自然保护地立法的体系化:问题识别、逻辑建构和实现路径

秦天宝 刘彤彤

(武汉大学 环境法研究所，湖北武汉 430072)

引言

我国通过建立自然保护地作为保护生态环境的模式，已经有60余年的发展历史，形成了四级九类的自然保护地网状结构。但是，各类自然保护地重叠设置、分类混杂、权责不明等所引发的乱象，催生了整合现有自然保护地类型的诉求。为了解决这个问题，2017年《建立国家公园体制总体方案》提出“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。2019年1月23日和6月26日，中央先后出台了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》(以下简称《指导意见》)的核心要求和全文内容，对我国原有保护地类型进行了重新划分，这不仅明确了国家公园之于自然保护地建设的主体地位，而且提出了通过科学划定、整合和优化自然保护地的方式，构建科学合理的自然保护地体系的要求。因此，以国家公园体制改革为突破口，对自然保护地进行体系化建设是保护实践和政策决断的双重要求。

根据我国实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要的要求，(1)参见习近平：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)。自然保护地也应当进行体系化立法。对此，学界已经有人呼吁，(2)参见秦天宝：《论我国国家公园立法的几个维度》，载《环境保护》2018年第1期；参见吕忠梅：《关于自然保护地法律的新思考》，载《环境保护》2019年第3-4期。我国的立法实践也做出过相应探索。2013年全国人大代表就提出过《自然保护地法(草案建议稿)》。(3)参见金煜：《北京团议案：建议制定自然保护地法》，载《新京报》2013年3月13日。然而，自然保护地立法的体系化并不等于仅仅制定一部自然保护地领域的综合立法，而是应当建基于自然保护地的体系性、整体性和综合性，达成形式框架和实质功能双重意义上的立法体系化。具体来说，一方面，结构的体系化需要构建自然保护地立法框架，配置对应的法律法规；另一方面，功能的体系化不仅需要将各项法律功能分配给自然保护地体系内部的法律法规，而且需要明确与外部相关法律的适用关系。

一、自然保护地概说

自然保护地是承担国家履行环境保护义务的一种实体形态，其本质是属于运用区划工具为达到保护和管理目标而形成的一种公物。通过分析自然保护地的设立目的和设立方式，可以总结出其具有强制性和体系化的特征。实践中，我国不仅将自然保护地作为一种保护模式引入环境保护领域，而且将其体系化上升为生态文明建设的重要改革目标。

(一)自然保护地的法律属性

公物是来源于我国行政法上的一个概念，我国学者对公物概念的表述较为一致，即行政主体为公共利益而提供公众共同使用的财产。(4)参见应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第436页。公物的直接目的是为了保障和增加公共利益，因此可被视作一种向社会提供公用、进而提升社会整体福利的手段。公物本身的非竞争性和非排他性允许公民对其进行无限制且平等地利用。出于公物对实现社会分配公平、提升全民生活质量所具有的意义，(5)参见肖泽晟：《论公物在中国人权保障中的作用》，载《南京大学学报》2003年第3期。国家从实现公民权利的角度出发，将承担更多的公物供给和管理职责，这也是公民基于对国家的依赖而要求其必须承担的责任和履行的义务。为了不减损公物的整体效益，实现公益目标的最佳值，国家或者行政机关有义务通过设定使用规则以行使管理权和分配权，这必将一定程度上限制公民的使用权。(6)参见蒋飞：《社会治理视阈下公物行政权的法治解构》，载《山东科技大学学报(社会科学版)》2018年第6期。随着福利国家和服务型政府的兴起，对公物的供给和管理成为国家必须履行的法律义务，公物本身也就带有了国家强制的公权力色彩。

自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。(7)参见新华社：《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉》2019年6月26日。通过对自然保护地概念的解析，确认其满足公物的构成要件。首先，自然保护地的设立目的是为了保护自然资源、生态功能和文化价值等公共利益；其次，作为实现人民对美好环境要求的载体，自然保护地本身及其所产生的效能都是为公众所用；最后，自然保护地的设立须由法定授权的政府或者职能部门提出，经过法定程序审核通过，并且予以批准公布，与此同时，自然保护地一经划定不得随意调整或者改变，如需更改必须按照法定程序予以执行，并且公权力主体也拥有对自然保护地的管理职能。因此，自然保护地作为公物的一种，自然具有了国家公权力的强制性属性。

