我国流域横向生态保护补偿的制度建构

张瑞萍

(甘肃政法大学 司法文明协同创新中心兰州基地，甘肃 兰州 730070)

我国政府在《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》[1]中明确要求建立市场化、多元化生态补偿机制，这是实现流域生态保护与经济协调发展的重要途径，也是践行“绿水青山就是金山银山”政策理念的重要方式。流域生态保护补偿是综合运用行政手段和市场手段，调节流域上下游生态保护者和生态受益者之间的利益关系，实现利益补偿和平衡，增强流域生态产品的供给能力，促进人与自然和谐相处的制度安排。从20世纪90年代开始，流域生态保护补偿就进入了理论研究的视野，但其实践要晚于森林生态效益补偿、草原生态保护补偿等领域。21世纪初期以来，流域生态保护补偿的试点渐次展开。流域生态保护补偿制度关涉流域生态环境质量目标、不同主体的利益平衡目标等多重价值目标，需要立足试点实践，以类型化、体系化思维对流域生态保护补偿的典型样态进行分析梳理，以规范法学的视角审视各类主体权利义务的配置、补偿标准的确定、补偿模式的建立及法律保障等。

一、流域横向生态保护补偿之理论蕴含及属性

流域横向生态保护补偿作为生态补偿的组成部分，社会各界和专家学者都没有将其从生态补偿制度中单独分离出来，在国内外也没有专门系统的研究，缺乏权威表述和理论支持，只是在一些流域地区开展了相关试点的实践，取得了较大的成效。但是在实践研究中，需要对流域横向生态保护补偿制度进行明确和界定，为我国继续开展流域上下游横向生态保护补偿实践提供有效的理论支撑。

横向生态补偿发生在不具有直接行政隶属关系的同级行政区域和不同层级的行政区域之间，以享受和消费更为优质的生态环境产品为目的，由生态环境受益的一方即生态环境产品消费方支付相应的资金等，对生态环境保护的一方即生态环境产品提供方给予相应的补偿和回报，[2]通过运用市场化等方法实现生态环境保护的经济外部成本内部化，有效解决“白搭车”现象，具体明确不具有直接行政隶属关系的地区之间的权利义务关系，实现各地区间的公平公正，从而更好地保护和治理生态环境。[3]流域横向生态保护补偿制度是以保护水生态环境和实现流域水资源可持续利用为目的，由流域下游水生态环境受益地区拿出相应的资金等，以流域上游水生态环境保护地区为保护和治理流域水生态环境所付出的相应成本和牺牲等为补偿依据，运用市场化等多元方式对流域上游地区进行补偿，有效调动流域各地区群众保护流域水生态环境的积极性和热情，体现流域生态保护补偿的公平公正，实现流域水资源可持续利用的一种制度设计。省际之间横向流域生态保护补偿模式是一种典型的横向生态保护补偿，渭河流域跨省流域生态补偿是这一模式的典型例证。2011年12月，渭河流经区域的陕西省西安、宝鸡、咸阳、渭南、杨凌示范区和甘肃省天水、定西等六市一区经过协商达成协议，共同组建了“渭河流域环境保护城市联盟”，签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》[4]，设定：跨省、市出境水质目标，按水质目标考核并给予补偿；各出境断面的考核因子为化学需氧量和氨氮两项；各考核断面的出境水质以两省共同认可的监测结果为依据。自主协商谈判以水质目标作为补偿标准的意义在于：第一，补偿主体和受偿主体以平等协商的方式达成补偿协议，是生态保护补偿实践的创新和突破。第二，建立了上下游地方政府之间的协商平台。第三，确立了流域横向生态保护补偿的基本原则和框架。

流域横向生态保护补偿不同于流域纵向生态保护补偿，非上级政府对下级政府的财政补偿，大多是跨行政区划的，补偿方与受偿方之间并不存在直接的行政隶属关系。流域横向生态保护补偿作为生态补偿的重要组成部分，除了具有与生态补偿相同的特征，比如补偿标准复杂、补偿方式多样化等外，流域横向生态保护补偿还有其自身之属性。

