开放发展视角下的公共风险与公共卫生治理研究

王廷惠

在不确定现实中沿循确定方向，基于生存与发展的人类趋利避害努力从未停顿。开放社会的不确定性更加复杂，潜在公共风险更多，突发爆发公共事件的可能性也更大。我国已经成为经济全面、高度开放的发展中开放大国和开放型经济体，开放过程潜在和累积的公共风险不容低估。本文侧重以开放发展过程中外部性与流动性视角，探究包括公共卫生事件在内的突发性公共事件蔓延演化的原因，并探索公共卫生治理的开放思路。

一、开放发展过程的公共风险

(一)改革开放以来我国发展实践的开放特征

从局部、试点与渐进开放实践探索，到全面、纵深和主动的开放发展，与全球范围局部、阶段性逆全球化形成鲜明对比，基于发展自信的开放型经济发展更加显著，开放发展成为我国发展的重要时代特征。

1.政策开放与制度开放：更大范围、更宽领域和更深层次的开放发展

我国开放实践智慧处理了开放风险与稳步发展关系，当前进入制度性开放新阶段。回顾开放发展过程，我国开放空间从经济特区到沿海港口城市再到沿江、沿边及内陆省会城市，开放范围从贸易领域到投资领域，开放层次从商品市场到要素市场，开放维度从经济活动到社会服务(王廷惠，2014)，开放思路从利用外资到鼓励企业“走出去”，开放方式从风险可控的“渐进式”“梯度开放”到全方位对外开放(张二震，2016)，开放平台从“四个特区”到沿海沿边和内陆开放进而从“自由贸易区”乃至“自由贸易港”，开放战略从开放目标实现引进来与走出去有机结合到通过内外联动一体发展对内对外开放相互促进，开放格局从陆海内外联动、东西双向开放的全面开放到建设粤港澳大湾区发展共同体到参与并推动全球经济治理体系改革完善，从倡议“一带一路”战略到构建人类命运共同体，开放深度从具体领域与环节的政策性开放到完善法制化、国际化、便利化和市场化营商环境的制度性开放，开放效果从规模扩大到开放质量的提升，整体上朝着更大范围、更宽领域和更深层次的开放方向发展，日益深度融入世界经济并参与未来开放型世界经济体系构建，日益完善互利共赢、多元平衡、安全高效的开放型经济体系，构建平等公正、平衡和谐、合作共赢的开放型世界经济(裴长洪，2016)。与特朗普“筑墙”、英国“脱欧”、保护主义及民族主义盛行等逆全球化迹象形成鲜明对照，我国坚持互惠互利、共建共赢原则，发展的开放理念将更加明确，开放思维日渐深植，开放格局更加宏大，开放深度日益拓展，新时代发展的开放特征将更加鲜明。

2.人口流动与市场开放：人口高流动性开放发展

开放发展的过程，是互惠贸易交换增长、市场交易不断扩大、各种要素流动频繁、人际交往加深拓展、国际交流日渐扩展的动态过程。开放过程必然要求消除市场壁垒、打破地域界限，必然要求商品跨地域、跨界贸易，必然要求各种生产要素在更广阔市场空间流动与配置。劳动力是最为重要的核心要素，人口流动是市场经济开放特征决定的人口现象，是市场优化资源配置的关键机制(俞宪忠，2006)。改革开放以来，我国人口活跃程度迅速提高(杨云彦，2003)。根据国家统计局数据，我国1982年流动人口为657万人，2000年超过1亿人，2010年为2.21亿人，2014年达到峰值2.53亿人，占全国总人口的18.5%①。流动人口快速增加，成为流动性中国社会的最直接表现(洪大用，2017)。进一步开放发展的开放过程，必然进一步加速人口流动，人口高流动性成为开放性市场经济发展的必然现象。日益开放发展过程意味着我国人口跨行政区域、跨境、跨国流动性特征将更加显著，区际、国际人际交流交往增多产生的人口高流动性增强了开放发展风险的复杂性。

