环境法典编纂：实践需求与理论供给

吕忠梅

(清华大学 法学院，北京 100084)

提要： 中国进入新时代，生态文明建设和环境治理体系现代化对环境立法提出了更高要求。改革开放四十多年来，环境立法在数量迅速增长、修法十分频繁的同时，也逐渐暴露出诸多问题。立法体系不适应导致环境立法整体性不强，立法方式不适应导致环境立法协调性不够，立法程序不适应导致环境立法权威性不足，由此导致环境立法碎片化问题显著，并使得法律实施遭遇困难。同时，体系化思路缺失也导致环境立法选择摇摆不定。为此，亟须通过体系化方式解决在环境保护道路探索过程中出现的各种问题。通过比较和分析世界范围内法律体系化的路径可见，环境法法典化是解决问题的可行方案，适度法典化是符合中国客观条件和现实需要的合理路径。中国目前已有相当数量的生态环境保护方面的单项法，生态环境法律范畴体系相对成熟，环境法治实践相对丰富，经济社会发展对环境法典的需求强劲，并有良好的政治生态与坚定的决策者意志，具备了环境法典编纂的基本条件。在这一背景下，为环境法典编纂提供理性方案，就成为环境法学者应该承担的历史使命。

中国进入新时代，生态文明体制改革的步伐明显加快，运用法治手段和法治方法推进生态文明建设成为社会共识，解决作为法治基础的“有法可依”问题更是受到高度重视。自1978年以来，我国已制定了37部相关法律和数以千计的行政法规和规章、地方性法规和规章，基本形成了生态环境保护立法体系。但是，与生态环境立法数量快速增长形成强烈反差的是，生态环境法律的不好用、不管用、不能用问题一直饱受诟病，并且直接影响到法律的执行效率与效能。为妥善解决这一问题，编纂环境法典是可行且具有比较优势的生态环境立法体系化方案。一方面，通过法典编纂，按照绿色发展的要求对现行法律、法规进行重新评价和审视，将绿色发展的要求转化为执法、司法的价值取向之一，推动生态环境法治的现代化。另一方面，通过法典编纂，充分彰显法典推进生态文明体制改革的政治意义，以此作为中国生态文明体制改革的成果与象征。

一、问题的提出

关于什么是法典，学术上并没有统一答案。如我们所见，近现代法的历史就是一部法典化运动的历史。在世界范围内，推动法典化的力量一直存在，虽然这种力量有时非常坚强有力，有时并不那么强烈急切；有时方向十分明确，有时方向模糊不定，但法典化在浪潮起伏中不断前行。当然，法典化前进的过程中始终有反对的声音，声浪亦从未平复。当我们开始研究中国是否应该进行环境法典编纂或者以何种方式进行环境法典编纂的时候，厘清环境法典的内涵并明晰推动法典化的力量在何方，理当成为逻辑起点。

从发生学上看，自罗马法以后，对于“什么是法典”的分歧一直存在。被称之为“法典”的十二表法和民法大全，是完全不同的两种类型[1]。开展环境法典研究，这是必然遇到的困难。对于这一问题，不同国家的学者也有不同的观点。意大利学者认为他们以环境法典命名的法律文本，并不是真正意义上的法典[2]。法国的环境法典是由议会授权环境行政部门编纂，现在已经形成了四卷并且还在不断增加[3]。关于什么是环境法典的问题难度，由此可见一斑。在我们的研究刚刚起步，在对于什么是法典尚存分歧的情况下，可以从便于交流的角度对法典做一个最宽泛的理解，以免因陷入概念之争而无法继续展开。在这种理解下，法典是一种成文的法律作品，主要对某一法律领域的根本原则和基础性规范做出规定。法典应该是整体、系统的，不是单一的法律，也不是多部法律的简单汇编，而是经过科学系统编纂的成果，是对法学概念和法律规范的提炼和结合，应由法学家和法律家共同完成。在这个意义上，法典化具有两个基本含义：一是有外部需求，国家治理体系发展到一定阶段，需要通过法典化提升治理能力和治理水平；二是有内在动力，现行法律规范存在的诸多问题无法满足国家治理的新需求。这两个含义具体到环境法典研究方面，我们就必须回答，中国是不是有了这样的需求，如果有，已经达到了什么程度？中国现行的环境立法出问题了吗？或者出了哪些问题？这些问题是否只有通过法典化才能解决？进一步的问题是：环境法学者在法典化过程中能够而且应该发挥怎样的作用？我们如何才能提出有价值且被立法决策者认可的法典化方案？这些问题都值得深入研究。