自然保护地是全国主体功能区规划中划分出的禁止限制开发区域，划分自然保护地的行为实际上是运用区划管理工具的结果，其最终的范围划定是政治、经济和法律相互调整均衡的结果，直接影响自然保护地实施的实效性、持续性和可接受性。自然保护地的边界划定体现了中央和地方政府之间的利益关系权衡，中央政府有落实环境保护政策的要求，地方政府有承担财政税收、管理和就业等经济发展的责任。(8)参见刘佳齐：《协调与整合：论环境规划的法律规制》，载《河北法学》2013年第6期。因此，自然保护地的最终划分形式上是和经济发展规划、城乡规划和国土空间规划相衔接，实际上是调和各种利益关系，这种连接性和综合性体现了自然保护地的体系性。

(二)自然保护地体系的改革目标

自然保护地体系建设是以国家公园改革试点为切入点，承接生态文明建设重任的载体。自然保护地这一名词自出现于我国政治视野中，多与国家公园相伴而生。国家公园是指纳入重点保护的高价值生态空间，是重要自然保护地的实体单元；国家公园体系是经过系统规划后设立的若干国家公园实体单元组成并产生有机联系的集合；国家公园体制则是关于包括国家公园体系在内的自然保护地体系的管理体制和运行机制。(9)参见唐芳林、王梦君：《以国家公园为代表的新兴自然保护体系》，http://www.forestry.gov.cn/Zhuanti/content_201408gjgyjs/1013919.html，2017年8月3日。因此，从概念上进行辨析，国家公园体系建设以及国家公园体制改革并不仅仅包括狭义上的国家公园，还包括广义上以国家公园为主体的多种类型的自然保护地，而且建成自然保护地体系正是国家公园体制改革的政治目标。(10)新华社：中共中央办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》2019年6月26日。我国的政策文件同样展示了自然保护地体系的发展进程，《建立国家公园体制总体方案》中提出构建以国家公园为代表的自然保护地体系；中共十九大报告指出建立以国家公园为主体的自然保护地体系；(11)参见习近平：《决胜全面建设小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》(2017年10月18日)。《指导意见》明确，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。我国一直将构建自然保护地体系作为改革目标，并在此基础上不断明晰改革路径，结合《指导意见》中对国家公园、自然保护区和自然公园三类保护地的概念界定，从而层次分明地确立了三类保护地的功能定位和设立标准，(12)同②。进而组成完整的自然保护地体系。

中共十九大报告不仅阐述了纵向维度上国家公园与自然保护地体系的关系，而且肯定了自然保护地体系与横向维度上国土空间开发保护制度、主体功能区配套政策的紧密联系，这也证明自然保护地体系建设离不开自然资源产权制度、生态补偿制度和统一事权、分级管理体制等具体制度的建设。《指导意见》在“建立统一规范高效的管理体制、创新自然保护地建设发展机制”两部分内容中，同样延续了中共十九大精神，肯定了只有充分发挥具体制度和改革措施的作用，才能形成合力，实现对生态环境的系统、整体保护，进而融入生态文明建设。

综上，通过解读自然保护地的法律属性，我们可以得知划定自然保护地这一行为是运用区划管理工具的体现，同时也厘清自然保护地实质是一种公物，从而明确自然保护地的体系性和强制义务性。这一法律属性的认定与我国政治层面对自然保护地体系化不断深入的认知相结合，为我国自然保护地的体系化奠定了合法性基础。

二、自然保护地立法体系化的合目的性

《指导意见》要求，修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。基于此，我国自然保护地立法体系化改革有了明确的政策依据。对自然保护地进行体系化立法不仅是对自然保护地加强保护的现实要求，更是法律体系化在自然保护地领域的延伸，因此具有现实必要性和理论合理性。

(一)自然保护地体系化的现实需求

自然生态系统和生物多样性是人类赖以生存和发展的重要基础，为保护其完整性和可持续性，各国基本形成了符合自身国情的自然保护地体系，只是在名称或者划分依据上存在差异。自然保护地是一定区域内各种要素与生物形成的一个完整系统，中国自然保护地虽然经历了从以自然保护区为主体过渡到以国家公园为主体的发展过程，但都以整体保护和综合管理为宗旨。单个自然保护地功能有限，只有形成体系才能最大化发挥生态服务功能。将不同空间尺度和管理层级的若干数量自然保护地按照系统的组合和组织，形成的有机整体构成了自然保护地体系，(13)唐芳林、王梦君、孙鸿雁：《建立以国家公园为主体的自然保护地体系的探讨》，载《林业建设》2018年第1期。这有利于改变原有碎片化管理所带来的割裂自然系统各要素之间关联的局面。因此，形成整体高效、有机联系、互为补充的自然保护地体系是实现生态系统性保护的要求。(14)参见张希武：《建立以国家公园为主体的自然保护地体系》，载《林业建设》2018年第5期。