(二)开放发展的潜在公共风险

风险意味着人类行动及其面临生存与发展环境的不确定性。风险是“在与将来可能性关系中被评价的危险程度”，现代化风险是工业发展或现代化的“潜在副作用”(贝克，2004)。社会风险由“人类实践和社会性因素引起，人类社会和人们的社会生活在未来遇到危害的可能性以及对这种可能性的判断与认知”(夏玉珍等，2007)。改革开放以来长时期、高速度、巨体量经济增长实现“中国奇迹”的同时，外延式、粗放式、数量型、高能耗增长方式也产生了一些不容忽略的发展问题，表现为经济发展的社会负外部性和生态环境负外部性。全面扩大开放发展潜伏着不容忽略的社会风险和生态环境风险，以及各类潜在风险交织积累、相互叠加进而在特定时空生成的系统性公共风险。

1. 市场扩展的开放发展过程积累积聚了社会风险：经济发展的社会负外部性

市场扩展性配置资源的经济开放发展过程中，效率导向的经济发展对其他领域和社会整体的负外部性显现，积累积聚了不少社会风险。改革发展初期对经济效率、经济增长和经济绩效的单向线性思维与片面“短视”追求，导致一定程度的过度市场化现象。相对经济超常规发展奇迹，社会发展不充分、不平衡、不包容等问题日益凸显。社会发展不充分表现为社会事业发展不足，既有文化教育卫生等满足人民对美好生活需要的社会事业发展总量不足问题，也有人民与日俱增需要的社会事业发展质量不高问题。社会发展不平衡表现为社会事业发展结构存在问题，既有社会收入差距拉大的社会现象，也有社会阶层固化及收入分配差距导致的发展分化并存问题。其中，公共卫生事业整体发展的不充分、不平衡和不可持续问题，更是日益突出。社会发展不包容表现为存在社会排斥现象，对照以人民为中心的发展目标，社会保障与社会发展仍然整体不足。这些社会负外部性问题不解决，积累和积聚的风险可能通过突发事件得以快速发酵，迅速扩散，演变成为系统性社会危机和公共危机。

2. 经济增长为目标的发展导致生态环境风险：经济发展的生态环境负外部性

作为最大的发展中国家，我国经济长期、高速、粗放式、高能耗发展，导致生态与环境恶化引发整个生态环境的脆弱性和不稳定性，以及由此衍生的系统性潜在风险，严重威胁经济持续发展，损害人民群众的安全感、获得感和幸福感。土地荒漠化与水土流失导致可耕地红线被突破，土壤与海洋、河流等水体污染，森林、草原面积与物种缩减，洪涝灾害、极端天气、空气污染等现象，均为经济发展忽视生态环境的恶果(何珊君，2018)②。私人账面财务效率和赚取利润的背后，是社会成本和公共负担的增加，存在收益私人化、私人成本社会化的发展欠公正、难持续现象，经济发展的生态环境负外部性日益加剧。经济发展产生的生态环境负外部性，表现为生态赤字和环境赤字凸显，经济发展的生态成本和环境代价日益增高，潜伏较大的生态环境风险。

3.开放发展过程各种风险积累和叠加诱发的系统性公共风险：负外部性的复杂化

由于开放过程的高度开放性和复杂性，开放发展中的各种风险因素交织影响、相互叠加并派生演化，看似平常的偶发事件和意外因素，有可能生发潜在的深层次、系统性、全局性、整体性高公共风险事件。“中国社会显露出风险社会端倪，甚至要接受比西方发达国家更加巨大的风险挑战，正进入风险社会时代”(夏玉珍等，2007)，“时空压缩背景下致使高风险时代中国的社会问题增加，社会结构张力增大”(夏玉珍等，2016)，必须高度关注历时性的风险类型共时态存在的“风险共生”现象(洪大用，2004)。除了市场化、工业化、城镇化与信息化的现代化过程性风险外，我国社会转型期贫富差距过大、社会分化矛盾激增、传染病控制难度加大、族群冲突加剧、道德失范、信任危机以及控制失灵等潜在风险也较高。在局部逆全球化背景下，我国进一步扩大开放发展必然面临更为复杂的环境和变量，必然面对更多潜在的负外部性叠加型系统性风险，必须防备各种风险源头和风险因素交互叠加、生成升级、传播扩散形成的系统性公共风险。

(三)开放发展的公共风险特征

不同于单个主体、有限范围的特定风险，公共风险是公众面临的全局性、整体性、系统性风险。面临复杂的国内外发展环境，我国同步推进市场化、工业化、城镇化、信息化等“时空压缩”式新型现代化发展，负外部性问题和人口高流动性特点，决定了单个主体、个别风险及局部风险因为开放渠道得以扩展成为公共风险，开放发展的公共风险具有全民普遍性、易发突发性、复合叠加性和潜在破坏性等特征。