第一，无直接行政隶属关系。流域横向生态保护补偿发生在没有直接行政隶属关系的两方主体间，即在没有直接行政隶属关系的流域水生态环境受益地区和流域水生态环境保护地区之间进行补偿。流域纵向生态保护补偿发生在有行政隶属关系的政府之间，往往采用的是政府财政补偿的方式，比如中央对地方重要生态环境保护地区的财政专项资金补偿，各省级政府对隶属地方政府的财政专项资金补偿等。而流域横向生态保护补偿的主体大多是不具有直接行政隶属关系的地区，有些甚至是跨行政区划的，流域水生态环境保护地区与受益地区既可能是同级平行的关系，也可能是不同层级的关系。

第二，生态损益关系明确。流域上下游地区之间开展流域横向生态保护补偿实践，依赖于流域水生态环境受益地区与流域水生态环境保护地区这两个区域之间紧密的直接或间接联系，两方主体间的生态损益关系较为明确。流域下游水生态环境受益地区想要享受更多数量、更高质量的流域水生态环境产品，他们渴望流域上游水生态环境保护地区更好地保护和治理流域水生态环境，改善流域水质。因为流域下游水生态环境受益地区的经济发展水平较高，有足够的资金等经济基础，可以根据流域上游地区为了保护和治理流域水生态环境所付出的成本、让步与牺牲等，运用市场化等多元方式，进行流域上下游之间的横向生态保护补偿。

第三，市场交易发挥主导作用。纵向生态保护补偿是在具有直接行政隶属关系的上下级政府之间展开的，采用中央财政专项资金支付和征收相关税收等方式来进行生态补偿。近年来，学者们根据补偿内容[5]、补偿层次[6]、补偿阶段[7]、补偿方式[8]等不同的视角对纵向生态保护补偿进行不同的划分和论述。而在流域横向生态保护补偿中，流域上下游地区之间就通过市场化的交易运作模式，充分发挥市场交易的主导作用，就流域横向生态保护补偿的标准、方式和范围等内容进行自主协商谈判，最终达成一个双方都能普遍接受的、相对公平公正合理的结果。

第四，参与主体相对较少。流域横向生态保护补偿实践工作主要发生在流域水生态环境权利义务关系比较明确的、提供流域生态环境产品的保护地区和享受流域生态环境产品的受益地区之间，参与主体相对较少。这样反而更有利于流域生态环境的受益地区与保护地区之间就流域横向生态保护补偿的金额、标准、范围、方式等展开平等的协商谈判，有效地缩减协商谈判的成本，降低协商谈判的难度，大幅度提高流域横向生态保护补偿的效率。

二、我国流域横向生态保护补偿实践检视

我国多个省份已经进行了数年的流域横向生态保护补偿的实践，取得了阶段性的进展，也积累了很多经验。但是从整体来看，我国的流域横向生态保护补偿工作还处在一个初步发展的阶段，存在很多的问题和缺陷，比如合作协商机制平台的缺乏、流域水环境保护意识的淡薄、具体补偿范围和标准的模糊等，这些都在一定程度上影响了我国流域水生态环境的治理成效。

(一)自然资源资产产权不明晰

《生态文明体制改革总体方案》中明确地将自然资源资产产权制度作为第一项制度，[9]可见国家对自然资源资产产权制度的重视。自然资源资产产权制度的重要性体现在自然资源资产产权的所属是否明确，主体责任是否清晰，其所有人和使用人间的权利义务关系是否明确等。自然资源资产产权制度的建立和完善直接影响我国自然资源的保护和可持续利用，关系到我国生态环境的安全。我国目前的自然资源资产产权制度存在不足，还没有真正建立，导致了我国生态产品的所属权限不清晰，自然资源资产的所有人缺位，流域上下游横向生态保护补偿的主体与受偿的主体难以明确，致使流域生态产品很难通过自主协商谈判或市场自由交易的方式得到合理有效利用。这些缺陷对于建立和完善我国流域横向生态保护补偿制度造成了许多的问题和障碍，增加了补偿的难度，使流域上下游之间难以进行有效的水生态环境保护补偿。

