行政公益诉讼的制度逻辑与发展

谭家超

(1.中国社会科学院 法学研究所，北京 100720；2.华中师范大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430079)

一、问题的提出

鉴于法治文化与政治社会体制的差异，我国行政公益诉讼制度与西方以检察官为公益代理人的逻辑不同。对此，出现的核心议题是，检察机关提起行政公益诉讼是出于何种身份？又表现出何种职能？目前学界关于检察机关提起行政公益诉讼的逻辑进路与功能定位存在争论，大致有以下几种观点：一是“原告人学说”，认为可将检察机关视为原告，[1]部分认为行政公益诉讼与一般行政诉讼无异；[2]二是“公益代表人学说”，认为检察机关在行政公益诉讼中的身份应是公益代表；[3]三是“反对检察机关代表说”，认为检察机关作为法律监督机关，提起公益诉讼不具正当性，[4]而且违背国家机关的分工与制衡理论，[5]即使需要也应由行政机关代表诉讼；[6]四是“公诉人学说”，认为检察公益诉讼与代表国家控诉犯罪相同，在行政公益诉讼领域适宜由“行政公诉人”代替“公益诉讼人”；[7]五是“法律监督学说”，认为检察机关在提起公益诉讼方面具有比较优势，[8]但强行赋予检察机关公共利益代理人的身份，在逻辑和语境上不仅不符合宪法定位，而且存在滥诉风险。[9]同时，有研究认为检察机关提起公益诉讼本质上是一种补充性监督，[10]还有研究认为检察机关的公益诉权不同于法律监督权、私益诉权，以及其他适格主体的公益诉权。[11]

总体来看，上述观点的争议集中于检察机关的职能定位方面，是公益代表身份还是基于履行法律监督职能，目前没有阐释清楚，检察机关在公益诉讼中的地位也并未因修法决定而终结。[12]同时，现有的行政公益诉讼研究集中于诉讼程序方面，忽视了检察机关作为法律监督机关的内在逻辑与外在功能，这就产生了三种需求：一是行政公益诉讼最基本的制度逻辑关乎制度完善的走向，不能只套用现成的理论来解释或推定，而需另辟蹊径；二是行政公益诉讼虽然具备浓厚的政策实施格调，[13]但是在认识上需要把握背后的社会与政治因素；三是按《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第20条、《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第25条，行政公益诉讼的制度基础与法律监督职能密不可分，目前针对行政公益诉讼的制度设计还需深层优化。

二、法律监督是整个检察公益诉讼制度的主线轴

我国的检察制度借鉴自前苏联监督模式，[14]实现法律监督是整个检察制度的核心。对此，我国早已有明确的宪法定位，但经过不断地演变、整合，检察机关行使法律监督职能主要通过诉讼行为展开。当然，这种围绕诉讼行为的法律监督并不是一成不变的，尤其自党的十八大以来，检察机关的公益诉讼职能明显加强，法律监督又发生一定变化，主要表现在两个方面：

首先，国家监察体制改革对检察机关的法律监督职能产生直接影响。由于反贪反渎的职能转隶，不仅检察机关的权威性有所改变，而且工作机制也发生变化。[15]有研究认为检察机关可以借此加强诉讼职能，增强民事与行政诉讼领域的监督。[16]实际上，在反贪反渎职能转隶后，检察机关作为法律监督机关，针对行政职权领域的法律监督不可避免存在真空地带。同时，监察机关主要针对国家(包括行政)公职人员展开监督，对行政职权的监督只是少量扩展；[17]既有行政复议、行政诉讼制度虽然构成对行政权的监督，但毕竟属于内部监督和司法监督，不同于法律监督。这种对“人”的监察监督以及程序性监督，并不能构成对行政职权的全面监督，比如针对行政不作为或行政违法的监督就存在制度缝隙。赋予检察机关行政公益诉讼职能恰好可以弥补这样的制度缝隙，还可以增强检察机关的法律监督职能。事实上，检察公益诉讼的试点、建设与国家监察体制改革具有同步特征。2015年开始，检察机关提起的公益诉讼形成了行政与民事两种制度类型。其中，行政公益诉讼只能由检察机关提起，主要是立足于法律监督职能对行政职权的监督；而民事公益诉讼的提起主体具多样性，包括法律规定的机关、有关组织和检察机关，检察机关提起民事公益诉讼属于兜底性质，只有在相关机关和组织不提起诉讼的情况下才可以提起，那么可有检察民事公益诉讼的特定称谓。就行政公益诉讼而言，检察机关不仅要初步认定行政行为的不妥当性，而且要确立公共利益损害与这种不妥当性之间具备直接关联。这构成行政公益诉讼需建立诉前程序的原因(主要是检察建议)。以此来看，诉讼行为只是一种手段，监督行政权才是目的。