1.存在范围的全面普遍性

风险意味着不确定性和不稳定性，意味着人们感受到不安全和危险。在现代交通技术和现代信息技术支持下，人口广泛、大规模流动不断突破人为阻隔与设置的物理界限和制度约束。开放发展过程产生和发展的风险，具有普遍性、全民性(何珊君，2018)公共特征。我国发展理念的开放导向、发展环境和发展举措的开放特征，决定了进一步开放发展过程风险的普遍性和全面性。潜在公共风险一旦发生，演变成为公共事件甚至公共危机，公众生活、企业生产、人际交往和社会活动均会受影响，甚至引发国际恐慌和全球危机事件。

2.产生演化的突发爆发性

开放社会风险源头多元，潜在起因演化复杂，通过快捷的交通、流动的人群、开放的网络，跨越时空限制，风险较易迅速、高强度传递与动态扩散。我国城乡、地区及部门之间，以及城市与城市、农村与农村之间，开放程度越来越大，彼此联系日益紧密(洪大用，2017)。人口跨区域甚至跨境流动越加频繁，人际交往网络特征愈加复杂，开放发展存在不容忽略的高流动性公共风险③。由于经济活动范围广、市场交易空间大、社会活动联系广、人际交流频次高、国际交往极复杂，社会的高度开放性决定了开放发展过程可能遭遇更多突发性风险。我国是十四亿人口的最大发展中国家，极其复杂的开放发展网络体系中，任何主体在任何环节上的任何细节，稍有不慎均有可能出现突发状况，突发情形发生的概率大、风险高。潜在的突发性风险一旦突发，风险不断累积、连锁交织、加速发展，容易扩散演化为重大公共危机，突发偶发小事情可能爆发演化成大事件。

3.动态交互的复合叠加性

由于风险源头海量多样，风险发生初始主体多元，风险发生之后的扩散演化路径开放，风险生发过程中存在极其复杂的风险交织、次生叠加、加速放大等机制与情况。由于信息不对称的原因，风险一旦经由导火索引发，开放社会的各类主体出于有限理性的个体行为选择及交互影响，可能导致最初突发情形进一步朝着强化风险的方向发展，无数个体行动构成的经济运行、社会运转问题相互交织、彼此加强、叠加演化，造成人流、信息流、资金流问题以链条化、网络化形式加速化、复杂化叠加，进而引发系统性公共危机。我国现代化开放性发展具有后发性和复合性的典型“时空压缩”特性，传统、现代和后现代“历时性”地压缩到同一时空，发展过程“共时性”地受世界其他国家影响(夏玉珍等，2007)。开放发展过程中的各种风险往往相互交织、相互影响，公共风险呈现出复合演化的复杂倾向。

4.风险后果的潜在破坏性

开放社会的高度开放特征决定了开放社会公共风险的复杂性，我国开放发展的风险具有“时空压缩”性复合型特征。全球高度不确定性和高度复杂性的动荡“脆弱”时代，加上最大发展中国家独有的发展问题，风险来源的多元化与复杂性、高发的风险频率、高强度和高烈度的风险事件，加上风险累积、转移、交织、叠加机制作用下，形成负外部性的系统性扩展，风险事件导致的结果具有较大跨域破坏性。如果公共预防系统失灵，潜在复杂、系统性公共风险转换为现实重大公共安全事件的整体后果、跨域影响甚至代际危害往往不堪设想。

二、开放社会突发公共事件的风险原因

经济社会发展的开放特征，与人类交互行动影响的负外部性及市场交易半径不断扩展产生的人口高流动性相互影响且交互作用，为理解开放发展过程的突发公共事件，提供了一个解释视角。

(一)开放发展的外部性：交易、交往的叠加与放大

外部性是不同主体行动的相互影响和交互关系，是理解复杂世界的重要概念。相互依存的人类交往实践中，一个主体(包括个体、企业、机构、政府、国家等)为实现计划目标进行的决策和行为选择，对其他主体乃至整个社会会产生影响，有利影响称为正外部性，不利影响则为负外部性。外部性是人类行动相互影响、相互作用过程的社会常态，是复杂互动人类行动必然产生的公共现象。社会是相互依赖和相互约束的人类行动盘根错节交织而成的复杂网络，每个主体的行动引致的成本与收益，均可能产生未加考虑或不愿考虑的外部效应，引发不同主体间互惠共赢或利益冲突(王廷惠，2006)。

