城乡融合进程中的相对贫困及其差异化治理机制研究

邢成举

(西北农林科技大学，陕西 杨凌 712100)

中共党的十九大提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”的重大决策部署，其成为未来城乡关系的重要指导思想，乡村振兴与新型城镇化建设是城乡融合发展的重要抓手，故此对相对贫困的讨论也不能脱离城乡融合的视野。城乡融合发展与相对贫困的治理工作与乡村振兴战略的实施，在时间上具有显著的同步性；其次，城乡融合发展机制重点是要建立有利于城乡要素合理配置的体制机制，而这些要素主要是人才、土地、资金、信息和科技等，这也就意味着，在城乡融合发展的背景下，以往单向度为主的社会流动将更加多元且双向的流动，这对以往以户籍地为依据的扶贫工作带来挑战，而在相对贫困治理阶段则需要充分回应这种挑战。再次，城乡融合发展还要建立城乡基本公共服务普惠共享的机制，这也意味着城乡教育资源的均衡配置、乡村医疗卫生服务和城乡公共文化服务的健全也将在客观上回应相对贫困内涵中的多维性，城乡统一的社会保险和社会救助等也将为相对贫困治理工作提供直接的支撑。城乡融合发展背景下，随着贫困个体和群体的流动与转型，相对贫困治理范畴中也将出现更加多元化的贫困新形态。

一、城乡融合进程中的相对贫困多元形态

相对贫困强调，在特定的时空条件下，尽管个体或是家庭的合法收入能够维持其生存需要，但是却无法达到当地人普遍认可的其他需求实现的状态。从这个意义上看，相对贫困具有区域性、相对性、多维性、转型性和动态性等特征[1]，同时相对贫困也具有基数大、维度多和致贫风险高等特点[2]。针对相对贫困的治理，如何变成更加具有操作性的实施方案，这考验政府的治理能力，同时也要求我们要从更加精细的角度对相对贫困范畴内的新型多元贫困形态进行充分的讨论和分析。

从相关研究以及扶贫工作实践看，当前以及2020年后，贫困的新形态主要集中在如下几个方面：结构性贫困、转型性贫困、流动性贫困、多维贫困、消费贫困和发展性贫困。研究者也提出了能力贫困、人文贫困和精神贫困的新贫困类型[3]，但其都可以囊括在相对贫困的范畴当中。结构性贫困强调结构性贫困状态，倡导改变结构处境去改善贫困状态。结构性贫困，不仅可以指涉个体、群体，同时也可以指涉区域贫困的状况，要实现相对贫困治理就要改变贫困个体、群体或区域的结构性不利处境。而转型性贫困则着重强调特定区域或特定群体因为整体层面的社会转型滞后及其与现代社会伦理之间的差距而导致出现了贫困现象，这其中又以民族地区的深度贫困最为典型。流动性贫困则是强调因为人口的社会流动，使其常住环境发生变化，从而导致个体或是群体从以往的非贫困状态转入贫困状态的贫困现象，这其中以流动农民工最为典型，其很多情况下兼有收入与支出的双重贫困，贫困的流动性也成为精准扶贫难以精准的重要原因，流动性贫困也将成为未来相对贫困的重要类型；流动性贫困主要表现为相对贫困，且消费贫困发生率显著[4]。而多维贫困则不仅体现在我们的精准扶贫工作当中，即农户脱贫标准关注“两不愁三保障”，同时也意味着，相对贫困对于贫困内涵的关注将更加多元，多维相对贫困不仅关注经济维度，同时也关注社会发展维度和生态环境维度[5]2-21。消费贫困与现代社会的转型是相关的，消费社会学的研究发现，现代社会实现了从生产到消费的转型[6]，广大社会居民也都被裹挟进了现代消费主义的洪流当中，同时人们的消费欲望被不断调动，但收入增长乏力的情况下，消费的快速上升就会导致典型的消费贫困，同时还需要注意的是，随着整个社会发展水平和社会居民平均财富的不断增长，消费需求也会呈现自然而然的扩展，尤其是一些原本没能得到实现的发展性需求，比如文化娱乐、职业教育和保健医疗等。相对贫困扶贫工作，不能局限在关注增收[7]97-101，同时也关注收入分配与服务配置等内容。

