脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的逻辑关系

汪三贵 冯紫曦

(中国人民大学，北京 100872)

当前正是脱贫攻坚与乡村振兴汇合的关键时期，深刻理解脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的逻辑关系，对顺利实现二者的有机衔接意义重大。本文从脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的背景、内在联系及政策变化三个角度分别展开论述，为实现二者的有机衔接提供理论参考。

一、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的背景

中国不仅是一个农业大国，也是一个农民大国，农业农村农民在中国的经济社会发展中占据了极其重要的地位，对实现社会主义现代化影响深远。截至2018年底，我国约有3.2万个乡镇、54.2万个村庄，总人口有13.95亿人，其中乡村人口有5.64亿，约占40.4%；就业人员有7.76亿人，其中乡村就业人员有3.42亿，约占44.1%，第一产业就业人员有2.03亿，占比约为26.2%。我国乡村规模庞大、乡村人口众多、农业从业人口多，在社会主义现代化进程中，农业农村农民不会被城镇化、工业化完全取代，城乡将长期共存发展。农业农村的现代化，城乡发展的融合度对社会主义现代化进程影响重大。

城乡发展不平衡，农业农村发展不充分是我国现阶段发展面临的最为突出的问题。2018年，我国农村居民人均可支配收入水平是城镇居民的37.2%，农村居民人均消费水平是城镇居民的46.4%，农村居民家庭恩格尔系数为39.3%，比城镇居民家庭36.2%的家庭恩格尔系数高3.1个百分点，城乡发展差距明显。城乡发展不平衡及“三农”短板问题，是实现“两个一百年”奋斗目标亟待解决的问题。没有农业农村的现代化，就没有国家的现代化。

为了提高农业农村现代化水平，解决新时期发展不平衡问题，实现“两个一百年”奋斗目标，党中央作出了打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴的重大战略部署。脱贫攻坚作为现阶段全面建成小康社会的核心任务，坚持精准扶贫的基本方略，构建“三位一体”的大扶贫格局，通过实施“六个精准”“五个一批”等一系列政策，确保如期消除绝对贫困，全面建成小康社会。乡村振兴作为“第二个百年”奋斗目标的核心以及新时代“三农”工作的总抓手，从全局和战略高度正确处理工农城乡关系，坚持农业农村优先发展地位，推动城乡融合发展，实现社会主义现代化目标。

二、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的内在联系

脱贫攻坚与乡村振兴是中国实现社会主义现代化必须完成的两大重要战略任务，二者衔接关系密切。

首先，脱贫攻坚与乡村振兴目标相连，层层推进。脱贫攻坚与乡村振兴紧扣“两个一百年”奋斗目标，本质上都是为建成社会主义现代化强国，实现共同富裕。从农民发展看，脱贫攻坚瞄准现行标准下农村贫困人口的“两不愁三保障”问题，重点解决吃、穿、住、学、医五个方面的基本需求，为农村贫困人口后续发展消除障碍，同时不断提高贫困地区农村居民人均可支配收入水平，改善生活质量。乡村振兴在脱贫攻坚的基础上不断深化，提出了“生活富裕”“农民全面发展”的振兴要求，目的是让农民有稳定的收入来源、经济宽裕、生活便利，最终实现共同富裕。从区域发展看，脱贫攻坚重在解决区域性整体贫困，瞄准贫困村、贫困县、连片特困地区发展的短板，集中发力，大力改善贫困地区基础设施和公共服务，不断缩短贫困地区与全国农村平均水平的差距。乡村振兴在脱贫攻坚解决区域性整体贫困的基础上，推动产业发展，提升乡村治理能力，促进城乡基础设施和公共服务的均等化，实现农业全面升级和农村的全面发展。

第二，脱贫攻坚是乡村振兴先决前提，乡村振兴是巩固脱贫攻坚的力量保障。绝对贫困问题不解决，人的基本需求得不到满足，乡村振兴就无法实现。脱贫攻坚成果的长期稳固，则必须要乡村振兴作为后续支持。脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，既不能以牺牲脱贫攻坚质量为前提，也不能以牺牲乡村振兴目标为前提。经过长期的扶贫开发和脱贫攻坚，贫困人口和贫困地区的整体面貌明显改善，为乡村振兴垫定基础。一是贫困人口大幅减少。2013-2018年，全国累计脱贫人口8239万人，贫困发生率降至1.7%。二是贫困地区农村居民实际收入快速增长。2012-2018年，扣除价格影响，贫困地区的农村居民人均可支配收入年均实际增长10.0%，高于全国农村年均7.7%的实际增长水平。三是贫困地区水、电、路、网等短板不断补齐。2018年，贫困地区93.6%的农村住户饮水无困难；贫困地区自然村电路、电话接近全覆盖；超过80.0%的自然村村内主干道路面经过硬化处理；超过50.0%的自然村通了客运班车。四是贫困地区基础设施和公共服务水平不断完善。贫困地区农户所在自然村上小学、幼儿园便利度明显提高；绝大部分行政村配有合法行医证的医生和卫生员，村内医疗条件大幅改善，小病不出村基本实现；大部分自然村实现了垃圾集中处理，村内环境卫生明显改善。