(二)流域横向生态保护补偿方式相对单一

要开展流域上下游地区间横向生态保护补偿，流域上游生态环境保护地区提供的生态环境产品和流域下游生态环境受益地区的需求应相对应，受益地区提供的补偿能顺利地弥补保护地区提供生态环境产品的成本，保证流域生态环境产品供给与需求、付出与回报的平衡。流域横向生态保护补偿的资金和物质等需要在流域上下游之间顺利地拨付，实现补偿的资金、技术和物质的充分流动、充分利用。从实践来看，我国对流域的保护手段单一，主要表现为自上而下的行政管制。在这种单向型手段中，政府部门是主角，工业企业、环保组织及社会公众发挥的作用有限，未能调动社会各界共同保护流域的积极性。[10]此外，横向生态保护补偿还需要流域上下游地区人民群众广泛的参与，充分发挥市场自由交易的作用。目前我国流域横向生态保护补偿仍以政府财政资金为主，其他的补偿方式如政策的补偿、项目的补偿等较少，尤其是市场自由交易的补偿更是缺乏，没有实现多元化、市场化。从实践来看，运用财政补贴和征收环境税实现的政府补偿和利益相关者自愿协商通过市场交易实现的市场补偿，是我国生态补偿中比较常见的两种模式。[11]政府补偿是基于补偿机制、相关主体与运作方式的考虑下，以政府为主体形成的生态补偿模式，[12]政府补偿模式体现为中央财政通过对省级政府的专项转移支付实现流域生态补偿。现在政府的补偿主要针对“三河三湖”(淮河、海河、辽河、太湖、巢湖、滇池)以及松花江、黄河中上游、三峡库区及其上游、丹江口库区及上游等区域，中央财政通过专项转移支付实现跨省流域生态补偿。新安江流域跨省生态补偿，第一轮和第二轮中央财政各支持3亿元；汀江—韩江流域、九洲江流域跨省水环境补偿，中央财政根据完成目标情况奖励流域上游省份。地方层面如浙江、福建、河南、河北、辽宁、江苏、山东、陕西、山西、广东、湖南、江西等都进行省内流域生态补偿的实践，出台了相关政策和地方法规，整合中央、省级、市县级财政资金和社会市场资金设“综合补偿资金”制度、上下游“双向补偿”制度、断面考核奖惩制度、“流域生态保护专项资金”制度等。而市场补偿模式源于生态系统服务商品化理念，具体指生态系统服务受益者通过市场化或准市场化途径给予生态系统服务提供者一定补偿，促使其保护环境的运行方式。[13]市场补偿模式中的补偿方式主要有水权交易方式、排污权交易方式、异地开发方式、对口协作方式以及通过协商达成的省内和跨省资金补偿准市场化的方式。政府补偿模式的“强制性”色彩与“输血式”资金补偿方式，短期补偿效果明显，却会出现补偿资金“供不应求”的问题；市场补偿中也存在交易主体的“自利性”、适用范围上的局限性与交易成本较高等问题。两种模式各有优缺点，协同应用才能产生持续稳定的生态补偿效果。[14]