自然保护地的多维度面向决定了其复杂的利益关系，理顺发展与保护的关系是自然保护地体系建设的重大命题。自然保护地除了最基本的生态系统外，还是由自然、管理、社会、文化和法律等系统组成的复合体。就管理系统而言，宏观上不仅体现中央与地方之间的权属关系，而且地方上又可细分为不同省份之间、不同区域之间以及不同类型保护地之间的权利诉求；微观上而言，对自然保护地的开发利用涉及自然资源、生态保护、文化旅游和城乡规划等多个方面，对自然保护地的行政管理涉及发改委、财政、环境保护、国土、林业、水利、文化旅游和工商等主管部门之间的权责划分。就社会系统而言，在提倡多元共治的背景下，自然保护地功能的发挥关乎经济发展和民生福祉，势必需要协调政府、企业和公民个人之间的利益关系。因此，协调多对利益关系并将其纳入整体性、系统性的法律制度，是确保保护地类型完整、面积合理、功能齐全的必然选择，也是平衡好发展与保护的有效途径。(15)参见吕忠梅：《以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考》，载《生物多样性》2019年第2期。为了回应现实需求，2019年6月13日，自然资源部办公厅印发的《自然资源部2019年立法工作计划》中，拟报国务院审查的法律草案第一项即要求国家林草局依据自然保护地体系建设的最新决策部署，研究起草《自然保护地法》；同月26日，《指导意见》中提出“加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，并且制定出台自然保护地法”的要求，这更加肯定了自然保护地立法的必要性，最终为得出自然保护地应当进行体系化立法这一结论提供政策支持和依据。

(二)(环境)法律体系化的自然延伸

对于法律体系化的必要性已经不存在认识分歧。运用体系化方法是构建法律体系科学化和立法完善的方式路径，(16)参见孙宪忠：《我国民事立法的体系化和科学化问题》，载《清华法学》2012年第5期。法律体系的形成标志着法律思维和法律技术的理性化和自觉化，标志着社会关系和立法的成熟程度。(17)参见马新福：《法理学》，科学出版社2004年版，第121页。法律体系理论在法学学科理论和立法体系建构中均有所运用，结合评估法律体系理论的实践意义，说明其并不应该是仅停留在意识层面的理论构想，而是一种应当运用至立法活动中，用以增强法律体系科学性、合理性和自洽性的方法论。法律体系原理可以指导立法活动，确使法律体系协调统一、共同发挥作用，避免法律之间的冲突。法律体系理论主要可以应用至如下立法活动：首先，协调各个法律部门统一形成法律部门体系，通过立法预测和规划，有利于解决法律冲突、空白和漏洞。其次，协调法律规则和原则之间的关系，融贯具体和抽象之间的转变，从而保证内在聚合性。最后，构建合理有序的法律效力体系，处理好上下位阶的法律关系，尤其是中央与地方立法在效力和内容上的衔接。(18)参见钱大军、卢学英：《论法律体系理论在我国立法中的应用》，载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。

法律体系理论已在传统部门法中得到肯定，环境法作为与传统部门法发生交叉的新兴法律，其为数众多的环境法律、明确的理念和价值追求、应对和解决环境问题的法律定位，以及生态系统的整体性和系统性共同决定了环境法律需要遵循系统整体的理念和方法，(19)参见柯坚：《中国环境与资源保护法体系的若干基本问题——系统论方法的分析与检视》，《重庆大学学报(社会科学版)》2012年第1期。这三项要素决定了法律体系化可以在环境法领域进行有效延伸和运用。自然保护地立法与环境法律证成路径存在高度相似性，自然保护地是将植物、动物、人类社会和环境整合在一起，它强调一个整体系统的功能。(20)参见E.马尔特比：《生态系统管理——科学与社会问题》，康乐，韩兴国等译，科学出版社2003年版，第2页。因此，法律体系理论为自然保护地立法体系化提供了法律依据，而自然保护地立法体系化是法律体系化在自然保护地领域的有效延伸。自然保护地立法根据法律体系理论的指引，其体系化设计在内容上体现为借助传统法学的规制手段；在立法原则与规则适用上体现为在遵循保护优先的原则下，平衡适用各项具体规则；在法律位阶安排上，不仅在自然保护地体系内部形成明确的上下级效力关系，而且需要衔接好与已有环境资源类和行政管制类法律的衔接关系。