对相对贫困范畴内的多元贫困新形态进行讨论和分歧，有助于我们把握相对贫困的本质，进而也就能够更有针对性地设计相对贫困的治理机制与实施方案。从相对贫困的内涵上看，相对贫困至少需要关注城乡差距、区域差距和城乡内部不同群体的差距等三个维度。这也就意味着，相对贫困的治理工作应着力于缩小城乡发展差距、区域发展差距和城乡内部不同群体间的发展差距，要尽力实现不同群体更公平更均衡地获得并享受经济社会发展的成果，这些差异化的内容也会构成相对贫困标准制定的重要视角。

二、相对贫困标准设定的既有讨论

相对贫困标准的设定是实施相对贫困治理的前提和基础，关于相对贫困标准的讨论主要可以分为两个方面，其一是关于相对贫困线具体设定标准的讨论，另一方面是关于相对贫困标准多元化差异化方案的讨论。

(一)相对贫困的标准设定

关于相对贫困的标准，国内相关研究仍存在一定的分歧，第一是关于相对贫困线设定的基数，到底是居民收入中位数还是人均收入，抑或是人均等值收入等，不同的研究者各有主张，李实等建议的基数为人均等值收入[8]，张立冬等人则主张以收入中位数作为相对贫困标准的设定基数[9]，程永宏等则建议使用人均收入作为基数，还有王朝明等研究者则建议使用同期可比收入的中位数作为相对贫困标准的基数，叶兴庆等建议采用中位收入比例法确定相对贫困线[10]5-15。第二，关于相对贫困标准设定中的特定基数基础上的比例标准也存在差异性的观点，有主张将农村人均收入平均值的40%—50%作为相对贫困线[11]，有主张将人均收入的30%—40%作为相对贫困线的设定范围[12]，亦有研究者建议以农村居民收入中位数的50%作为相对贫困线[5]。以城市低保为标准的城市贫困标准，长期以来占社会平均工资的比率为7%-9%，对城市最低工资标准的比率为41%-51%，北京的城市低保对相对贫困不具有缓解意义，因此，研究者建议城市低保应该达到收入平均值或是收入中位数的25%以上[14]。也有学者不建议我国采纳OECD国家的相对贫困标准，即不采用可支配收入中位数的一定比例作为相对贫困线[5]2-21。除了依托人均收入或是收入中位数等方法建议的相对贫困线设定方法外，还有一些研究者提出了通过其他的方式来设定相对贫困线，这其中就有资产法和消费法等标准。在笔者看来，资产法和消费法也并非不可，但其实施过程较为复杂，比如对于资产，不能仅关注资产总额，而是要看资产收益情况，大城市的一套住房在存量上具有很大的价值，但若资产只能满足家庭的刚需，而无法变成收入，那么，其仍有可能是相对贫困人口；而我们使用消费法来界定相对贫困，则需要将合理性的消费数值进行计算，这个消费数值对于不同区域存在明显的差异，而且对不同区域来说，哪些是合理性消费，哪些是非合理性消费也是较难进行统一界定的。以人均收入或是人均消费的情况来设置相对贫困的标准，与国际上通行的做法是较为一致的。结合中国实际情况，研究者还提出了相对贫困设定的两区域和两阶段法，即非沿海地区实施绝对贫困的相对化，而沿海地区实施居民收入中位数比例的相对贫困线；2035年前，相对贫困标准每5年调整一次，而在2035年后，则以全民可支配收入作为相对贫困线设定的基数[15]。

从国际的情况看，较为可行的相对贫困设定标准主要是选取居民收入中位数的一个特定比例来计算相对贫困线，通常选择居民收入中位数的50%或是60%作为相对贫困线，欧盟国家和OECD国家多是采用这种方式。从与国际接轨的意义上看，我国也可以采纳居民收入中位数一定比例作为相对贫困线。因此，仍需要做好相对贫困标准的贫困人口甄别工作，避免挤出和漏出。