随着经济发展和交换活动日益扩展，外部性的现实复杂程度与日俱增(王廷惠，2006)，开放发展强化了外部性的开放影响和复杂程度。负外部性现象的广泛存在及其现实形式的复杂多样，实为社会冲突和社会矛盾复杂性、多样性的具体表现(王廷惠，2006)，是开放发展过程不稳定性的重要原因，是开放发展公共风险的根源。开放发展的现实世界，意味着人际交往、经济交换、市场交易、公共交通的潜在风险无处、无时不在，可能通过复杂的开放系统和交往网络得以放大和叠加，任何公共风险释放过程很可能形成新的风险形态和演化方式，改变风险波及范围(夏玉珍等，2016)，导致风险指数增长型放大。开放过程中负外部性的积累和叠加，以致出现次生、衍生风险的复杂演变，可能加剧风险集中式爆发的突发性、系统性和破坏性。负外部性问题极其开放和复杂，开放社会中的各个主体解决外部性问题难度增大，隐含不少巨大公共风险，政府必须协同各方力量面对突发公共事件，解决公共冲突与社会矛盾。

(二)突发公共事件：高流动性开放社会中负外部性积累积聚与危机爆发

1.开放发展的负外部性与高流动性：开放性矛盾的积累与积聚

开放发展的公共风险，可以理解为负外部性问题积累积聚的风险体系，是微观主体追逐个体利益的意外、负面公共效果，是局部行动产生总体负面作用的情形。我国已经成为事实上的开放型社会，开放发展存在更多潜在公共风险。负外部性概念及表述的现象，集中体现了不同主体诉求差异、期望差别和利益冲突，也体现了经济发展与社会发展、生态环境发展之间的紧张，更是体现了人与人、不同群体、人与社会以及每个人与自己内心的矛盾。这些紧张、冲突与对立，内在于复杂开放的经济社会网络体系。尽管经济社会网络体系通过灵活的自组织、多元化、场景化解决方式部分消解了一些具体问题，但是如果未能消除问题暴露、问题研判、问题解决、反馈提升的根本性制度障碍，深层次问题可能受僵化制度、官僚作风等因素制约，无法及时防控和及时解决，直至特定时空背景下，潜在公共风险呈现出系统性、全局性、突发性爆发倾向，进而转化为公共事件，甚至出现公共危机。

我国开放发展过程伴随着特色鲜明的人口流动现象，“流动中国”成为改革开放“活力中国”标志。高度流动性的新型网络社会逐步取代相对封闭的社会体制，各类社会风险因素聚集，成为危及社会稳定秩序的风险(文宏等，2018)。开放发展推动了“大规模、高速度、复杂性的社会流动”，中国社会表现出前所未有的超动态特征，“有效治理流动性是社会治理创新的关键”(洪大用，2017)，必须高度重视流动性治理(吴越菲，2019)。总体而言，我国开放发展过程高流动性超动态社会的开放特征日益明显，在其他因素触发下，原本存在的潜在公共风险，各种负外部性问题显现暴露，甚至超越传统时空蔓延传播。

2.高流动性开放社会积累负外部性风险的集中突发与爆发：流动过程的交互叠加与迅速蔓延

传染病的感染与传播，是可能引发公共危机的典型负外部性现象。病毒携带者无意中传播病毒的“负外部性”行为，可能引发公共空间的人际感染和交叉传播，极端情况下导致疫情爆发，形成重大公共卫生事件。由于现代人际交往的宽广地域和现代交通网络支持的人口高度流动性，少数感染病例通过特定的传染空间和传播途径，通过高流动性社会负外部性外溢速度加快与半径扩展，很短时间和极广空间实现少数病案爆发式传播感染进而指数式演化为重大疫情。世界任何角落发生的传染病，经由各种途径跨境传播，均有可能造成公共卫生灾难(徐彤武，2016)。我国人口流动规模和密度居全球之首，跨境、跨区域人流意味着难以预料的传染病和致病物种输入和输出风险，对任何国家的传染病防控系统都是“极限性考验”(徐彤武，2016)。

