公共政策执行中运动型治理的发生机理及转化机制研究

□ 杨 光 谢家平

(1.上海财经大学 商学院, 上海 200433; 2.江苏信息职业技术学院 商学院, 江苏 无锡 214153)

一、引 言

我国在历史上多次使用运动型的治理方式,在某种意义上取得了较大的成效,同时也产生了较大的社会影响。运动型治理方式具有一定的效果,可以考虑在一定的条件下去有效的使用。运动型治理能够让人们将关注点集中到某一个领域,从而能够最大限度的吸引人们的注意力,进而能够起到较好的宣传效果。

在全球性卫生事件的背景下就可以考虑采用运动型的治理方式,改变以往的那种相对静态的管理模式。比如某一地疫情较为严重,就可以将资源投向该地,进行集中式的治理。这也是一种运动型的治理方式。通过集中调配资源,集优势资源于一地和一时,从而能够通过集中力量办大事、办紧急事务来体现运动型治理的优势。在某一个时间节点开启运动型治理的模式,然后根据实际情况来确定运动型治理的延续时间以及相应的治理范围。再根据运动型治理的效果来及时的进行有关细节的调整,比如投放资源的频率以及规模,延续时间长短的调整,地理范围的优化等等。这样做的目的,就是通过运动型的治理来在短期内进行资源的重新配置,从而形成一个优化的结果。

国内学者对运动型治理相关问题进行了有益的探索。王辉[1]认为推动运动式治理转向长效治理是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。欧阳静[2]认为在实际运作中,基层运动型治理与官僚体制互相依存、交织运作。基于行政逻辑,基层运动型治理应更多地考虑基层政府本身的有效性,而非社会有效性。倪星和原超[3]认为随着中国官僚系统向精确性和规模化发展,运动式治理被重塑为更为精密的目标责任制和绩效考核等表现形式,以“任务驱动”作为新的动员模式而得到精细化的发展,表现为运动式治理的常规化。杨志军[4]认为运动式治理长期存在于中国的政治社会中,已经成为国家治理的一种典型模式。向淼和郁建兴[5]从运动式治理的法治化视角强调运动式治理与法治的兼容以及效率与正当性的平衡,提出要以法治作为运动式治理转型的标准。叶敏[6]认为运动式治理方式是地方政府及其执法部门广泛使用的政策工具,通过高位推动的全体性动员有助于克服政府内部碎片化,形成一种基层治理和行政执法的暂时性合力。杨志军和肖贵秀[7]认为运动式环保专项行动作为一种政策工具使用,其高强度、间歇性、反复性镶嵌于特定的政策结构;治理逻辑遵循“决策经验主义”,内在蕴含渐进理性原则和有限理性策略。魏程琳和赵晓峰[8]认为运动式治理不可能消失,其偏离运动目标诱发多重紧张的弊端及相应纠偏机制需要深度探究。任星欣[9]认为在缺乏有效的制度体系的情况下,可通过运动式治理应对不断出现的现实问题以保障基本的治理绩效。大部分学者主要是从运动式治理和常规式治理之间的区别,以及相关领域的运动式治理的特征进行分析,很少有学者分析探讨在运动型治理过程中,政府的角色应该怎么转换的问题,相关的转化机制如何演变等问题。

二、公共政策执行中运动型治理的现状

在相当长的一段时间内,资源的配置以及流向等都受很多因素的影响,从而在配置方面具有一定的时滞性,也就是配置的效率不是很高。比如很多人力资源都在慢慢流向长三角、珠三角等我国经济发展较快的地区,但是这样的资源配置是缓慢的发生的,不是一蹴而就的。而运动型治理模式的应用能够加快资源配置的效率,从而能够起到意想不到的效果。例如将各种医疗资源、人力资源集中到疫情严重的地方。在受到自然灾害时,将大量的救援力量集中配置到需要的地方。这便是运动型治理在实际中运用的情况。

运动型治理能够改变在日常的资源配置方面存在的不足,因为对风险事件难以做到较为准确的预测,因此就难以事前进行较好的资源配置。但在某些领域是可以做到有倾向性的资源配置的,比如在边境地区配置更多的军事力量,在地震频发的地区配置更强的救援力量等等。这些可以根据历史数据和资料来预判,从而能够进行提前性的资源配置。但诸如公共卫生事件、群体性事件等等就难以进行预测,从而就难以做到有预见性的资源配置。此时,就要考虑如何进行资源的预配,在相关事件发生时能够进行运动式的治理,有相应的资源来保证供给。