(二)差异化的相对贫困标准及其治理维度

关于相对贫困标准的设定，还有不少的研究者从城乡、区域等角度提出了设置差异化相对贫困标准的观点，而这也构成了相对贫困标准讨论的重要维度。总体上看，基于城乡差异而倡导设置城乡差异的相对贫困线的主张是较多的。相对贫困差异化的成因在客观上要求针对相对贫困的治理也应该体现差异性[16]，既有经济层面的差异，也要包含非经济方面的差异，最后针对不同类型的脆弱性群体提出了社会保障与发展成果共享、拓展社会保障制度覆盖面和做好社会救助与社会帮扶等差异化相对贫困治理路径。相对贫困治理需要体现经济维度、社会发展维度和生态环境维度，根据不同贫困群体的致贫原因实施差异化的扶贫帮扶工作，要围绕着贫困人口的发展需求建立多维度的发展型贫困指标体系[17]。在事实层面，我们国家在精准扶贫阶段已经形成了区域差异化的贫困标准，而对于沿海区域而言，其标准就具有典型的相对贫困意义。也有研究者认为，相对贫困治理要实现属地管理与城乡统筹相适应的扶贫工作机制，相对贫困治理实施多层标准，主要有国家标准和地方标准，地方标准分为省、市和县三层，而下层政府确定的相对贫困标准不能低于上位政府确定的相对贫困标准[7]91-101。因各地经济社会发展水平不同，学者建议在设定相对贫困标准的时候要充分考虑地方的实际情况，通过调查研究确定科学的相对贫困标准，同时相对贫困治理要注重从致贫原因的宏观和微观两个角度进行深入分析，以此才能取得更好的治理效果。考虑到城乡的多方面差异，学者建议分城乡设定相对贫困标准，城市与乡村分别以城乡居民可支配收入中位数的40%作为相对贫困线[10]5-15。

与此相反的情况是，也有研究者主张要建立城乡统一的贫困标准，这样才能统筹扶贫目标和治理机制，实现对城乡流动贫困群体和非农户籍的务农群体的有效瞄准，城乡分治的反贫困治理模式需要打破，推动反贫困走向城乡一体化融合的新阶段，在相对贫困治理工作中要兼顾发达地区和欠发达地区扶贫工作的差异性[18]。尽管关于相对贫困标准设定的讨论存在一定分歧，但结合中国实际来确定我国的相对贫困标准则是基本共识。

三、差异化的相对贫困标准及其设置

基于已有相关研究成果的总结与评述，本文认为，在2020年后的相对贫困治理阶段，我们需要采用差异化的相对贫困标准，同时还需要建立差异化的相对贫困治理机制，但无论是差异化的相对贫困标准还是治理机制，其都将统一在覆盖城乡的新时期贫困治理战略当中，以往以农村为主要空间范畴的贫困治理将不再适用未来的扶贫工作。

(一)基于城乡差异的相对贫困标准设置

城乡差异的缩小既是我们开展相对贫困治理工作的客观工作目标，同时也构成了我们相对贫困治理工作开展的现实环境。2019年国家统计局的相关数据显示，我国城乡居民收入差距仍然较大，其收入比为2.61。这就意味着，从客观情况上看，作为城市居民生活参照系的城市相对贫困与农村相对贫困有较大的差距。因此，我们建议，分城乡设置相对贫困的国家标准，以城市居民可支配收入中位数为基数设置城市相对贫困标准，以农村居民可支配收入中位数设置农村相对贫困标准，在具体的标准方面，笔者建议采用区间性的相对贫困标准，即实施居民收入中位数40%-50%的比例为相对贫困标准，这样在城市就形成了大约12000元到13000元的相对贫困标准，而在农村就会形成大约6000元到6500元的相对贫困标准。之所以要设置相对贫困标准的区间，这是因为，在城市当中也存在较为显著的差异，比如一二线城市与三四线城市以及其他城市的相对贫困标准也是不同的。因此，设置区间更有利于不同城市根据自己的实际情况设置更适合自己情况的相对贫困标准；相对贫困标准的区间化也意味着，在国家层面，相对贫困具有高位标准和低位标准两个，低位标准是相对贫困的基本标准和最低要求，而不同区域和地方可以根据自身经济社会发展的实际情况来确定是否设定更高的相对贫困标准，但不能超越高位的相对贫困标准，以免造成扶贫工作压力过大，造成贫困治理的财政困难。