感染者在知情和不知情情况下的感染并损害他人身体健康状况的行为，尤其是在潜伏期不知情或轻度发病情况下的非主观故意传播行为，事实上开放性扩展了疫情传播的多元路径及其不确定复杂性。2019新冠疫情“狡猾”病毒发展过程的适应性变异和不断升级，加上四通八达现代交通体系支持的人口高流动性，潜在病毒携带者在不知情情况下流动移走，导致负外部性与高流动性叠加，爆发了公共卫生事件。2020年1月23日，我国各省先后宣布启动重大突发公共卫生事件一级响应，1月30日，世界卫生组织宣布将新型冠状病毒疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”，3月11日，世界卫生组织将新冠肺炎升格为全球大流行病。

三、开放发展的公共风险管理与公共卫生治理思路

立足我国深度开放发展的国情和面临高公共风险的实际，结合新冠肺炎公共卫生事件暴露的风险管理问题，探索基于开放发展过程公共风险的开放治理思路，有助于推动我国公共卫生治理体系和治理能力现代化。

(一)加强开放发展的公共风险管理

全球化背景下，市场化、工业化、城镇化和信息化同时推进的现代化开放发展过程，决定了经济交易高频率、社会交往极复杂和人力资源快流动，决定了我国未来发展公共风险的开放性。因此，以开放思维应对风险，以开放格局防控风险，以开放方式治理风险，系统管控负外部性，有序治理流动性，应该成为未来公共风险管理的基本思路，也是公共卫生管理应当遵循的思路。

1.以开放眼光研判风险：摒弃经验依赖

开放发展过程的开放性核心特征，决定了公共风险的高度开放性。事实上，高开放风险意味着各级各层各类主体时时刻刻有可能暴露于风险之中，整个经济社会运转体系中的任何细节、环节或事件，有可能通过负外部性的现代网络化传播途径与方式得以加速放大，进而积累叠加扩展成为社会性、全局性、整体性事件。在人类发展实践过程中，随着人际交往、区际交通、市场交易和国际交流的日益扩展，已经形成并发展出制度、组织、技术等各种应对风险、解决不确定性、控制负外部性方式方法的治理谱系。对照治理变革和深入扩大开放要求，我国公共治理体系仍然存在对公共风险的开放性认识严重不足、警觉性不够等问题。健全公共风险管控体系，提升公共风险治理能力，首先要摒弃固化、经验、线性和边际经验范式，充分认识开放社会的开放性风险特征及生成、积累与演化风险，克服科层体制官僚化保守倾向，牢固树立开放思维并高度警惕用于对所有可能风险尤其是公共风险的战略研判。

2.以开放思路应对风险：多方协同共治

开放发展的开放性风险源以及开放过程的多主体、多环节与多要素，决定了公共风险根源及演化升级路径的复杂性。高风险时代公共风险复杂性增加了风险治理难度，多元化风险治理主体积极参与，才有可能有效防控风险，促进社会有序和谐、包容公平发展。因此，必须强化开放治理理念，超越封闭框架和局部思维，以开放思路管控公共风险。尤其要强化政府公共职责，开放协同多元力量共治，管控经济社会发展的整体不确定性和系统不稳定性。一方面，政府要切实履行公共服务职责，构建现代化开放型风险治理体系，提升公共风险管控效能。另一方面，要充分调动社会运转过程中各个环节、各个领域、各个层面的各类主体积极参与，形成多元主体互补参与、多方力量协同联动、多环节协调管控、多要素高效配置的现代化治理体系和治理模式。

3.集成开放方式治理风险：制度、组织与技术

不同于封闭和低流动性的传统治理方式，开放发展急需整合制度、组织和技术发展力量，以更加开放的制度格局、组织形式与技术应用，整体提升流动性开放社会公共风险治理效能。

首先，要增强制度开放性，提升管控公共风险的制度效能。制度为行动主体提供关于未来的稳定预期，有助于解决不确定性和负外部性。针对开放发展过程负外部性广泛存在引发的不确定性，开放导向的制度发展必须管控制度惯性、工作惯性和官僚惰性导致的风险生成及扩散升级。因此，要强化依法管控风险，既要系统谋划整体健全公共安全管理的法律体系，又要及时打补丁、补短板，加快系统升级公共风险法治体系，强化公共安全法治保障，实现依法治理公共风险的制度升级和能力升级。