二、环境资源立法的碎片化困境：法典化的内在动力

改革开放40年来，以法律手段保护环境始终受到党和国家高度重视，取得了巨大的历史成就。1978年《宪法修正案》首次写入国家保护环境条款。1982年《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生态环境和生活环境，防治污染和其他公害。”2018年《宪法》更是将“生态文明”载入序言，并在国务院职责中增加了“领导和管理生态文明建设”的内容。据统计，自1979年制定《环境保护法(试行)》到2018年颁布《土壤污染防治法》，我国已制定环境保护综合类法律5部，环境污染防治类法律7部，自然资源与自然(生态)保护类法律15部，促进清洁生产与循环经济类法律2部，合理开发利用和节约能源类法律2部；此外，还有10部左右的民事、刑事、行政和经济立法中明确规定了环境保护的相关内容。与此同时，国务院制定了60余部环境行政法规，国务院主管部门制定了600余部环境行政规章，颁布国家环境标准1200余部。但是，这些立法在实施过程中，出现了一些明显的问题。

(一)环境立法碎片化导致法律实施困难

目前，环境立法在内容方面的突出问题表现为两个方面：一是重复率高，《环境保护法》与大气、水、固体废物、噪声等方面的污染防治法的条文重复率高达30%；二是矛盾冲突多，对同一事项设置的相同制度之间存在诸多不一致，有的原则不一致，有的适用程序不一致，有的适用条件不一致，有的管理机关不一致，有的处罚主体或者处罚形式不一致。环境立法的碎片化与运用法治思维与法治方法推进生态文明建设的时代需求差距日益扩大。

1.立法体系不适应导致环境立法的整体性不强

在我国宣告已基本建成的社会主义立法体系中，环境立法没有独立的地位。目前，与环境资源保护有关的法律分别属于经济法和行政法两个子系统，立法草案由全国人大不同的专委会或国务院不同部委提出；在工作层面，全国人大法工委经济法室、行政法室分别负责，在司法部则由不同的立法局分别负责。在这种立法体系下，不可能按照“山水林田湖草”的整体性思维来统筹各项法律制度，反而是针对同一环境问题分别立法，因不同法律子系统的立法理念、制度取向不同而产生矛盾和冲突。比如，现行四部涉水立法中，《水法》《水土保持法》属于经济法，《水污染防治法》《防洪法》属于行政法，虽然四部法律都建立了“规划制度”，但规划编制部门不同，规划之间的关系不清，规划的衔接与协调无可操作性规定[4]。根据这些法律，综合规划与各专项规划的编制涉及发改、国土、水利、生态环境、农业、住建等多个部门，“规划打架”成为较为普遍的现象。再如，为协调长江流域水电资源开发利用与洪涝干旱控制，需要建立“上蓄、中调、下引”的水量调度制度，这涉及不同规划下的项目审批，仅在水电项目建设方面，大型工程由国家发展改革委审批，一般项目由省市水利厅、经贸委、发展改革委审批，不同部门、不同层级在审批过程中，多从水能资源利用方面考虑规划与项目，很少考虑长江生态保护的需要，使得长江流域水利水电开发利用与生态平衡维护之间的矛盾日趋尖锐[5]。环境立法在国家法律体系中的独立地位缺失，必然导致法律的整体性薄弱。