例如在公共卫生事件方面,各个医疗机构的人员编制是否要考虑到运动型治理的需要。在进行运动型治理时,要调配一部分医疗资源去更加需要的地方,那么有多大的力量可供调配,怎么选择调配的力量,又如何分配这些资源。调配之后原来的服务水平是否还能够保持。这些问题都需要考虑。

三、公共政策执行中运动型治理的对策分析

(一)在部分公共治理领域持有一部分运动型治理人员编制

可以考虑在公共卫生领域持有一部分运动型治理编制,这部分编制主要是服务于运动型治理的需要。在平时会给人一种超编的感觉,但实际上这是一种资源的储备,主要是为了应对一些突发事件。若平时没有这样的储备,则在需要进行运动型治理时就难以更好的调配有关的资源。资源的调配可能会出现零和博弈的情况,就是一地的资源的实质性减少才能够保证另一地的运动型治理的有效开展。这是不希望看到的现象。最好的情况是在保证其他地区正常运行的情况下,还能够进行运动型治理的配合也就是还能够进行有关资源的调配。而要实现这一点,就必须考虑在部分公共治理领域设置一部分运动型治理人员编制。除了公共卫生领域,诸如教育、国防、水利等领域都可以进行运动型治理人员编制构建的试点工作。并且通过这些领域的实践,进一步扩展到更多的领域,最终实现运动型治理人员编制的广覆盖,让更多的人才能够在公共治理领域发挥作用。

(二)构建虚拟型组织应对运动型治理的需要

运动型治理的发生机理主要是形势发展的需要,有点类似供应链管理当中的分散库存与集中库存的关系。分散库存能够更好的服务于最终的消费者,因为库存离消费者比较近,但这样的做法就意味着相应的库存成本会增加。同时各个地区的消费情况有一定的差异,从而就会出现有的地方出现供不应求现象,而另外一个地方却出现供过于求的情况。要是供给与需求进行匹配,就要考虑到库存之间的调配问题,也就是所谓的越库供应,仓库之间的调配。在公共治理领域也是如此,在各地设置常规性的机构是属于分散库存的情况,而基本上没有考虑到集中库存的问题。目前的运动型的治理主要是从各地的库存中去进行调配,而缺乏集中库存的保障。

集中库存的表现形式可以是虚拟的形式,比如对于医生而言他有一个固定的工作单位,同时也可以作为一个虚拟的集中式组织中的成员。在需要进行运动型治理时,就可以考虑从登记注册进了虚拟集中组织中的成员中进行选取。平时这些人员的主要工作任务都是在其固定的单位中完成的,但在需要进行运动型治理时就要接受集中的调配管理。比如在公共卫生事件背景下,这些人员就要接受集中的安排,去从事专业的支援工作。同样,为了提高运动型治理的效果,这一虚拟组织就要进行相应的培训、训练工作。给定一定的工作情境,然后进行工作方面的演练。例如学习不同地区的方言,了解不同地区人们的身体及心理方面的差异等等。只有平时做好了这方面的训练,才能够提高运动型治理的效果。

在其他领域也是如此,比如在教育领域,我国多年来有一个支教的做法。内地教师支援中西部落后地区的教育,这是运动型治理在教育领域的运用。同样,要提高该治理的效果,就要考虑到分散库存与集中库存的合理设置的问题。每个教师都有一个固定的工作单位,另外根据其自愿的情况可以加入一个虚拟的集中式组织,该组织就相当于是一个集中式库存。加入该组织的人员优先选配至中西部进行支教工作。同样,这一虚拟组织在平常也要做好教育管理等工作。也要做好演练工作。要想提高运动型治理的效果,就必须对这一组织的运行进行深入的组织和探索。如何设置该虚拟组织的机构,如何进行该虚拟组织的日常管理尤其是带有演练性质的管理。这些问题都必须进行认真的思考。