其次，要强化组织开放性，构建网络化公共风险治理体系。组织是解决复杂负外部性的具体工具，要以开放态度鼓励社会组织发展，激发各类管控风险的多元动能，形成多主体、多节点、多环节的网络化、系统化风险管控格局。组织的开放性是应对开放社会开放性风险的要求，立足我国治理实践的组织优势，更要在党领导的政治优势和政府履行公共职责的组织优势基础上，进一步动员社会力量发挥社会自组织作用，构建开放多元的治理组织体系。

第三，要开放技术路径，发挥现代信息技术治理优势。技术应用有助于超越制度不足和组织不足问题，现代信息技术广泛、深度应用于公共风险治理，有助于及时收集信息、敏锐发现信息、及时公开信息并高效解决负外部性和人口高流动性产生的公共问题。尤其要高度重视大数据、人工智能、云计算等数字技术，广泛深度应用在公共风险生发的多主体、多因素、多层面、多环节和全过程，及时发现线索、汇总信息、科学研判、制定预案、发布信息并有效联动，高效管控系统性公共风险。

(二)完善开放发展的公共卫生治理体系

公共卫生安全是最基本和最重要的国家公共安全，事关人民生命安全和身体健康，涉及战略安全、全局安全和种族安全。开放发展背景下，公共卫生事件一旦发生，防控不住可能引发混合型、跨界型、系统性、全球性公共灾害。新冠肺炎疫情是“新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件”④，我们要以这次新冠肺炎公共卫生事件为鉴，进一步健全与国家开放发展相适应的公共卫生治理体制。

1.强化以人民为中心发展宗旨，牢固树立开放思维

要进一步强化以人民为中心的价值理念，顶层设计、制度规范、规制措施、组织体系、人员资质、技术规范等方面，都要将以人民为中心的发展观全面贯穿公共卫生治理体系。进一步开放发展的过程中，各种潜在风险均有可能因为经济交易高度开放性、人员交往快捷流动性、现代交通立体网络性等高流动性机制传播、蔓延和放大，将负外部性通过网络化复杂传播机制迅速、广泛扩散，以致潜在公共危机转化为现实公共事件。因此，要坚持“人民健康至上”导向思维，坚守“避免生命安全事件”底线。公共卫生领域所有人员尤其要强化开放风险意识，掌握开放发展过程中的卫生健康领域风险潜在性、开放性、复杂性，将开放风险防范思维内化为职业习惯，固化于制度体系，外化为专业细节。

2.健全公共卫生治理体制，提升政府公共治理效能

确保人民生命安全和身体健康是人民政府的基本职责，公共卫生⑤属于公共服务领域，要进一步健全公共卫生治理机制，整体提升公共治理效能。一要立即启动制定《公共卫生法》。公共卫生安全事关人民群众的生命安全和身体健康，要坚持从保护人民健康、保障国家安全高度，提升公共卫生安全在国家总体战略安全体系中的位阶，强化人民健康至上理念、预防为主原则和最高安全等级的公共卫生定位，在整合现行公共卫生相关法律法规基础上，及时系统解决公共卫生制度冲突，尽快制定《公共卫生法》。二要完善重大疫情防控体制机制。坚持“以防为先，以控为核、以治为要”(李宏伟等，2020)，确保公共卫生风险“防得严、控得住、治得好”。要进一步强化预防导向的顶层设计，优化重大疫情防控体制机制，确保不发生大面积、大范围和快速度的系统性重大疫情。要健全重大疫情风险的分类、识别、评估、研判、预警、管控、反馈等风险发生的全方位、全领域、全过程、全链条、全环节、全流程、全细节防控机制，健全突发公共卫生事件监测与预警系统。三要健全公共卫生应急管理体制。要充分发挥政府组织优势和国家能力优势，根据突发公共卫生事件负外部性波及范围与程度，成立不同层级的应急工作领导小组，加强多方力量动态协同和各个层级精准联动，及时启动非常时期的非常模式。要完善公共卫生重大风险研判评估、信息公开、决策防控协同机制，构建科学的应急响应体系、防疫设施管理体系和重大疫情时期的紧急征用机制，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。要高度重视地方应急处置为主的“分级响应”原则，减少突发公共卫生事件响应过程中政出多门、责任主体不清、管理混乱等问题(郝爱华等，2014)。要强化属地政府的基础性、直接防控职责，加强人口流动活动管理，基层政府和组织第一时间要管控突发公共卫生事件(谈在祥等，2020)，在源头和初期管控好传染病的负外部性范围。四要健全公共卫生治理权责清单制度。要找准着力点和突破口，全流程梳理公共卫生治理尤其是突发公共卫生事件应急管理的职责与权限，列出十分明确具体的权责清单，科学详细绘制公共卫生权力流程图，将权力运行流程纳入电子监察系统与大数据系统，切实提升治理效能(李军鹏，2020)。