2.立法方式不适应导致环境立法的协调性不够

我国环境立法采取国家法律与行政法规、部门规章和地方性立法相结合的分散立法方式。这种方式在短时间内针对具体事项有立法效率，但当不同阶段的诸多问题渐次显现时则会问题频出，尤其是立法的协调性难以保证。比如，在研究长江流域立法需求的过程中，我们对长江流域涉水事务管理的法律依据做了梳理。在对《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等30多部法律授权进行分析后发现：长江流域管理权在中央分属15个部委、有76项职能，在地方分属19个省级政府、有100多项职能。长江航道与水道没有明显的界线，但法律规定交通和水利部门分别主管航道与水道。《水法》规定，航道整治涉及水道的，交通部门要通知水利部门；水道整治涉及航道的，水利部门要通知交通部门。但是，立法却没有规定不通知的后果，也没有建立两个部门的协调、协商机制。而长江流域航道与河道的开发、整治、管理，港口规划、布局、建设、管理，水能资源开发、利用、管理，航运发展与渔业发展的统筹与协调，以及流域内建设项目的各类相关影响评价的统筹与协调，法律上又找不到相应的管理部门。其结果是事权重叠、事权交叉和事权空白现象同时存在，导致相关部门或相互扯皮，或相互推诿，因权力竞争或权力真空而损害公共利益，法律的系统性出现紊乱[6]。

3.立法程序不适应导致环境立法的权威性不足

我国《宪法》将生态环境保护确定为国家战略，并通过立法建立了以行政管理为主的执行机制。由于环境保护涉及多个部门的管理职责，立法初期通常是按照部门职责甚至是部门内部分工提出法律草案。如《水法》由水利部负责，《水污染防治法》由原环境保护部负责，《土地管理法》由原国土资源部负责，《森林法》由原国家林业局负责，等；在原环境保护部内部，《大气污染防治法》由大气环境管理司负责，《土壤污染防治法》由土壤环境管理司负责，《水污染防治法》由水环境管理司负责，等。按照立法程序，法律草案提出及各层级审议时，虽然都分别征求了不同方面的意见，但征求意见的方式和范围都不足以从根本上解决部门利益主导立法问题。比如，《水法》(第12条第3款)与《水污染防治法》(第26条)都建立了流域管理制度和主体功能区制度，但对同一流域的保护，水利部和环境保护部依据不同的法律分别设有流域管理机构，建立了不同的流域管理机制，管理事项既交叉重复又矛盾冲突；依据《水法》(第32条)划定的“水功能区”与依据《水污染防治法》(第29条第1款)划定的“水环境功能区”，有的大面积重合，有的相互交叉，有的相互矛盾。两个执法主体分别进行督查、督察，“你方唱罢我登场”，企业和地方政府无所适从。这种实际上的部门利益主导立法，容易造成公共权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化现象，法律的权威性受到挑战。

(二)体系化思路缺失导致立法选择摇摆不定

立法是对一定时代政治经济社会生活条件加以理性提炼、形成规则的过程，也是各方利益主体、各种利益诉求、各类利益冲突不断博弈、妥协与平衡的过程。今天的环境立法现实，是中国改革开放的进程中留下的鲜明烙印，我们可以通过回顾中国环境立法的发展过程，寻找产生问题的历史轨迹。

1972年到1979年，是我国环境立法的起步期。1972年，在周恩来总理的直接推动下，中国派出了恢复联合国合法席位后的首个代表团，出席斯德哥尔摩人类环境会议并发言；1973年，国务院召开第一次全国环境保护会议，会议确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字方针，出台了《关于保护和改善环境的若干规定》，制定了中国历史上首部综合性环境保护法规，成为我国环境保护事业的第一个里程碑[7]。