(三)流域横向生态保护补偿市场化运作机制缺失

市场化交易运作机制能有效地弥补流域上游水生态环境保护地区的付出成本，激发其保护流域水生态环境的热情，有效地形成流域上游保护水生态环境的激励机制；能约束流域下游水生态环境受益地区肆意浪费和挥霍流域水生态环境产品，帮助其培养 “谁受益谁补偿”“谁消费谁付费”的流域水生态环境产品的消费价值观念，有效地避免和克服流域水生态环境产品领域的“白搭车”和“公共地悲剧”等现象。从实践来看，省际之间开展的流域生态补偿实践微乎其微，横向生态保护补偿不足，补偿的市场化程度低，因为流域横向生态保护补偿市场化运作机制中生态补偿协议的双方在数量和身份方面有时难以确定，存在多人受益的情形，基于利益最大化这一市场交易本质特征，追求较短期补偿行为，补偿协议的双方主体更多关注的是个体利益而非生态利益。在几种市场化的流域横向生态保护补偿工具中，对于市场方式能运用于生态补偿的范围、具体工具形式等依然缺乏统一法律规定，这一现实增加了市场生态补偿运行的不稳定性。[15]104在试点实践中，往往是上游地区积极性高，特别是上游生态环境好、水质比较好的地区，要求补偿的意愿高；与上游地区形成明显对比的是，下游地区补偿意愿不足。在自上而下的“科层制”体制架构下，省际之间互不存在隶属关系，跨区域的协商平台缺失，使得省际之间沟通协调不畅。

(四)制度化的流域横向生态保护补偿机制缺失

我国流域上下游横向生态保护补偿机制目前还处在探索和实践中。试点实践虽然取得了阶段性的成果和实效，但仍存在很多不足。各地都有自己的一套补偿方法和标准，国家层面没有相应制度和政策来制定标准、引导和规范地方间的流域横向生态保护补偿。在试点实践中，流域横向生态保护补偿大多是在中央政府专项财政资金的支持下，地方政府通过协商谈判最后达成互利共赢的合作关系，共同拿出相应的地方政府资金组成补偿的专项资金。如果没有国家层面的制度和政策的支持，在流域上下游地区两方平等主体进行协商谈判失败或者进行不顺利的时候，已经开展的流域上下游横向生态保护补偿就会因为补偿资金、物质等的难以持续而出现后续动力的不足，导致补偿工作的失败，增大流域水生态环境恶化反弹的风险。而且全国各地开展流域横向生态保护补偿的积极性也不同。比如我国已经开展的新安江流域、渭河流域、九洲江流域和滦河流域等流域的横向生态保护补偿实践中，作为流域下游地区的浙江省、陕西省、广东省和天津市等，对流域水生态环境的需求大、依赖性强，开展流域横向生态保护补偿的积极性就很强烈。而有些地区，流域水生态环境对其影响不大，下游地区对该流域没有足够的需求和依赖性，就没有补偿的主动性和积极性。尤其是在开展的跨省跨流域横向补偿中，由于缺少流域横向生态保护补偿机制的统一标准，流域上下游的关系复杂，各地区权利义务关系难以明确，严重影响了我国流域上下游横向生态保护补偿制度的建立和完善。

三、我国流域横向生态保护补偿制度的完善

(一)建立健全流域横向生态保护补偿的相关政策和法律法规

国外的流域横向生态保护补偿实践工作之所以能够合理有序地开展和进行，是因为能够更多渠道地筹措补偿资金、采用市场化交易运作模式、多元主体积极参与到补偿工作中来。而我国目前开展的试点工作都是流域各地区政府之间协商谈判的结果，都是“各自为政”开展的实践探索，在国家层面上并没有相应的政策和制度的扶持和保障。我国于2016年由国家财政部、生态环境部等四部门联合制定并颁布的《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》[16],可以说是国家专门针对流域上下游横向生态保护补偿实践工作而出台的政策性文件。该指导意见对流域横向生态保护补偿的基本原则、补偿标准、补偿方式等做出了规定，要求加快建立和完善我国流域上下游横向生态保护补偿实践工作，实现流域水资源的可持续利用。在此基础上，需要尽快出台相关的流域补偿的配套政策和制度，从规范层面、技术层面以及权利义务关系等方面提供具体的指导和建设性意见，加快我国流域上下游横向生态保护补偿机制和生态文明体制的建设。同时，根据我国生态保护补偿的实践发展需要，在前期立法准备的基础上，还需要尽快出台《生态保护补偿条例》《水污染防治法》《水法》等法律法规，对流域生态保护补偿的相关规定予以细化，确定科学合理的补偿标准，对各方主体的权利义务进行均衡配置，以增强其可操作性和实效性，为我国继续进行流域横向生态保护补偿实践提供法律依据。