3.纵深推进公共卫生供给侧改革

针对公共卫生保障能力不足问题，要进一步加强供给侧改革，破解公共卫生领域难题，高效管控公共卫生风险，切实保障人民生命安全和身体健康。

(1) 加大公共卫生领域投入，优化公共卫生投入结构

要做好顶层设计和战略规划，启动“国家公共卫生系统提升工程”，加大公共卫生领域的公共投入，切实破解公共卫生服务短板，有效管控重大公共卫生事件突发风险，整体提高公共卫生服务质量。要按照国家标准加强基层基础设施、监测体系、实验室检测、人力资源和后勤保障等应急能力建设(郝爱华等，2014)，财政预算安排的公共卫生投入要加强农村、社区等基层防控能力建设，解决区际、省际、市际和县际医疗条件配置不充足、不合理和不平衡问题。通过系统性国家主导基础设施更新升级，系统推进全国医疗条件和医疗保障的一体化设计、均等化配齐和现代化装备，大幅度、广覆盖全面整体升级我国公共卫生领域基础设施，全面夯实基层、公共卫生和医院体系的疫情防控能力，提高公共卫生安全的整体保障能力。

(2)增加高质量公共卫生人才供给，高规格设置配备疾控力量

要从供给侧改革公共卫生教育发展，强化公共卫生事业发展整体规划，加快统筹布局公共卫生学科与专业建设，扩大公共卫生与预防医学专业和公共卫生学院的设置数量，加快推进设立“中国公共卫生大学”，着力培养具有预防医学、公共卫生、公共管理等跨学科知识体系的复合性战略人才。基于供给公共卫生基本职责，疾控中心不宜为事业单位性质机构，应以立法形式赋予中央和地方疾控中心公共卫生职能，纳入卫健委相应政府卫生行政管理部门编制，由国家统筹、统揽疾控资源，升级疾控机构规格和条件配备⑥。此外，要以人民健康至上理念重塑公共卫生体系，增加公共卫生部门编制数量⑦，倾斜保障公共卫生事业的持续发展。

①“人口总量平稳增长人口素质显著提升——新中国成立70周年经济社会发展成就系列报告之二十”，参见国家统计局网站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201908/t20190822_1692898.html。

②根据国家生态环境部公告，2018年黄河、松花江和淮河流域为轻度污染，海河和辽河流域为中度污染；2017年全国土壤侵蚀总面积294.9万平方千米，荒漠化土地面积261.16万平方千米，沙化土地面积172.12万平方千米； 2018 年全国 338 个地级及以上城市中，217个城市环境空气质量超标，338 个城市发生重度污染 1899 天次，严重污染 822天次；2018年，全国生态环境质量较差和差的县域面积占31.6%。参见“中国生态环境公报”(2018)，国家生态环境部，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/201905/P020190619587632630618.pdf。

③高度便利快捷的陆海空立体化、多节点和高效率交通体系，尤其是占世界高铁总里程2/3高速铁路的纵横交错网络贯通，更是极大方便了我国区际物流与人际交流。

④“习近平出席统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议并发表重要讲话”，参见中华人共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/xinwen/2020-02/23/content_5482453.htm。

⑤公共卫生是“通过社会、组织、公共和私人社区以及个人的知情选择以及有组织的行动，来预防疾病、延长生命和促进健康的科学和艺术”(Frieden，2020)，参见中国疾控中心网站http://www.chinacdc.cn/zxdt/。

⑥2020年1月6日，中国疾控中心对武汉疫情内部启动突发公共卫生事件二级响应。2020年1月15日，中国疾控中心内部启动突发公共卫生事件应急一级响应。

⑦美国疾控中心有大约1.4万名正式全职员工和1万名合同制聘用员工，州、市和地方公共卫生机构还有20多万雇员(Frieden，2020)。