其次，在以人民需求为中心的新时代，检察机关的法律监督需满足人民群众最普遍、最迫切的需求。就目前中国社会而言，风险加剧让公共秩序与安全的维护更加突出，[18]如生产销售伪劣产品、公共环境污染等都需要国家层面进一步加强监督。根据法治原则，破坏公共(众)利益的本质是公民守法领域的监督缺陷，主要在于在风险社会条件下以保护私人利益为宗旨的民事诉讼机制，难以在公益保障方面发挥作用。再者，我们国家的“国家—社会”二元划分不明确，社会主体(组织)提起公益诉讼的能力不足，也就是，不是国家容不得私人组织的“瞎搅和”，而是私人组织无能力。[13]同时，既有的行政执法、民事诉讼、刑事诉讼等监督机制，对公民(社会)守法领域具有监督难点。例如面临大规模侵权、侵害消费者人数众多或环境污染等损害情形时，救济难、主体不明等困难非常明显。据此，面对日益严峻的社会守法问题，亟需扩展一种源自国家制度层面的监督，也就是需要在法律监督领域适时站出来一种守法性监督，让法律监督主要针对执法、司法和守法环节的监督。[10]那么，让检察机关参与并适时调整法律监督功能是最佳方案。当然，法律监督介入社会治理需要具备一定的实质要件和形式要件，[19]涉及参与时机、如何参与的具体问题。

总体来看，检察机关提起公益诉讼是通过诉讼机制实现的法律监督的功能扩展，保护公共利益只是实现这种监督的条件之一，而最终落脚点是发挥法律监督功能，这也是检察公益诉讼处于补充性或兜底性地位的重要原因。可以认为，行政公益诉讼是为弥补既有行政与诉讼体制的弊端，通过扩展检察机关法律监督职能而采取的一种方式。

三、行政公益诉讼制度属于对事监督的特定类型

在以国家监察权为核心的监督体系之下，针对行政公职人员的监督需要有效拓展，而行政公益诉讼正是最佳方式之一。按《行政诉讼法》第25条，行政公益诉讼是针对特定领域的违法或不作为行政行为进行监督，目的在于督促行政机关依法履行职责，属于特定的对事监督类型，因而与提起民事公益诉讼较大差别。结合国家监察体制改革，行政公益诉讼制度具有如下产生背景及其特征：

(一)对人监察体制下需补充一种对事监督

在法律监督框架下，公共利益减损属于行政公益诉讼的一种触发机制，用以解决检察机关有权介入的问题。国家监察体制改革之后，检察机关的职务犯罪侦查权被转隶，针对行政行为的监督必然会弱化，而行政公益诉讼弥补了针对行政权监督的空白。行政公益诉讼本质上是将原有的一般法律监督进一步转变为特定的法律监督，即形成诉讼模式的法律监督。这种针对行政权的法律监督手段借用了国家追诉权理论，与刑事公诉职能具有一定职能关联性。这种行政权监督，一方面加速了检察机关新的职能变革，用以弥补反贪反渎及预防职务犯罪缺失造成的监督疲软；另一方面通过法律监督职能形成的特定对事监督，可有效弥补《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)对“人”监察的不足，从而形成监督合力。据此，行政公益诉讼的功能应重点审视中国监管型国家的背景。[20]可以说，行政公益诉讼是对事监督的特定延伸，只不过将其限定在行政权领域，利用公益诉讼这种方式(不可能是别的方式)行使法律监督，即将法律监督权嵌入诉讼场域，就自当遵循诉讼的基本原则和法理。[21]