十一届三中全会前后，邓小平同志清醒地意识到中国将工作重心转移到经济建设上以后可能出现的种种问题，包括在推进工业化过程中出现环境污染问题。1978年12月，邓小平同志在十一届三中全会召开前夕就明确指示：“要集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法……外国人投资法，等等。”[8]时任国务院总理华国锋在五届全国人大一次会议上所作的政府工作报告也明确指出：“消除污染，保护环境，是一件关系到人民健康的大事，必须引起高度重视，并制定保护环境的法令与条例，保证这方面存在的问题得到切实解决。”[9]正是在这样的背景下，全国人大启动了《环境保护法》的制定工作。按照当时的设想，中国要建立以“环境保护法”为基础、以单项法为骨干的环境保护立法体系。其立法路径是先制定作为基本法的《环境保护法》，然后陆续制定防治大气、水等环境要素污染的单项法[10]。但因为种种原因，1979年全国人大常委会原则通过了《环境保护法(试行)》，并决定尽快启动修法工作，对试行法进行完善，提请审议后转变为正式法律。1980年，我国成立修法工作机构，开始对《环境保护法(试行)》进行修订，到1989年全国人大常委会审议通过《环境保护法》，从“试行法”到“正式法”经过了十年的漫长过程。从1979年到1989年的十年间，环境立法路径发生了变化，由原来的先制定基本法再制定单项法，转变为边制定单项法边修订“试行法”。因为单项法制定进程、修改频率都比基本法更及时、快捷，到1989年，我国已经制定了近20部单项法律，并且《大气污染防治法》等单项法也已进行了修订[11]。立法路径的变化直接导致单项法不断出台和修正，而《环境保护法》基本处于休眠的状态。

1989年以后，围绕中国是否需要有环境保护基本法，即《环境保护法》的存废问题展开了激烈争论。在相当长的一段时间内，立法机关接受了中国不需要环境保护基本法的观点，认为在将单项法立好后就可以废除《环境保护法》[12]。因此，立法力量和资源都集中于新单项法制定和旧法修改，《环境保护法》实际上被搁置。1992年，中国代表团参加里约热内卢联合国环境与发展大会，国务院总理出席“地球峰会”并提出中国实施可持续发展战略的十项政策，签署了《地球宪章》和《二十一世纪议程》。在世界范围内掀起以可持续发展为价值取向的新一轮环境保护综合立法进程的背景下，国内的修法呼声也再次强烈，多名全国人大代表多次提出议案，要求修订《环境保护法》。2012年，第十一届全国人大常委会启动《环境保护法》修改工作，决定将修改范围限于实践中已经积累了丰富经验但法律没有规定、单项法已经修改但《环境保护法》已明显滞后的八个方面，对《环境保护法》进行“小修”[13]。

2012年8月，全国人大常委会公布《环境保护法修正案(草案)》，面向社会公开征求意见，引起各方面的强烈反响。中国法学会环境资源法学研究会200多名学者集体上书时任全国人大常委会委员长吴邦国同志，认为《环境保护法修正案(草案)》不仅没有贯彻落实“科学发展观”，未将“可持续发展”作为立法价值指引；而且对全国人大常委会决定修改的八个方面也没有落实到位，在法律制度上甚至出现了退步，呼吁重新提出《环境保护法修正案(草案)》。2012年12月，第十一届全国人大常委会委托全国人大法工委、环资委等召开专门论证会议，听取各方面意见建议。第十一届全国人大常委会在广泛征求各方面意见后，决定对已公布的《环境保护法修正案(草案)》进行重大修改后再提出审议[14]。

2013年，第十二届全国人大常委会提请审议新的《环境保护法修正案(草案)》，并在第三次审议后将“修正案”改为“修订案”，根据党的十八大精神对《环境保护法》进行了“大修”。2014年4月，第十二届全国人大常委会审议通过《环境保护法修订案》。新修订的《环境保护法》虽然被赋予了生态环境保护领域的综合法地位，但依然是由全国人大常委会通过的普通法，与全国人大常委会通过的生态环境保护的30余部单项法同处一个法律效力位阶[15]。2014年以来，我国又先后修订了《大气污染防治法》《水污染防治法》等9部单项法，制定了《土壤污染防治法》等3部单项法。

正因为缺乏系统性的环境立法规划，没有从整体角度对立法路径进行选择，导致多部生态环境保护单项法处于不断修改过程中，其中有法律先后修改达四次之多。而本应成为单项法依据的《环境保护法》在近30年里成为“摆设”，处境尴尬。各个单项法规定的管理制度和措施，制定或修订时间不一致，适用条件、违法责任规定不一致，在具体适用时出现了不少法律冲突和矛盾，执法十分困难。为解决执法困境问题，全国人大、国务院法制办、各执法部门又出台了大量的立法解释、行政解释、执法解释，这些解释性文件比法律制定更容易，变动也更频繁，在一定程度形成了政策文件不断“叠床架屋”，矛盾冲突却越积越多的恶性循环。