“山水林田湖草是生命共同体”展现了习近平生态文明思想的整体系统观，(21)参见中共生态环境部党组：《以习近平生态文明思想为指导 坚决打好打胜污染防治攻坚战》，载《求是》2018年第12期。我国自然保护地也呈现体系化的发展态势。要想达到整体保护的设立目标，寻求国家强制性的法律手段予以规制是应有选择。综上，我们通过自然保护地体系化的现实需求和法律体系化在自然保护地领域的运用，体现了自然保护地立法体系化的合目的性。

三、自然保护地立法结构的体系化

自然保护地立法的体系性首先表现在形式意义上，即构建自然保护地的立法框架。遵循《指导意见》中“加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定”的指导要求，可以通过两种立法模式实现立法体系化的目标，不同的模式将配置不同的法律法规，从而实现立法框架的周密部署。

(一)模式一：构建以《自然保护地法》为基本法的立法框架

模式一是由自然保护地基本法律、关于各类保护地的行政法规、技术标准体系、规划体系以及针对特定自然保护地制定的地方性法规而组成的层次分明、逻辑严谨的自然保护地法律体系。

自然保护地立法体系中的基本法律是指《自然保护地法》，作为自然保护地领域基础性、综合性和统领性的法律，由拥有立法权的全国人大常委会通过和颁布。《自然保护地法》作为基础性立法应当对自然保护地领域的政策目标、基本权利义务、基本原则和主要措施、环境管理制度、行政组织结构、与相关法律的适用关系等内容作出规定。《自然保护地法》属于对国家自然保护地政策的宣示性法律，在自然保护地领域的法律体系中所发挥的作用与一国法律体系中宪法的作用相当，一般不对具体的保护事项规定具体的控制措施。而有关具体的权利义务及其实施需要依靠制定单行法予以规定和完成。如前所述，《自然保护地法》的制定已经被纳入自然资源部2019年立法计划。(22)参见自然资源部：《自然资源部办公厅关于印发〈自然资源部2019年立法工作计划〉的通知》(自然资办函[2019]887号)。《自然保护地法》作为具有基本法性质的法律，不仅可以统领自然保护地的所有法律法规，起到谋篇布局的作用，而且有利于改变当前自然保护地无法可依的局面，同时，立法层次的提高也可解决自然保护地领域立法位阶普遍较低的难题。

自然保护地立法体系还应当包括由国务院针对各类保护地制定的相应行政法规，(23)参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第188页。以便为其具体管理提供相应的法律依据。依据自然保护地体系的新架构，自然保护地下设国家公园、自然保护区和自然公园三种保护地类型，为此应当分别制定行政法规，其法律效力应当位于《自然保护地法》之下。因此，制定《国家公园条例》和《自然公园条例》，修改已有的《自然保护区条例》，修改或者废除《风景名胜区条例》，是《指导意见》中对国家公园、自然保护区和自然公园相关法律法规进行“立改废释”的处理要求。关于这三类保护地的行政法规作为各自保护地领域内的综合性法规，需要针对该保护地类型，对管理体制、设立与规划、资源保护、利用与服务以及社会参与等方面作出规定。这有利于实现各保护地类型内部的有法可依，为其统一管理提供法律依据。不过，需要指出的是，在本模式下，对国家公园这一类自然保护地的立法本应当采取条例的形式，但基于其特殊的政治重要性和立法引领作用，我国已经将制定《国家公园法》列入十三届全国人大二类立法计划，(24)参见新华社：《十三届全国人大常委会立法规划》2018年9月7日。并且已经进入由国家林草局进行部门起草的阶段。尽管未来的《国家公园法》是一部单行法律，但也应当受到作为基本法律的《自然保护地法》的统领；同时，《国家公园法》作为构建自然保护地法体系化的契机，应当对上位的《自然保护地法》的内容进行预判，为未来统筹谋划《国家公园法》和《自然保护地法》二者之间的关系预留空间。