(二)基于区域发展差异的相对贫困标准设置

从既有的精准扶贫工作实践看，中西部地区是当前脱贫攻坚的主战场，而东部地区虽然也在推动相应的扶贫工作，但其扶贫工作的开展标准则明显高于精准扶贫的国家标准，比如2011年浙江的省定贫困线标准是4600元，该标准来源于本省农村居民平均收入的45%，这样的标准与农村居民收入中位数的40%是十分接近的。2013年，广东省将上一年度农村居民人均收入的1/3作为相对贫困线，2016年广东省又实施了4000元的新贫困标准，这同样具有相对贫困标准的内涵。2015年江苏省的省定贫困线标准是6000元，这一标准是将绝对贫困线提升后所形成的贫困标准相对化的结果，按照这个标准计算发现，江苏的相对贫困发生率为6%，这与上文相对贫困标准下全国相对贫困的发生率也是较为接近的。从东部地区相对贫困治理工作的实践和探索看，其相对贫困的标准也基本接近省区范围内农村居民收入中位数40%的比例，同时在相对贫困的治理工作中，东部地区的探索和实践主要集中在农村相对贫困的治理当中，而对城市相对贫困的治理工作还相对缺乏。东部地区的省份，其整体经济发展程度高，地方政府的财政收入较为充足，因此，其可以根据自身的实际情况设置更高的相对贫困标准，当然，在东部地区的相对贫困标准设定上仍要区分城市标准和农村标准。而对于中西部地区来说，多数省份的经济发展程度不高，地方财政收入较为单薄，因此，这些区域内的相对贫困标准设定应主要考虑相对贫困的低位标准，同时也要针对城乡设置相对贫困标准，其城乡相对贫困标准的差距也会更小。在这样的差异化贫困标准下，北京、上海和深圳等城市的相对贫困标准一般意义上应高于成都、重庆、西安等城市的相对贫困标准，而北京、上海和深圳等下辖的农村地区相对贫困标准也在一般意义上应高于广大中西部地区普通村庄的标准。

(三)基于省区差异的相对贫困标准设置

上文关于区域发展差异视角下的相对贫困标准设置与这里讨论的基于省区的相对贫困标准差异化设置具有很多的类似性。之所以，相对贫困标准差异化设定中的省区差异，这是因为，在未来的相对贫困治理工作中，省级党委和政府仍是所在区域内贫困治理工作落实的责任主体，这也就意味着，省级区域仍会像当前的精准扶贫精准脱贫工作一样，在国家标准的基础上形成具有省域特色并结合自身实际的地方标准。因此，在国家标准的基础上，省级地方政府和扶贫工作部门仍需要在考虑经济发展成果、居民消费需求、公共服务均衡化等基础上，设置更合适的省域标准。一般意义上讲，东部地区的相对贫困省域标准会等于或是高于国家的低位相对标准，而中西部地区的省域相对贫困标准则可以等于或是低于国家低位相对贫困标准。同时，一旦确定了省域相对贫困标准后，就不再设置更多层次的，比如市和县的相对贫困标准，以免在同一个省区内出现多元标准给扶贫工作带来困扰，也可以避免因扶贫标准的多元而加剧省区内不同市县的发展差距。在省域相对贫困标准和国家相对贫困标准比较的意义上，对中西部地区尤其是集中连片深度贫困地区来说，国家相对贫困标准主要是指导性标准，并非硬性标准，如果按照国家标准来设置中西部地区和深度贫困地区的相对贫困标准，则很可能超越地方政府可负担水平，这时候就需要国家提供更多的专项或是一般性转移支付资金开展相对贫困治理工作了。