(三)国家成立运动型治理工作小组,以满足运动型治理之需

这一虚拟组织需要有一个强有力的上级管理部门来主管。建议国家要成立运动型治理工作小组。该小组的主要职责就是开展运动型治理活动,做好各个领域具有集中库存效果的虚拟组织的构建、运营等工作。可以将该工作小组放入我国现有的应急管理部之下,但要提高这一部门的权威性,更要认识到这一组织存在的重要性。随着全球气候变暖趋势越来越明显以及国际局势的越来越复杂化,我国非常有必要做好运动型治理工作,将其做为静态性治理的一个有益的补充形式。从而能够更好的发挥我国的制度优势去服务于我国的经济等领域的建设工作。

运动型治理小组可以考虑设置中央及地方两级管理层级,以便能够更好管理构建的虚拟型集中库存式组织。目前我国所拥有的各种专家库具有一定意义上的虚拟集中式组织的形式。可以考虑在现有各种专家库的基础上,加大构建虚拟组织的力度。提前将在运动型治理中起作用的人员及资源集中到这一虚拟组织之中,从而能够发挥组织所具有的凝聚人心、集中资源的优势。可以开展日常的训练及演练工作,从而能够提高未来进行运动型治理的效果。

(四)变革身份管理体系,发挥个人其他身份所具有的社会治理效果

对于人力资源的身份管理也要进行改革,现在更多的是集中于单位管理这一层级,而弱化了其其他的身份意识。比如,一个人既属于一个单位,同时也属于一个小区、一个社团组织等等。单位中的身份意识比较强烈,而在其他组织中的身份意识就比较单薄,从而难以发挥其本来应该具有的作用。例如,一个人在单位中是从事领导的工作,具有一定的组织协调的能力,而在社区中他就不一定会去主动的贡献自己的力量,将自己的组织协调能力运用在社区管理当中。同样,在其他组织中其也不一定发挥其作用,这与其说是一种处世的低调做法,不如说是一种人力资源的损失和浪费。那么如何使个人能够在不同的组织中都能更好的发挥其作用,从而提高人力资源的利用率,进而增进社会福利呢。这便是公共管理领域学者需要考虑的问题。可以将其工作的单位看成是实际的组织,而将其加入的其他诸如某某社团、协会包括社区等等看成是一个虚拟的组织。现在的问题的关键就是考虑如何提升其在虚拟组织中的作用,使其能够更好的发挥自己的力量从而能够提高组织的运营绩效。

(五)延长虚拟组织的生命,提高个人在虚拟组织中的归属感

在虚拟组织中也要有一种组织归属感,同时也要保证组织的长期存在,若组织的寿命较短则很难让人们在其身上投入较多的精力。归属感就可以考虑在进行运动型治理过程中去获得,比如一个社区对口支援一所小学,让社区中的具有某些特长的成员来发挥其作用。诸如此类,通过组织若干的活动,使活动者形成其对于组织的归属感。而组织的寿命的延长就要从源头入手,首先这些组织要具有一定的价值和意义,然后政府有关部门要对这些组织的运营进行一定的指导。总之,政府有关部门要对这一虚拟组织的构建以及运行投入一定的精力。每一次运动型治理之后要有相应的总结和记录,为下一次运动型治理的开展积累资料。使得运动型治理的效果能够得到保证。

(六)运动型治理要向静态性治理方向去发展,最终形成常态化的治理

运动型治理要向静态性治理方向去发展,最初运动型治理具有探索性质,很多细节都难以考虑清楚,而在一系列的治理活动开展之后就会积累很多的经验。在后续的活动中就可以将前期积累的经验转化成常规化管理的模式。虚拟组织在成立之初面临着人力资源及其他资源的短缺,而随着虚拟组织规模的不断扩大、在业时间的不断增长等,该组织将越来越成熟。进而会成为一个相对稳定的具有静态性组织的特点。在这一阶段运动型治理就可以逐步的转化为静态性治理。当然,社会的发展具有复杂性,会在新的历史条件下产生新的运动型治理的需求,此时就需要进行新的探索。例如,之前更多的是人力资源的一种运动型治理,人员的远程支援、调配等等。而在某种历史条件下,可能更多的是需要物资资源,比如要支援一些设施设备。此时的虚拟组织的构建就具有一定的不同。现在某些地区红十字会的做法饱受诟病,这时就要考虑到这一领域新型虚拟组织的构建及运营的问题。