尽管脱贫攻坚成效显著，但深度贫困地区因为贫困历史悠久，民族、宗教等文化因素影响复杂，攻坚难度巨大，仍然是当前脱贫攻坚的重中之重，难中之难。“三区三州”214个辖区县内，贫困县共有197个，历经三年多的脱贫攻坚，100个县实现了脱贫摘帽县，摘帽比例达50.8%，剩余的97个贫困县需要在2019、2020年两年内完成脱贫攻坚任务，约占剩余未脱贫县的24.5%，深度贫困地区脱贫攻坚收官之战时间紧，任务重。对尚未脱贫摘帽的贫困县而言，当下脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接就是不折不扣打赢脱贫攻坚战，避免过早追逐乡村振兴目标而影响脱贫质量。对已脱贫摘帽的贫困县而言，应当进一步稳固脱贫攻坚成果，构建防返贫机制，使脱贫攻坚的成果经得起历史检验。进入乡村振兴阶段后，相对贫困将成为主要矛盾。乡村振兴的一个重要任务是缩小收入差距，实现基本公共服务的均等化，从而使已脱贫的人口不返贫，生活质量不断改善，发展能力不断提高。

第三，脱贫攻坚与乡村振兴体制机制相同。脱贫攻坚之所以成效显著，与行之有效的体制机制密不可分。这套体制机制，也被充分的运用到了乡村振兴之中。参照脱贫攻坚领导责任制，乡村振兴确立党政 “一把手”是第一责任人，县委书记是“一线总指挥”，“五级书记”一起抓工作落实的领导责任制；参照脱贫攻坚工作机制，乡村振兴坚持实施“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制；参照脱贫攻坚考核机制，乡村振兴建立“市县党政班子和领导干部推进乡村振兴战略的绩效考核制度”。脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接，体制机制的承接发挥了巨大作用。

第四，脱贫攻坚与乡村振兴政策体系相互融合。脱贫攻坚的产业扶贫政策，为乡村振兴阶段推动农业供给侧结构性改革，构建农业现代化体系做了初步的探索；就业扶贫政策，为后续促进农村劳动力转移和农民增收积累了丰富的经验；乡村振兴阶段，生态环境恶劣、人口流失严重或因重大项目搬迁的村庄可通过易地扶贫搬迁等方式，实施村庄搬迁撤并；脱贫攻坚阶段，加强了贫困地区生态保护力度，为后续以绿色发展引领乡村振兴垫定了基础；贫困人口基本医疗保障体系，为乡村振兴阶段构建全民大病救治、慢性病救助服务体系提供了蓝本；教育保障体系，为乡村振兴阶段优先发展农村教育事业提供了借鉴；综合保障体系既是脱贫攻坚的重要措施，也是乡村振兴实现城乡统筹发展，基本公共服务均等化的重要内容。

三、脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接中的政策变化

脱贫攻坚与乡村振兴衔接关系，体现为战略目标的推进关系、体制机制的统一关系和政策体系的融合关系，同时脱贫攻坚与乡村振兴的承接关系，也决定了二者实现有机衔接的必要性。然而乡村振兴与脱贫攻坚有机衔接的过程中，在扶持对象、政策范围和顶层设计上也发生了一定的变化，这些变化也是影响脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的重要因素。

从扶持对象来看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是从绝对贫困到相对贫困的转变。脱贫攻坚消除了存在千年的绝对贫困问题。绝对贫困的消失，并不意味着贫困问题将不复存在，恰好相反，伴随着社会经济发展的不平衡，相对贫困问题将长期存在。与绝对贫困不同，相对贫困更多地强调发展的不平衡，这与我国现阶段面临的城乡发展不平衡的主要矛盾相一致。不管是绝对贫困还是相对贫困，贫困问题的解决不仅在“治”还要在“防”，这就要求乡村振兴阶段需要建立长效稳定的脱贫防贫机制，并且将针对绝对贫困的脱贫措施逐步调整为针对相对贫困的帮扶措施。

从政策范围看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是从特惠到普惠的转变。脱贫攻坚阶段政策范围非常明确，就是绝对贫困人口、贫困村和贫困地区，各项政策落实过程中在建档立卡贫困人口与非贫困人口，贫困村与非贫困村，贫困县与非贫困县有明显的分界。而乡村振兴阶段政策范围不仅涵盖了所有的乡村区域和乡村人口，还涵盖了城乡统筹发展，利用普惠性措施，实现城乡融合发展，乡村全面振兴。这就要求一部分脱贫攻坚政策从特惠转向普惠，一部分政策转向相对贫困人口。

从顶层设计看，脱贫攻坚与乡村振兴的有机衔接是顶层设计从点到面的转变。乡村振兴作为新时代“三农”工作的总抓手，根本上要从全局和战略角度，准确把握和处理城镇化、工业化过程中与乡村发展过程中产生的不可避免的主要矛盾，统筹“三农”工作，进而实现农业农村的现代化和乡村治理的现代化，这是一个长期、全面、复杂的系统工程。相较乡村振兴，脱贫攻坚顶层设计重点突出，紧扣贫困人口的“两不愁三保障”和稳定增收，精准发力，相对短的时间内彻底消除绝对贫困问题，为全面建成小康社会托底。脱贫攻坚与乡村振兴衔接，要考虑到战略目标不同，实施时间不同，政策的扶持力度不同。脱贫攻坚进一步聚焦深度贫困地区和特殊类型贫困人口，精准聚焦“两不愁三保障”和收入稳定。脱贫攻坚短期内无法解决的问题，不应当急于求成，而是需要纳到乡村振兴的框架下，做好规划、统筹考虑，逐步实现。在设计乡村振兴体制机制和政策体系时，要把落后地区和相对贫困人口作为重点关注对象，确保城乡差距、地区差距和居民的收入和生活质量差距进一步缩小。防止出现乡村振兴阶段忽视落后地区和相对贫困人口现象的发生，努力实现共同富裕的目标。