(二)完善我国流域横向生态保护补偿的制度框架

1.明确流域横向生态保护补偿的主体

流域横向生态保护补偿工作在权利义务关系较为明晰的流域上下游地区开展，依据“谁受益，谁补偿”原则，由流域下游水生态环境受益地区即流域水生态环境产品消费地区担负补偿的责任。根据受益地区的社会组成成分，将受益地区这个补偿主体分为流域下游地区的地方政府、私人企业和当地居民等三类。但无论是考察国外开展的流域横向生态保护补偿实践，还是考察我国已经进行的流域补偿试点工作，都可以看出，流域下游水生态环境受益地区的政府大多数承担着补偿的责任，是流域生态补偿的主体。比如渭河流域的生态补偿试点实践中，陕西省的宝鸡市和西安市等地方政府承担了补偿主体的责任。除此之外，有些受益地区承担补偿主体责任的是该地区的上级人民政府，比如新安江流域生态保护补偿实践和九洲江流域生态保护补偿实践等试点工作，就是由流域下游地区的上级人民政府浙江省和广东省承担补偿主体的责任。在难以具体确定流域下游水生态环境受益地区谁消费了流域生态环境产品、享受了优质的流域水生态环境的情况下，流域下游水生态环境受益地区的政府就需要来承担流域横向生态保护补偿主体的责任。

2.明确流域横向生态保护补偿的对象

流域上游地区为流域沿岸地区提供了优质的流域水生态环境和生态环境产品，为了保护和治理流域水生态环境付出了大量的资金、物质和时间，丧失了相应的发展机会，应该成为流域横向生态保护补偿的对象，即受偿主体。除此之外，对于放弃开发利用水资源的保护者和因流域水生态环境污染受到侵害地区的公民，可以按照“谁保护，谁受益”的原则对他们进行补偿。但是我国的自然资源资产产权制度有所欠缺，无法具体明确流域水生态环境产品的所有者，即无法确定流域水生态环境产品的“主人”。需要尽快完善我国的自然资源资产产权制度，为具体明确流域水生态环境产品的补偿对象提供制度的保障和支持。

在我国已经开展的流域横向生态保护补偿试点实践中，流域上游地区的地方政府往往是流域水生态环境的治理者和保护者，积极发挥自己的作用，筹措大量资金用于相关设施的采购和工程的建设，因此其应当是流域横向生态保护补偿的对象，应当接受相关的补偿。比如新安江流域补偿工作和东江流域补偿工作，就是流域的受益地区作为补偿主体对流域上游地方政府安徽省和江西省进行补偿。同时，流域上游水生态环境保护地区的私人企业和当地居民等，为了流域的保护和治理付出了相应的成本：私人企业为了保护流域水生态环境、改善流域水质，执行了更为严格的排污标准和治理标准，采用了清洁的生产方式和技术的创新与升级，增加了生产的成本；流域上游的居民，为了保护和改善流域水生态环境和水质付出了相应的治理成本。他们也应当成为流域横向生态保护补偿的对象。