(四)基于新阶段贫困多元形态的差异化相对贫困标准设置

正如上文所述，2020年后，以相对贫困为核心的贫困治理阶段将会呈现更加多元的新贫困形态，而这些新形态的贫困的发生机制是不同的，致贫原因不同也决定了需要用不同的机制去进行解决。围绕相对贫困的治理，研究者提出可以从六个方面的机制入手，即动态识别机制、代际阻断机制、就业提升机制、收入分配机制、兜底保障机制和联动协作机制等[19]。从不同机制及其在相对贫困治理中扮演的角色与功能看，其本质就是一种差异化的相对贫困治理思路，针对不同类型的相对贫困人口则要重点使用更具针对性的贫困治理机制。当然，从相对贫困标准设置的角度看，是否需要针对特定类型的贫困设定贫困标准就需要讨论了。针对此问题，本文的建议是不针对新形态贫困设置差异化的相对贫困标准，但在具体的扶贫工作中需要充分关注具体贫困类型的致贫原因，进而能够出台更具针对性的相对贫困治理方案。比如针对流动性贫困，一些农村户籍人口流动到城市地区进而成为城市的常住人口，其到底按照城市的相对贫困标准进行识别，还是按照农村的相对贫困标准进行识别，这是一个很现实的问题。对此，笔者建议按照常住地的原则进行相对贫困的识别，即只要是城市常住人口就可以按照城市相对贫困标准进行识别，识别出来的这类相对贫困人口也纳入城市相对贫困治理的范畴。与此同时，还有一类在农村务农的非农村户籍人口，针对这类群体，则建议按照农村相对贫困标准进行识别，识别后纳入农村相对贫困的治理范畴。以消费性贫困为例，我们可以相对贫困标准下城乡居民的生存性需求和基本发展性消费进行计算，提供基本的消费参考线，出现明显不当消费和超前消费的，建议不纳入相对贫困范畴，而在基本消费范畴内而出现的消费满足困难，则可以纳入消费贫困范畴。

总体上看，差异化的相对贫困标准能够有效衔接城市与农村的差异，也能够兼顾不同区域间、不同省份间的发展差距，进而还能够在一定程度上回应特定类型新贫困的治理问题。不过我们也应注意处理好相对贫困的国家标准和区域、地方标准的关系问题。

四、相对贫困差异化治理的主要着力点

差异化的相对贫困治理理念，与相关研究者所倡导的建立中央统筹区域分权的相对贫困治理体系在本质上是一致的[20]。相对贫困的内涵多元性和差异性，以及不同地区的多元差异性，在客观上要求我们要在相对贫困治理中建立分权体制。本部分关于相对贫困差异化治理主要着力点的讨论，主要从三个方面展开，其一是讨论中央政府在相对贫困治理中的主要工作，其二是讨论地方政府在相对贫困治理中的主要工作，其三是针对特定类型的相对贫困新形态该采用何种贫困治理的方式与路径。这里所强调的相对贫困差异化治理的主要思路主要涉及不同层级政府应在相对贫困治理中承担差异化的工作，针对特定类型的相对贫困也应该设置差异化的贫困治理方式，所谓思路主要体现的是相对贫困治理工作的分工、方式与主要内容等。有关差异化相对贫困标准的讨论，在上文中已有涉及，此处不再专门讨论。

在差异化相对贫困治理工作中，中央政府主要发挥统筹的功能，这种统筹主要体现在四个方面：首先，中央政府要统筹城乡相对贫困标准的设定，同时对于不同省区相对贫困标准的设置要要发挥指导与监督功能；其次，在相对贫困治理工作中，中央政府要统筹设计减缓相对贫困的政策体系，比如税费制度、土地制度、金融制度、融资制度、就业制度和分配制度等，这些层面的政策与制度设计权限一般都在中央政府及其职能部门手中，依托相应政策设置，可以充分激发地方政府在相对贫困治理中的主体性和动力；第三，中央政府要统筹中央财政扶贫资金的筹集与配置工作，不同省区和城乡，其经济实力和地方政府财力差异较大，中央统筹的相对贫困扶贫资金有助于弥补贫困治理中的城乡与区域差距，进而缓解地方贫困治理所带来的发展差距；第四，中央政府要统筹调整相对贫困标准并对不同区域和省域的相对贫困治理工作进行指导和评价，进而对扶贫工作进行引导亦或是优化特定区域内的相对贫困的治理机制。