(二)特定对事监督是行政公益诉讼制度的核心功能

在监察监督模式下，对人监督主要是对公职人员的个人违法违纪行为进行监督，但公职人员的腐败是公权出问题的开始和终端，“对公权力行为的监督与对国家工作人员的勤勉廉洁控制有密切关联。”[10]但在逻辑上，对行政公职人员的监督与行政权监督应该有所区分。在监督体系中，《监察法》注重对人监督，绝大多数时候不负责对单位(权力)进行监督，对“人”监察和对“行为”监督，各自具有边界。行政权涉及公民生活的方方面面，行政与公共利益直接相关。如何通过对人监督实现对行政行为的有效监督？那就有必要拓展对行政权的监督。以既定的制度设定来看，针对行政行为的监督主要有行政复议、行政诉讼等制度，但这两种制度的对事监督机制都涉及个人利益，难以对公共利益领域的履职行为形成监督。例如，针对生态环境与资源保护、食品药品安全、国有财产监管等问题，若行政职权违法或不作为造成公共利益损害，那么在制度层面就缺乏一种监督机制。原因在于，国家监察制度主要针对公职人员，难以顾及对整个行政职权的监督。同时，行政复议和行政诉讼对行政职权监督也存在乏力情况，以诉讼为主线的法律监督自然会将检察机关定位成公益诉讼的执行人。但是，简单地将检察机关作为公益代理人，可能造成法律监督职能在整个国家监督体系中无法有效拓展，进而蜕变成单一化的诉讼机制。不过，这种以诉讼为主线逻辑的法律监督，可以为行政公益诉讼提供正当性解释，“一般监督权的回归不是说将监督权泛化，监督范围没有界限、不分领域，而是围绕权力违法的频发地带尤其是重灾区适当扩展法律监督的范围，强化法律监督的权能，使法律监督名副其实且有的放矢。”[22]

行政公益诉讼作为国家对事监督的特定延伸，就需要赋予检察机关作为公益诉讼代理人之外的权力。例如，检察机关提起行政公益诉讼具有相对较广的监督权，除了在行政违法密切相关的公权活动中获取相关信息(证据)，还可以对相关违法或不作为行政行为进行前期调查和敦促，即具有调查取证、纠正意见、检察建议等监督权限。显然，这些权力绝非纯粹诉讼代理人所能享有，其根源于检察院的法律监督职能。与此同时，只有在整体上为检察机关配备其他监督手段，才能为公益诉讼制度提供必要支持。事实上，最高人民检察院已认识到法律监督的基本问题，于2016年发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，不仅强调了民事行政部门与其他部门之间的协作与配合(国家监察体制改革试点之前为职务犯罪侦查部门)，而且赋予了检察机关针对行政机关的调查取证权。同时，2017年《行政诉讼法》(第25条)明确规定提起公益诉讼之前的敦促程序，可以说正式确立了法律监督属性的行政公益诉讼。这样，行政公益诉讼是针对特定行政职权形成的对事监督。据此，检察机关在行政公益诉讼中，最贴切的称呼应该是“行政公诉人”，而不是“原告”“公益诉讼人”等称呼。同时，对于二审的职能定位应该是“抗诉”，而非“上诉”。[23]

四、法律监督框架下行政公益诉讼制度的优化措施

基于法律监督职能，检察公益诉讼的相关法律条款需摆脱传统程序法的思维，以发挥法律监督职权为核心。为此，需要以诉讼程序为节点，围绕法律监督职权进行制度完善。目前，由于行政公益诉讼特定的对事监督逻辑没有明确，导致制度设定存在一定的偏差。按照优化法律监督职能的基本思路，具体方法上应按法律监督职权展开相关条款修订或进行相应解释。

(一)有效发挥法律监督效能是基本思路

1.行政公益诉讼职权的设置偏差

就宏观制度而言，检察机关公益诉讼的职权建设在以下方面存在偏差：首先，2018年新修订的《检察院组织法》第21条明确为法律监督权配置了调查核实权、抗诉权、纠正意见权、检察建议权等具体手段，但其第20条的职权配置仍然显示出刑事诉讼权、公益诉讼权、诉讼监督权、执行监督权并列混杂的立法结构，尤其对公益诉讼权(利)带有强行嵌入的方式，而背后的法律监督权难以自明，法律监督职权亟需进一步类型化与体系化。其次，某种程度而言，《行政诉讼法》中的相关条款并没有厘清公益诉讼与法律监督之间的关系，赋予检察机关“诉讼参加人”的地位，实际上将履行法律监督职能的检察机关“贬低”为普通原告，偏离了法律监督的宪法定位。[13]这种定位从2015年试点到立法修订都没有改变，这种保留公益诉讼人身份的做法实际上让检察机关完全沦为公诉人地位，站位上并不高。2018年《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《两高解释》)虽然把检察机关定位为“公益诉讼起诉人”，但这绝非作为法律监督机关的应然结果，[24]很容易将检察机关当作普通参加人的角色，甚至重要性方面低于普通原告。主要在于，检察机关提起行政公益诉讼的程序属于兜底性质，前置程序作为一种沟通性监督，是必经阶段，即“应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。虽然说前置程序具备监督作用，但一定程度上起到阻碍效果，因而导致检察机关在诉讼程序中困难重重，最终可能忽视公益诉讼制度的深层价值。[25]可见，当诉讼参加人与公益诉讼人身份合二为一后，其制度条款、规范内涵与法律监督的制度逻辑并不相符。