在自然保护地建设和管理过程中，还需要通过标准化手段实现建设与管理的规范化、统一化，具体方式是通过制定、发布、实施技术标准文件，规范自然保护地建设、管理中的共性问题。技术标准体系按照不同的划分标准，可以分为纵向和横向两个序列，在纵向上是以制定机关层级为界，分为国家标准、行业标准、地方标准；在横向上是以功能为界，分为保护、科研监测、教育展示和管理标准等。(25)参见孙鸿雁、唐芳林、赵文飞：《构建国家公园技术标准体系初探》，载《林业建设》2017年第5期。技术标准体系的构建有利于自然保护地的科学规划和理顺各部门之间的职能分工。

自然保护地规划体系是由国家层面的发展规划和专项规划，以及各自然保护地的总体规划、专项规划、管理计划和年度实施计划共同组成的完整体系。自然保护地规划体系的编制过程是由法定的各级自然保护地管理机构，按照严格的报批程序予以审核通过，而规划内容是建立在解析各保护地在保护目标、保护对象和所面临的威胁等方面特点的基础上而形成的行为规范，以此作为自然保护地差异性管理的依据。

自然保护地立法体系中也可以根据需要制定相应的部门规章，针对各类自然保护地条例中不能详细规定的具体制度进行补充说明。例如，对人畜冲突、资源确权、访客管理、灾害防治、生态补偿、特许经营、公众参与、社区协调等重要制度和问题进行单独立法，以便为相关事项规定具体明确的法律规范和操作细则。

自然保护地立法体系中的地方性法规主要指各类自然保护地、特别是国家公园所在的各省、自治区和直辖市的人民代表大会，针对《自然保护地法》《国家公园法》等法律法规在各自然保护地的具体适用而颁布的实施细则。当然，考虑到各类自然保护地在范围划定上很有可能横跨两个及以上省份，跨行政区划立法权的行使可以采取联合立法的模式。实施细则是对国家公园、自然保护区以及自然公园条例中某些不够详尽、不尽明确或者原则抽象的内容进行有针对性的补充、阐释和细化，当然如无此需要也可不予制定。地方性法规通过对各个保护地的突出特点进行针对性规定，以增强法律的实用性。

综上所述，该种模式下的自然保护地立法体系的逻辑导图如下：

(二)模式二：构建以《自然保护地法(典)》为基本法的立法框架

法典化是体系化的一种重要表现形式，主要表现在两个层面：一是形式体系，主要指篇章节、基本制度的安排等，是一个发展为严格的逻辑-公理式演绎过程；二是实质体系，主要指法律的价值原则和精神理念等。(26)参见王利明：《民法典编纂与中国民法学体系的发展》，载《法学家》2019年第3期。《自然保护地法(典)》是环境法典化在自然保护地领域的具体表达，同样能够达到自然保护地立法体系化的目标，但是，自然保护地立法的体系化并不等于一部《自然保护地法(典)》。因此，模式二依然由自然保护地法典、规范具体制度的行政法规、技术标准体系、规划体系以及针对特定自然保护地制定的地方性法规组合而成。

该种模式下，《自然保护地法(典)》是一部具有法典化特征的基本法，在具备基本法综合性、系统性和统领性特点的同时，在内容安排上更为详尽地规范了国家公园、自然保护区和自然公园三种保护地类型。鉴于此，该模式下将不再分别对各类自然保护地制定单独行政法规。在《自然保护地法典》的章节安排上，遵循“一般和个别”的逻辑进路，在开篇总则部分对自然保护地的原则和共性问题进行规范，接着设立专章依次对国家公园、自然保护区和自然公园等特定保护地类型进行规定。将国家公园列为总则之后的第一章，有利于凸显其在自然保护地体系中的主体地位，同时符合《指导意见》中“突出对国家公园保护”的要求。采取法典化的外部形式和类型化的内部安排是对自然保护地立法体系化的诠释，该种模式有利于改变自然保护地领域立法的分散性和低位阶性。作为自然保护地领域的“百科全书”，《自然保护地法(典)》更加具有整体性和协调性，一体化的同步制定，一方面有利于统一立法思想和法律逻辑，另一方面可避免出现新法和旧法、一般法和特殊法适用冲突的情况。

在此模式下，自然保护地法规将围绕《自然保护地法(典)》中的制度性安排展开，主要针对《自然保护地法(典)》中无法详细规定的重要内容，比如人畜冲突、资源确权、访客管理、灾害防治、特许经营、生态补偿、公众参与和社区协调等有必要进行专门、系统规定的内容。对这些内容单独成文一方面是弥补法典内容概括性和原则性的不足，另一方面也证明了该类问题亟待解决的现状。