在差异化相对贫困治理工作中，地方政府，尤其是省级地方政府所承担的主要工作有如下几个方面：首先是根据本地区的实际情况，参照相对贫困的国家标准设置本地区的相对贫困标准。研究者发现，即使都采用同样的相对贫困线设定标准，不同省份的相对贫困线也是有显著差异的，这就说明，相对贫困线的地方标准也是需要的；其次，结合本区域内相对贫困的主要内涵，在充分贯彻国家相对贫困治理政策的基础上，设计更加适宜地方实际情况的发展政策、救助政策、社会保障政策、土地政策、分配政策和税费政策等，一方面充分获得国家政策红利，另一方面也充分挖掘地方相对贫困治理的潜力与经济社会发展潜力；第三，地方政府应做好本地区下辖范围内不同区域的相对贫困的治理工作，这既包含城乡相对贫困的统筹治理，同时也涉及不同区域，尤其是深度相对贫困区和一般相对贫困区的扶贫工作力度，做好制度供给、资金供给和其他多类型资源供给的配置与均衡工作；第四，做好相对贫困人口的识别工作，同时建立针对相对贫困人口的帮扶机制；最后，地方政府也需要根据国家相对贫困标准的调整而对地方的相对贫困标准进行调整，以保证相对贫困的治理与经济社会发展的阶段相适应。

在差异化相对贫困治理工作中，针对特定类型的相对贫困即上文中谈及的消费性贫困、发展性贫困、流动性贫困、转型性贫困和特殊群体性贫困等则仍需要制定差异化的相对贫困治理机制。比如，针对公共服务城乡不均等或是公共服务供给不足而导致的发展性贫困，则重点是要加大公共服务的供给，尤其是实现公共服务的均等化供给，公共服务是相对贫困人口发展的基础机制[21]。比如，针对特殊群体的相对贫困，即老弱病残群体的相对贫困，则仍需要依托社会兜底的方式来解决，在相对贫困治理阶段更是要提升兜底保障的水平且实现多方面的综合保障。针对流动性相对贫困，我们最需要解决的难题就是异地的教育、就医和社会保障等，因此，这里相对性贫困问题的解决是要让流动人口在相关政策的帮扶下更好地融入城市生活，让他们也可以享受城市提供的多方面的社会服务，而不是被排斥在外。针对转型性贫困问题，需要采用的主要治理策略则是通过基础设施的改善和市场因素的进入，让贫困群体与现代市场伦理进行对接，同时发展性政策的实施推动地方更快地步入市场机制配置资源的轨道，同时也通过对非合理消费的引导与推动转型等使得消费符合地方的经济社会发展状态即收入与消费的均衡化。针对发展性贫困，则主要对其发展能力进行提升，这其中以教育、就业和技能培训等扶贫工作为重点，同时还要对一般意义上的普遍性发展需求进行满足，在满足需求的过程中提升人力资本和社会行动能力，从而改变不利的发展处境。

五、结论与讨论

城乡融合既是我们讨论相对贫困治理的一个重要基础和前提，同时也构成了我们开展相对贫困治理的客观条件，甚至是型塑了相对贫困范畴内特定的贫困新形态。随着城乡融合进程的加快，流动性贫困、转型性贫困和特殊群体性贫困等新形态的贫困问题将更加突出，为此，我们需要在城乡融合的背景下与现实约束下更深入系统地思考相对贫困的治理问题。同时，城乡融合发展机制也提供了相对贫困治理的重要路径。在这个意义上，相对贫困治理需要发挥贫困主体、社会主体、国家主体和人民命运共同体的作用，实现协力贫困治理[22]。在城乡融合发展的背景下，全国层面要建立统筹城乡的相对贫困治理战略，但这并不会抹杀城乡差异、区域发展差异和省区间的差异，这也就意味着差异化的相对贫困标准的设定以及差异化的相对贫困治理机制都是客观必要的。2020年后，对我国城乡及不同区域相对贫困的成因及其呈现方式进行深入研究十分必要[23]，这也是差异化相对贫困治理的现实基础。差异化的相对贫困治理，不仅体现在差异化的相对贫困标准，同时也体现在不同层级政府在相对贫困治理中承担有不同职能并扮演不同的角色，在以地方政府为核心主体的相对贫困治理阶段，一定要突出地方政府的主体性和政策设置的灵活性，中央指导下的地方政府将是相对贫困治理的主要动力，依据地方实际的相对贫困治理政策也更能取得实际成效，这也是对贫困群体所处的发展空间的结构性困境的一种破除[24]。差异化的相对贫困治理机制能够更好地实现对致贫结构性与行动性因素的超越，从而在继承中国既有扶贫工作经验的基础上，实现贫困的创新治理。