3.确定合理可行的流域横向生态保护补偿的标准

在国内外开展的流域上下游横向生态保护补偿实践中，流域上下游地区通过协商谈判这种利益博弈的方式来确定流域横向生态保护补偿的具体补偿标准。当然这需要综合考虑流域上下游地区经济发展水平的差异，流域上游地区为保护和治理流域水生态环境而实际付出的直接成本和放弃相应发展机会、做出让步和牺牲的间接成本等因素。流域横向生态保护补偿的补偿标准受多种因素的影响和制约，无法进行精准量化，无法直接测算出这些间接的付出成本。流域横向生态保护补偿标准的确定要考虑流域上游付出的成本是多少，以及生产出来的生态产品和服务的效用是多少，由流域生态服务的受益者和供给者之间充分协商，确定最后的补偿标准。比如德国与捷克的易北河流域生态补偿实践，就是德国与捷克基于自身的发展需求，以互利共赢为理念，通过协商谈判，达成并签订了补偿协议，并组成了双边治理和补偿的合作组织。该协议约定，作为流域下游受益地区的德国每年需拨付给流域上游水生态环境保护地区的捷克补偿资金，用于污水处理厂的建设和流域的治理、保护。在该协议生效期间，围绕易北河流域，德国和捷克两国先后建立了两百多个自然保护区和国家级公园，禁止在该区域内从事一切影响该流域水生态环境的作业和活动，流域水生态环境得到了有效的保护和治理。我国的新安江流域、九洲江流域和韩江流域等流域的生态补偿实践，就是流域上下游地区通过协商谈判，得出一个双方都能接受的补偿标准。如新安江流域补偿措施体现为按照上游流域保护治理成本的标准进行补偿，同时完善市场化补偿措施，第一期试点中央财政每年拿出3亿元，均拨付给安徽，用于新安江治理，每年新安江跨界断面水质达到目标，浙江划拨安徽1亿元，否则安徽划拨浙江1亿元；第二期试点中央财政三年分别安排4亿元、3亿元、2亿元，继续拨付给安徽省，逐步退坡，两省的补偿力度则增加至每年2亿元。经过两轮试点，流域水质不断向好，千岛湖营养状态指数逐步下降。两省签订补偿协议，试点继续进行具体的流域横向生态保护补偿工作。这些都实现了以生态保护补偿为纽带促进流域上下游统筹保护和协同发展的目的。正在推进建立的东江、汀江、九洲江、潮白河以及长江等跨省流域横向生态保护补偿机制，总体上都沿用了新安江模式。

因此，流域上下游地区就需要积极地进行协商谈判，依据自己的真实情况和实际所需进行利益的博弈，最终协商出一个双方都能接受的、近乎于公平公正合理的补偿标准，从而以此补偿标准进行具体的补偿实践。

4.拓宽流域横向生态保护补偿资金的来源渠道

流域生态补偿资金主要来自政府的专项财政资金和转移支付，应该尽快建立跨区域间的横向财政转移支付制度，设立多层级的流域生态保护补偿公共基金，同时，由政府设立合理的生态环境保护税费征收制度，对自然资源的受益者征收生态环境保护税费。[17]在我国已经开展的流域上下游横向生态保护补偿试点实践中，流域横向生态保护补偿的资金主要是中央政府的财政奖励资金和地方政府的专项补偿资金。流域横向生态保护补偿注入中央政府引导资金，中央政府加强对上下游地方政府之间协商谈判的指导。在提升财政转移支付力度的同时，还应拓宽生态保护补偿资金的来源渠道(作为主体的个人、集体、企业、政府、其他组织均可作为流域横向生态保护补偿资金的来源)，引导社会资金积极参与到流域生态补偿中，还应当拓展市场化的补偿运行模式，如成立专门的生态环境治理或环境污染防治公司，实现经济补偿、非经济补偿等多元化补偿方式相结合。

(三)完善监督管理和考核评估体制

1.健全和完善流域横向生态保护补偿的监督管理体制

我国的流域横向生态保护补偿实践中，政府除了积极参与，也应凭借自身优势对流域生态保护补偿的相关工作进行积极的监督管理。流域上游水生态环境保护地区和流域下游水生态环境受益地区作为流域横向生态保护补偿的直接开展者，也应该互相监督。还需要加强引导与流域生态保护补偿实践没有直接利害关系的第三方主体，使他们也积极参与到流域生态保护补偿的监督管理中，同时将具体的监督管理结果及时地公开，以便实现人民群众的知情权。