该类模式下的技术标准体系、规划体系以及地方性法规的定位与模式一的内容一致，故不在此赘述。模式二也形成了相应的思维导图，如下图：

以上两种模式各有千秋，在不同的历史时期，基于立法者不同的利益需求可能作出不同的模式选择，这是一种平衡各方利益、化解冲突与矛盾，进而产生公共决策的博弈过程。选择结果无疑将受到现有理论成果多寡、试点立法工作的总结、社会政治环境的发展、我国立法储备情况、决策者的意志、立法技术的成熟度等多种因素的影响。在我国已经明确提出自然保护地立法体系化要求的语境下，具体模式亟待进一步探索和确定。

四、自然保护地立法功能的体系化

立法功能的发挥与法律位阶和内容设定直接相关，在上文的模式建构中已经对因法律位阶所发挥的形式功能进行阐释，在此仅讨论内容设置所发挥的实质功能。自然保护地立法的体系化需要进一步体现在实质意义上，即对自然保护地立法进行内部纵向和外部横向两个维度的协调构建。第一步，将构建国家公园体制和建立自然保护地体系所欲发挥的法律功能配置给不同的法律法规；第二步，对自然保护地立法中涉及到的外部关联法律，以保证逻辑自洽性和法律适用为标准，进行法律之间的衔接，最终形成自然保护地立法全面的体系化。

(一)内部功能的分配

1.宣告自然保护地立法的定位。自然保护地立法体系首先就是要确立自然保护地立法的定位，这包括立法目的、保护目标、指导思想和基本原则等宣示性内容，是自然保护地立法体系中的根本性内容。该类宣示性内容应当由自然保护地立法体系中的基本法律予以规定，因为，基本法律是站在整体谋划的高度对保护地的共性和一般问题进行基础型和统领性的归纳与总结，侧重于国家对自然保护地的政策宣示，比如将保护性、系统性、差异性、衔接性原则作为立法原则。(27)参见唐小平、栾晓峰：《构建以国家公园为主体的自然保护地体系》，载《林业资源管理》2017年第6期。作为发挥宣示和指引功能的基本法律，不仅将影响整个自然保护地立法体系，而且其法条规定必然具有原则性和概括性特征。因此，应当由行政法规、标准体系和规划体系具体贯彻落实，以真正发挥宣示和指引功能。

2.确认自然保护地利益相关者的权利义务。权利义务关系是所有法律均无法回避且亟需解决的核心问题，自然保护地立法的重要目的之一也是为了理顺自然保护地之上附属的、多元的主体之间的权利义务关系；其作为自然保护地法律中的基本问题，应当由自然保护地基本法律予以规定。自然保护地所涉利益相关者即权利义务主体不仅包括企业、社会组织和个人等私主体，而且包括政府和相关行政管理部门等公权力主体，涉及的权利义务关系包括保护与开发利用、人地关系等。权利义务主体和相互关系是自然保护地领域内具有共通性、基础型的规范内容，也是自然保护地立法体系所欲解决的最核心的本质问题。基于权利义务关系的多面向性和复杂性，在自然保护地基本法律已经确立相关利益者基本权利义务关系的基础上，还需要根据各保护地类型制定的行政法规，以及针对人畜冲突、访客管理、特许经营、公众参与和社区协调等专门问题制定的规章予以进一步补充规定。

3.确定自然保护地的管理体制。自然保护地立法体系是由具有管理性质的法律法规组成，管理体制作为立法体系中需要规定的核心问题，其构建的科学性和合理性直接影响法律实施的效果。管理体制包括管理机构、职权划分和相互关系，因此，需要由自然保护地基本法律确立一般、原则性的管理体制，而由自然保护地单行法或者行政法规根据各保护地的特殊性确立具体的机构安排和职责划分。

4.确认自然保护地的规制方式。依据规制对象的不同，可分为经济性规制和社会性规制，社会性规制包含健康、安全和环境规制，对自然保护地的规制属于以保护环境为目的的环境规制的一种，需要对自然保护地内的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为。环境规制经历了从命令控制到引入激励性机制再到以多元性为特征的发展阶段，(28)参见张宝：《环境规制的法律构造》，北京大学出版社2018年版，第11、15页。规制模式重点的变化将产生不同的规制方式，进而直接影响自然保护地的具体规制方式。