就目前而言，行政公益诉讼制度的立法(修订)过于单薄、条款设计粗糙等问题比较明显，事实上并不能为行政公益诉讼带来更明确的规则指引。除此，公益诉讼权(利)与诉讼监督权(力)存在逻辑张力，将检察机关作为公益诉讼人，无疑会陷入公益诉讼的代表制理论中，检察机关既是代表者又是监督者，到底是基于何种权力(利)则很难认清，亟需进一步明确。

2.行政公益诉讼条款需依照法律监督职权逻辑展开

围绕法律监督功能发展公益诉讼职能是检察工作的基本思路。从行政公益诉讼的制度安排而言，其条款布置需依照法律监督职权逻辑展开。公益诉讼权作为核心方式，首要工作是明确检察机关的职权条款需按照法律监督具体化和诉讼化的基本规律，对现有的法律监督职权进行类型化和立体化安排。“要对刚性较强的同体监督职权(主要包括审查起诉、刑事公诉、补充侦查等)，以其处于诉讼过程中，作出符合诉讼规律的科学监督安排”[14]。按照“宪法定位+组织法统领+部门法拓展”，根据监督的差异以及不同监督类型、对象，作出相应安排，整体上形成法律监督涵摄公益诉讼的格局。首当其冲应提高检察机关的诉讼地位，将检察机关从诉讼参加人章节中分离出来，可以在《行政诉讼法》中另设“行政公益诉讼”章节。从宏观层面讲，这样做有两方面好处：一是将行政公益诉讼与一般诉讼分离开来，彰显行政公益诉讼基于法律监督的特殊地位；二是独立的“行政公益诉讼”章节有充分的空间和条件去精细设计制度条款，进而与法律监督职能密切关联起来。譬如可以通过职权类别化和程序化、拓宽受案范围[26]、完善举证责任等进行精细设计。甚至有学者建议与国家监察制度建立全过程联动机制。[27]

(二)以监督为目的精细设计诉讼前置程序

1.诉前程序具有重要的监督作用

行政公益诉讼表现出兜底性或补充性功能，也就是只有在出现“不得不”“必须”等情形时才可以提起公益诉讼。并且，在诉讼程序中，检察机关享有的诉讼权利与一般民事或行政诉讼当事人并无二致。在公益诉讼权(利)为监督方式的条件下，如何更好地实现监督是最终目标。在行政公益诉讼中，检察机关的定位突出表现在诉前程序中。[28]这也是《检察院组织法》第21条为法律监督权配置调查核实权、抗诉权、纠正意见权、检察建议权等具体监督手段的原因。就是说，在公益诉讼的职权发挥过程中，检察机关拥有调查核实、纠正意见、检察建议、抗诉等一系列职权措施。但是，由于检察公益诉讼进入诉讼程序法后，基于司法公正与控辩平等的程序正义原理，检察机关除了一般性的诉讼权利(也包括义务)外，理论上并无特权(力)。在这样的情况下，针对公益诉讼的一系列配套性监督职权至关重要。通俗来说，行政公益诉讼只是过程监督的一种手段，“如何提起”“怎么提起”也属于监督的范畴。据此，行政公益诉讼的诉前监督在整个公益诉讼监督中发挥非常重要的作用，需精细设计。

2.目前诉前程序监督效能虚化

目前而言，行政公益诉讼的诉前监督程序主要是检察建议，督促依法履职。而民事检察公益诉讼处于补充性、后置性的顺位，除刑事附带民事诉讼的情形外，以诉前公告为提起诉讼的前置程序。按现有的制度设计，其诉前程序的核心目标是拟制一个适格的追诉主体，但并没有把公益诉讼融入法律监督框架中来。行政公益诉讼的诉前程序属于一种补充性手段，而民事检察公益诉讼的诉前程序在于确认起诉资格，不属于监督范畴。同时，对于刑事附带民事公益诉讼而言，按照《中华人民共和国民事诉讼法》中的制度依据，也应该产生诉前确认起诉资格的程序，但实践中往往伴随刑事公诉而直接提起，并不需要采取诉前公告程序。所以，就犯罪行为的公益诉讼而言，在刑事附带情形下讨论诉前程序实际上意义不大，但目前必须厘清是基于《中华人民共和国民事诉讼法》还是《中华人民共和国刑事诉讼法》进行起诉。