健全和完善我国流域横向生态保护补偿的监督管理体制，具体来说包括以下几个方面：对于流域上下游地区签订的补偿协议，需要监督流域上下游地区是否依据此协议进行了实际的补偿活动；对于流域生态保护补偿的标准和补偿方式进行监督，应该确定其是否公平、公正和合理；对于流域生态保护补偿的奖励资金和专项基金的具体使用和真实去向进行监督，确定其真正地用于流域生态保护补偿实践中去；最后还要对流域上游水生态环境保护地区提供的流域水生态环境产品是否优质、流域水生态环境和流域水质是否得到改善和提升等进行具体的监督和管理。

2.健全和完善流域横向生态保护补偿的考核评估机制

要健全和完善我国流域横向生态保护补偿的监测考核和评估机制，更高效率地进行流域横向生态保护补偿实践工作，更好地保护和治理流域水生态环境，实现我国流域水资源的可持续利用。需要对流域上游水生态环境保护地区所提供的跨界断面水质和流域水量进行实时的监测，确保流入流域下游地区的水质达标、水量充足，能够满足流域下游地区的用水需求；需要对流域上游地区涵养水源的植树造林率、退耕还林还草实际面积等补偿指标进行具体的监测，将其纳入到流域横向生态保护补偿的考核评估机制中去；还需要完善现有的政府部门绩效考核方法，将流域水生态环境的保护和治理实际成效纳入到政府部门的绩效考核中去，促使政府部门加强流域水生态环境的监督和管理，建立绩效考核评估体系，按县域进行补偿资金的奖扣，结合河长制的实施，在各级地方政府的政绩考核中，完善生态补偿相关指标体系及权重赋予。[18]要建立流域横向生态保护补偿实施效果评估机制，通过环保监测制度、环境影响评价制度等对相关流域进行持续的跟踪式评估。

(四)建立和完善我国流域横向生态保护补偿的激励机制

在我国开展的流域横向生态保护补偿实践中，政府发挥了积极的引导作用，广泛吸收社会各种闲散资金等，用于流域水生态环境的保护和治理。但是对于长期的保护和治理工作而言，政府缺乏一个有效的激励机制激发流域各地区的热情，促使流域各地区全身心的投入到流域水生态环境的保护和治理工作中。政府除了设立专门的补偿资金用于流域横向生态保护补偿外，还可以设立专门的奖励资金等。对于流域水生态环境的保护和治理工作做出贡献的地区，可以对其进行奖励，比如给予相应的奖金、荣誉称号和政策的优惠等具体的奖励方式；对于流域水生态环境保护和治理成效显著地区的居民，颁发给他们相应的荣誉称号等；对于流域水生态环境保护和治理成效显著地区的企业，给予奖金、政策的适度优惠等奖励方式。通过激励机制，可以调动各方积极性，更好地进行流域水生态环境的保护与治理。国外主要通过付费和补贴等资金上的激励机制进行上下游水资源利用，达到生态保护补偿效果。欧盟国家普遍采用的是协商确定保护规范、保护责任和补偿标准的方法，由下游水资源区域给上游区域付费，限制上游对水资源的开发利用，达到保护流域水源的目的；澳大利亚采用联邦政府出资对各省提供补贴、各省负责所在流域的水源保护的方式；南非是政府出资雇佣社会贫困和弱势人员对流域实施生态保护工作，实现流域生态安全保护与扶贫的有效结合，政府每年需要付出两亿美元的代价。[19]这些都可以为我国流域横向生态保护补偿的激励机制提供思路。

此外，流域横向生态保护补偿实践中，特别是跨省、跨行政区划流域横向生态保护补偿实践中，流域沿岸各地区地理环境、地质水文状况等存在很大的差异，但是当地居民因为长期生活在流域附近，对流域的地质水文等情况掌握得较为详细，应该坚持公众参与制度，广泛听取流域当地居民的意见建议，积极探索公众参与流域横向生态保护补偿的渠道和方式，扩大公众参与流域横向生态保护补偿的范围和途径，使决策更加科学化、民主化。