自然保护地最主要的规制方式是命令控制模式下的行政强制管理措施，其主要包括：确立规划体系、分类分级管控、以及对许可、限制和禁止性事项的规定，该类功能主要由自然保护地法律和行政法规予以实现。其中，自然保护地规范体系的确立和保护地类型的分类标准作为自然保护地中的基础型问题，应当由自然保护地基本法律规定；而各类保护地中的分区分级模式，以及对许可、限制和禁止性事项的规定，应当包含于自然保护地单行法或者行政法规之中。比如，按照我国国家公园的分区管理需求，提出先划管控、后分功能的二级分区模式，依据实施资源保护对人类活动的要求来划分管控区，该分区应当具有强制性和稳定性，必须制定严格的管制措施，兼具法律保障；依据资源发挥的功能和提供的生态服务划分功能分区。(29)参见孙鸿雁、余莉、蔡芳等：《论国家公园的“管控—功能”二级分区》，载《林业建设》2019年第3期。是故，上述具体分区模式的划分标准自然应当通过国家公园单行法或者行政法规予以规定。

自然保护地中同样需要关于激励性规制的法律制度，包括自然保护地基金制度、生态保护补偿制度和野生动物肇事损害赔偿制度等。激励性规制应当在自然保护地法律中确立资金保障机制的基本架构，再由行政法规或者规章确立具体制度。自然保护地中多元性特征规制的表现在于社会参与和全民共享机制，应当由法律规定社会参与制度，再由行政法规或者规章确立参与类型、对象和模式等具体内容。

5.提供自然保护地的技术支持。自然保护地立法体系所欲实现的功能之一在于为自然保护地的管理提供一套行动准则，以支持自然保护地的科学规划和部门协调。该功能需要依靠技术标准体系予以实现，因此，只有构建一个科学、合理、系统的标准体系，才能为实现自然保护地的良善管理提供技术支持。该套标准体系需要囊括自然保护地的诸多方面，包括保护、科研监测、教育展示、游憩、基础设施建设等。在每项标准里面还可以分成更加精细的标准，比如基础设施建设标准下设建设标准、设计规范、游憩设施绿色建筑、道路建设和标识系统建设规范。只有对这些标准进行不断完善，才能将技术标准化功能趋于最优化。

6.形成自然保护地的规划体系。形成规划体系助力自然保护地的具体运作是自然保护地立法体系所需要达成的功能，因此形成由两个层面组成的规划体系。其一是国家层面的发展规划和专项规划，其二是各类具体保护地层面的总体规划、专项规划、管理计划和年度实施计划，以达到落实差异化管理和实施的功能。编制规划是我国真正实现差异化、精细化管理的有效手段和实施方案。总体规划的定位是对管理目标、管理重难点以及管理范围作概括性安排；专项规划的定位是明确对自然保护地内某一具体领域的管理目标和任务；管理计划则是针对自然保护地的阶段性安排和管理，制定任务目标、绩效和资金安排等具体事项，制定实施路线图；(30)参见唐小平、张云毅、梁兵宽等：《中国国家公园规划体系构建研究》，载《北京林业大学学报(社会科学版)》2019年第1期。而年度实施计划就是将管理计划分解至每一年予以落实。自然保护地规划立足于各保护地在保护目标、保护对象和所面临的威胁等方面的差异性，比如，海南省独特的岛屿型热带雨林和甘肃省祁连山草原作为不同的保护对象，在保护措施上也需要采取相应的措施和手段，是进行详细化和差异化管理的实质要件。(31)参见严国泰，沈豪：《中国国家公园系列规划体系研究》，载《中国园林》2015年第2期。管理计划作为自然保护地规划中的重要一环，是协调和指导各类保护地日常保护管理的重要技术工具。我国在原有自然保护区管理中已经引入了管理计划工具，对相关自然保护区编制并且实施了管理计划，有效地提高了自然保护区的保护管理能力。(32)参见国家林业局野生动植物保护司：《自然保护区管理计划编制指南》，北京林业出版社2003年版，第3页。。规划体系详略得当地安排了各园、区的日常管理，是其行动指南和实施进度表。