就检察机关提起的公益诉讼而言，诉前程序又有所区别。民事公益诉讼是因为起诉主体缺位的公告程序，而行政公益诉讼主要针对行政职权的监督与纠正。虽然二者前置程序存在形式和本质上区别，[29]但都表现出监督效能虚化的效果。主要表现在两个方面：一是，诉前监督手段运用非常单一，只在行政公益诉讼中确立检察建议制度，在民事检察公益诉讼中缺乏调查核实权、纠正意见权；二是，行政公益诉讼中的检察建议也存在很多问题，例如适用范围模糊、制作和发布主体不规范、内容空泛、形式不规范等问题依旧没有得到解决，[30]此时的检察建议如同断裂法律监督机体上的增生物，有失监督的严肃性与权威性，在司法实践中亦效果欠佳。[13]

3.诉前程序需采取职权模式

为实现诉前与诉讼过程一体化的有效监督，诉前程序设置应以法律监督为中心的职权模式来设计。目前的首要工作是剔除满足起诉条件的程序设置方案，形成检察机关发挥监督职能的基本思路。据此，在检察公益诉讼的诉前阶段，检察机关应充分发挥调查核实、纠正意见、检察建议等一系列监督职权，而不应单调或被动地采取公益诉讼程序。亦即，现有的法律应赋予检察机关在诉前的相关职能，以监督行政违法(不作为)和民事违法(侵权)行为。那么，目前制度修订总体上需要采取授权(力)模式，让检察机关在诉前具有一定的监督权限：首先，需明确检察机关在诉前程序中具备的调查核实、纠正意见、检察建议三种监督权限。并且，通过立法形式将这三种监督权限进行规范化、具体化建设，在防止监督职权越界的同时，提高监督效能。其次，需要给予检察机关在诉前相对自由且充分的监督权，打破目前诉前程序必要性的做法。具体来说，可将“应当”等表述改为“可以”之类的表述。这样，所有的诉前监督程序并不是必须采取的，让检察机关有充分选择的余地，发挥自主化的监督职权。

(三)完善诉讼终端的公共利益保障机制

1.诉讼终端采取公共利益保障的两个方面

按2018年《两高解释》，检察机关在诉讼程序中享有普通原告的权利与义务，虽然诉讼权利(如参诉权、辩论权、撤诉权、和解权、上诉权、抗诉权)也属于法律监督范畴，除调解与和解制度需特别构建之外，其他的诉讼权利与一般当事人无异，事实上并没有过多讨论的地方，只需按一般诉权处理即可。公益诉讼的目的在于保护公共利益，实现法律监督，事实上并不是胜诉就能实现公共利益保护，那么行使诉权后应着力实现公共利益的修复、赔偿和预防。虽然检察机关在行政或民事公益诉讼中存在败诉风险(包括终审败诉)，但事实上，最终承担败诉不利后果的则是特定或公共群体。据此，必须在诉讼终端确立一种公共利益保障机制，主要有两方面因素：一方面，需要对检察机关的诉讼职能进行有限规制。因为在法律监督职能履行中，检察机关事实上与公共利益并无直接关联，在科层制下可能与行政主体甚至特定团体存在关联，就有可能不正确履行法律监督职权。另外，缺乏一定的败诉责任机制，过高胜诉率也将增加滥诉风险等问题。[31]另一方面，在诉讼后出现胜诉或通过调解、和解达成一致的，需要避免不履行或不执行的情况。以现有体制，检察机关督促作为被告的行政主体纠正违法行为或履行判决具有一定难度。此外，民事公益诉讼中，生态环境和资源保护、食品药品安全领域的履行和执行困难，比如具体修复生态资源、管理和使用赔偿金等。这些都需要建立一种最终的公益保障机制。