红十字会就相当于是在分散性的基础上构建了一个集中性的物资储配系统。这一系统的运行时间已经很长,也在我国的经济社会发展等方面起到了很好的作用。但在时代的快速变革之下,这一组织也面临了很多的问题。比如,在面对大量的捐赠的情况下,如何做到快速、准确、高效的物资分配工作,如何将相关的信息给公众一个实时的披露。现在的情况是由于其人手不够,难以做到这一点,从而引起了社会公众各种程度的不满。之所以会出现这种情况,是由于像红十字会这样的组织实际上不是一种虚拟组织,而是一种实体的组织。他具有实体组织的特点,当然就拥有了实体组织所具备的优点以及缺点。因为其不是虚拟的集中式组织,所以,虚拟组织所具备的优点其就不具有。因此,要考虑到如何对这些现存的希望其起到虚拟组织作用的实体组织进行变革。可以考虑将一部分具有一定组织调配能力的人编入具有红十字会特征的虚拟组织中,现有的红会成员整建制的加入这一虚拟组织。一方面该虚拟组织的规模就得到了极大的扩充,同时也吸纳了更多的人力资源。人力资源的补充就能够有效的解决现有的人手不足的情况,尤其是在进行运动型治理期间,更需要大量人力资源的配合。

(七)在现有实体组织的基础上配置相应的虚拟组织

可以考虑在现有实体组织的基础上配置一个虚拟组织,实体组织的人员继续从事其原来的工作,而虚拟组织的成员主要是起到一个机动的作用。在需要的时候就可以由整建制的虚拟组织来加入到有关活动的开展中来。比如在教育领域,一个学校除了有其实体组织之外,还可以考虑构建一个虚拟组织,这个虚拟组织包括家委会、兼职教师、优秀校友等等。对于企业而言,其构建的虚拟组织可以包括优秀前员工、忠诚的消费者、优秀的供应商等等。总之,不同的实体组织可以根据自身的实际情况来构建具有不同成员以及属性的虚拟组织。虚拟组织构建之后就要考虑如何进行虚拟组织正常的运行与维护,以及考虑如何开展运动型治理活动等问题。国家需要进行运动型治理,对于企业等其他社会组织来说也需要开展运动型治理。前已述及,运动型治理是常规性静态性治理的一个有益补充,因此,他就具有了存在的必要性。要发挥其所具有的优势,来共同提升组织治理的效果。

(八)运动型治理要考虑治理的频率、主题、目标等问题

运动型治理活动的开展要考虑频率,以及每一次运动型治理的主题、目标、时间以及范围等。只有明确了这些内容,才能更好的开展运动型治理活动。各个实体组织要根据自身的实际来确定这些问题。比如对于面临公共卫生事件的政府而言,其运动型治理的主题就是要发挥制度优势集中优势资源来解决棘手问题,时间是从公共卫生事件发生开始到事件结束。而范围主要是要根据实际来决定。开展的时间越早,其所涉及的范围就越小。而对于企业而言,比如要开展企业自上而下的一个集中反腐的运动型治理,就要考虑其频率问题。若频率过高,也会影响到企业的一个正常的运行,频率过低又起不到应有的效果。另外就是范围的问题,是整个企业还是在某个部门,这些问题都需要进行考虑。才能够发挥运动型治理的效果。

运动型治理向静态性治理转化,同时运动型治理可以从小规模向大规模方向转化,短期化向长期化转化等等。因此,其转化的机制较为复杂,具有不同的转化方式以及转化的目标。实体组织要根据自身的特点来决定相应的转化机制的确定问题。随着时代的发展,越来越多的实体组织需要进行运动型治理实践。而在开展运动型治理之初首先要明确自身进行运动型治理的目标。是完全由静态化治理转换成运动型治理,还是既有静态性治理也有运动型治理,抑或是仅仅进行小范围的运动型治理的试点。运动型治理的目标明确之后,实体组织才能够进行运动型治理模式的构建、运营等工作。

四、结 论

运动型治理是对常规化治理方式的有益补充,在公共政策执行中采取运动型治理方式能够取得较好的治理效果。本文在分析运动型治理现状的基础上,提出了要在部分公共治理领域设置一部分运动型治理人员编制,构建虚拟型组织应对运动型治理的需要,国家成立运动型治理工作小组,变革身份管理体系,发挥个人其他身份所具有的社会治理效果;运动型治理要向静态性治理方向去发展,最终形成常态化的治理等对策措施。研究结果要有助于运动型治理绩效的提升。□