(二)与外部法律的衔接

1.与规制对象竞合的法律之间的衔接。随着生态文明建设和依法治国的综合推进，我国环境法律体系已经相对构建完善，自然保护地法律作为一个法领域，充分落实了“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，在具体规范内容中包含了生态系统内的多个环境要素。其中，环境、土地、森林、草原、渔业和野生动物等要素不仅是自然保护地法律的规制对象，而且也是环境资源领域法律的规制对象。为了保持我国整体法律体系的稳定性、协调性和一致性，就必须确认自然保护地法律与《环境保护法》《土地管理法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《渔业法》等多部环境资源法律的适用原则。以是否出现法律竞合为区分标准，在遵循“特别法优于一般法”和“后法优于先法”的法律适用原则的基础上，分别讨论法律优先适用的情况。

第一种，当出现自然保护地法律与《环境保护法》《土地管理法》《野生动物保护法》《森林法》等多部环境资源法律发生竞合的情况，应当优先适用作为特殊法和后法的自然保护地法律。就《环境保护法》的立法目的、对象和适用范围而言，可以被看作是环境保护领域具有基础性、综合性和统领性的基本法。而自然保护地法律是以保护环境为目标的次级部门法，其适用范围仅限于自然保护地。相较于《环境保护法》而言，自然保护地法律在内容规定上更加具有特殊性，同时在制定时间上属于后法，因而优先适用自然保护地法律。就环境资源单行法的立法对象而言，都是为环境领域某一要素提供具有普适性的一般规定，而自然保护地法律是在自然保护地这一特殊领域下对某一要素做出的规定，因而优先适用自然保护地法律中的特殊性规定。

第二种，当自然保护地法律未做出特殊规定的情况下，应当优先适用《环境保护法》《土地管理法》《野生动物保护法》《森林法》等多部环境资源法律。之所以自然保护地法律未做出特殊规定，应当有两点原因：其一，受法律滞后性特征的影响，自然保护地法律无法预测到自然保护地领域内可能发生的所有特殊情况，根据“有法可依”的原则，必须适用一般性的法律规定。其二，自然保护地虽有特殊性，但与环境资源法律存在诸多共性，一般性法律规定也可以解决自然保护地领域内的法律问题。

2.与规制手段竞合的法律之间的衔接。自然保护地法律作为一部领域法，其内容不仅包括自然保护地内各项事务的管理，而且还包括对违法违规行为给予处罚，课以法律责任。行政手段是管理过程中最为常见的规制方式，依据规制手段发挥作用的时间，大致可分为事前、事中、事后三个主要阶段，相应地运用《环境影响评价法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等行政法律予以规制。按照自然保护地法律与行政规制类法律是否发生竞合，在遵循“特殊法优于一般法”的基础上，同样分为两种情况。

第一种，当自然保护地法律在与《环境影响评价法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等发生竞合时，优先适用自然保护地法律。自然保护地的管理分为许可性、义务性和禁止性事项，自然保护地法律需要设立专章对违反上述事项所承担的法律责任予以规定。而行政法律同样适用于这一问题，这就形成了法条竞合的情形。以自然保护地法律与《行政处罚法》为例，自然保护地法律中规定的行政责任是《行政处罚法》在自然保护地领域的具体运用，其处罚方式和限度结合了自然保护地的特殊性，是在法定限度允许范围内所进行的合法裁量。因此，自然保护地法律中有关行政处罚的条款应当优先作为法律依据。

第二种，当自然保护地法律中没有特殊性规定，并且符合行政规制类法律的一般性规定时，优先适用《环境影响评价法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律的规定。一般性法律所规定的适用范围包括自然保护地领域。因此，当自然保护地法律出现空白的情形下，应当优先适用《环境影响评价法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等法律中的一般性规定。

自然保护地立法体系由法律法规、规章以及地方性法规等规范性文件组成，承担了自然保护地立法所欲发挥的不同功能，凸显出了体系内部功能的布局性和聚合性。同时将外部关联法律依据规制对象和规制手段分为两类，遵循“特殊法优于一般法”“后法优于先法”的原则，分别确定了具体情况下优先适用的法律，满足了我国整体法律体系的稳定性和接续性特征。

结语

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设是顶层设计的政策要求，也是固化改革成果的必然选择。对自然保护地进行体系化立法是按照自然保护地的法律属性、顶层设计、现实需求和法学理论的一般运用展开，在具体实施路径规划上，通过“形式框架+实质功能”进行双重体系性构建，内部侧重于框架构建和功能分配，外部侧重于衔接联系，二者结合是达成真正体系化立法期许的破局之道，更是构建自然保护地法律体系的应有之义。自然保护地立法是一个辐射众多关系的综合工程，平衡利益、弥合冲突形成完备的法律体系，还有待未来的立法实践进行完善和补充。