2.基于公共利益维护，需要对检察机关进行一定规制

由于检察机关与公共利益代表人存在距离，受益主体错位，基于公共利益维护，需要对检察机关在履职方面进行一定规制，一方面需要限制滥用公益诉讼权的行为，另一方面需要提高公益诉讼的监督效能，确保公共利益得到最大化的法律监督式维护。其中，公共利益是否得到维护是程序及其衔接的核心。[7]具体规制措施包括：首先，建立败诉责任机制。主要目的体现在两方面：一是由于存在败诉追责机制，可一定程度制约检察机关的滥诉行为。二是监督检察机关正确履行监督职权，防止职权越界和滥用。对于如何建立败诉责任机制，适宜采取“故意+重大过失”的定责标准，因为败诉存在现实客观性和不确定性，只能针对严重或极端的错误行为予以追责。其次，撤诉、和解(调解)机制的规制。在检察公益诉讼程序中，检察机关应享有一般的权利与义务，理论上应享有撤诉、和解(调解)的权利，但问题在于公共利益的特殊形态，检察机关是否具有放弃部分(甚至全部)诉求的职权，一般而言不能全部赋权，须对检察机关进行一定程度规制。为防止检察机关误用或者滥用权利，应当对撤诉、和解(调解)建立反向监督机制。对于如何建立规制机理，有学者认为需要建立法院主持的由公众参与的听证制度，辅之建立“公共—异议”制度，[3]甚至有检察实务部门人员主张第三方代表评估机制。[32]

3.公共利益实现的保障机制

公共利益实现层面主要分个案和长效两种效果。个案主要针对被诉公共利益客体的修复或赔偿，具体包括停止侵害、正确履职、赔偿损失、恢复原状等；长效主要包括排除妨碍、消除危险等。检察机关本来对诉讼活动及生效判决、裁定具有法律监督权，但在检察公益诉讼领域，适宜在诉讼活动(结果)基础上建立一种实现机制。

首先，建立追踪监督机制。具体表现在适度扩大检察机关的执行监督权，统筹设计公共利益保护的监督程序，使检察机关不局限于对法院执行行为的监督，进而扩展到有关责任主体生态环保修复、食品药品履行及国有财产保护等领域。据此，可建立追踪监督机制，增强对公共利益修复的过程化监督，例如要求相关责任主体实行定期报告，对负有监管职责的行政机关要求建立工作联系制度等。检察机关认为修复行为和程度不符合判决或裁定要求的，或认为负有监督管理职责的行政机关监管存在不足的，可以发出纠正意见或检察建议。

其次，建立公益诉讼基金制度。对诸多检察公益案件而言，损害后果的修复是很大的难题。虽然经济价值很难衡量公共利益，但经济转化的赔偿依然占据重要位置。面对近年来生态环境、食品药品等领域公益诉讼案件快速增多，赔偿金的管理与使用成为重要议题。由于检察机关提起公益诉讼是基于职权配置，与自身的部门利益关联不大，赔偿金不能归为检察机关的部门经费。据此，可以建立公益诉讼基金制度，通过财政部门建立统一的损害赔偿金专用账户，前期由政府财政作为启动资金，后期通过赔偿金形成公益赔偿专用账户，并由政府财政部门负责款项业务，由法院专门部门负责管理，检察机关负责跟踪监督。[33]

除此，还需对接其他类别的监督机制。由于行政公益诉讼的核心目的是促进行政机关正确履职，那么对于涉及违法、犯罪、不作为、不合理等一系列不正确的履职行为，需要有程序转移机制。如检察机关在追踪监督中发现相关公职人员存在违纪违法等情况，需建立对接国家监察的程序机制。

五、结语

以法律监督为逻辑认识行政公益诉讼制度，必然会促使行政公益诉讼超越一般诉讼行为。据此，本文的基本观点是我国的公益诉讼制度并非只是拟制一个适格的追诉主体，而主要是将公益诉讼融入法律监督之中。在行政公益诉讼的基本建设方面，目前《行政诉讼法》和相关司法解释已形成了基本的制度框架。就功能与定位而言，行政公益诉讼可以有效弥补监察体制改革以来对“事”监督疲软局面，进一步加强对行政权的监督。实践层面而言，行政公益诉讼的类别机制基本满足了现实需求。但是，对于行政公益诉讼在实践中暴露出的理论问题和实践问题，有学者提出需通过立法创设进行相应完善，[7]这也是本文秉持的基本观点。值得反思的是，对一项从试点到形成刚不久的制度而言，立法修改或制度重构都需要审慎考虑，需要理论深化和实践积累，借此加深对行政公益诉讼乃至整个检察公益诉讼的认知。