2012年启动《环境保护法》修改工作时，全国人大环资委梳理研究了所有相关立法后发现，1989年《环境保护法》的条款与当时已有的专项法的重叠至少有31个条文。根据《立法法》规定，《环境保护法》和《水污染防治法》《环境影响评价法》都是由全国人大常委会制定的法律，适用“新法优于旧法”的原则，《环境保护法》的规定与专项法不一致的，专项法优先，导致《环境保护法》的31个条款被反复“照搬”。与此相反，如果不“照搬”，就会造成单项法与基本法制度的不一致。比如，2014年《环境保护法修订案》规定对排污行为依照《侵权责任法》的规定承担民事责任。2015年修订《大气污染防治法》(第125条)时“照搬”了《环境保护法》；但2016年修改《水污染防治法》(第96条第1款)，没有规定依照《侵权责任法》处理，这样就形成了新的法律冲突。人民法院在审理水污染案件和大气污染案件时，必须适用不同的法律规则，并由此产生不同的裁判结果，案件的公正性受到质疑的可能性大大增加。

回顾我国环境立法的历史和梳理目前存在的问题可以发现：由于缺乏统一的立法思路，生态环境保护法并未形成有效的法律体系。各种法律制度之间既有明显的碎片化、相互重叠乃至相互矛盾，也存有诸多疏漏。比如，在生态系统及其服务功能保护、大规模人群健康受害救济、生态环境受害救济等方面存在制度空白，实现绿色发展所必需的环境与发展综合决策机制、环境风险管控机制、环境监测评估与信息共享机制等均缺乏相关法律制度支撑。这些问题已直接影响到生态环境保护法律的实施效率与效能，必须采取切实措施尽快加以解决。

三、新时代环境法理论研究新目标：法典化的理论供给

法典化是学术与实践的结合。法学是法典的基础，甚至可以说没有一定的法学理论就没有法典。只有通过法学家的理论研究，才能客观认识法典化的客观条件并提出合理的法典化方案。中国进入新时代，人民对美好环境的向往和建设“美丽中国”的目标，迫切需要补齐生态环境立法“短板”，这是对环境法典的外部需求。如何通过对生态环境法规范的体系化，解决目前存在的整体性不强、协调性不够、权威性不足等问题，在基础层面确认国家环境政策和绿色发展的法律价值观，形成能够统一体现绿色发展精神的法律体系，则是环境法学理论必须解决的问题。与此同时，如何客观分析中国环境立法法典化的基础条件，根据《宪法》确定的国家战略，按照“绿色发展”理念对现行法律、法规进行重新评价和审视，将“绿色发展”的要求转化为执法、司法的价值取向之一，大力推动环境治理体系与治理能力的现代化，也是环境法学家理应承担的时代使命。

(一)适度法典化的路径选择

解决生态环境立法的矛盾与冲突问题，是中国生态文明体制改革的现实需求。根据全国人大通过的国务院机构改革方案，新组建自然资源部和生态环境部，原国家发展改革委、住建部、水利部、国家海洋局等多个部门的相关职能分别归并到自然资源部和生态环境部。这一改革不仅提出了对相关法律执行部门进行变更的要求，更需要解决原来由不同部门主导的法律与新机构职能之间产生的执法权限矛盾。比如，《环境保护法》由原环境保护部主导，规定该法不适用于海洋环境保护。机构改革后，海洋污染防治职能归入生态环境部，生态环境部也成立了海洋环境保护司，《环境保护法》的适用范围因生态环境部的新职能而凸显。此外，国务院印发的《关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定》要求抓紧对行政法规、规章的清理工作，及时提出立、改、废措施。但这些行政法规、规章都以法律为制定依据，如果法律间的关系不及时厘清，这项工作难以真正有效推进。实践证明，环境立法的体系化势在必行。

在世界范围内，法律体系化有两条明确的路径——基本法路径和法典化路径。基本法路径是制定一部统摄整个相关领域的基本法，为其他专项立法提供主要理念、基本原则、调整手段等一般性指引，各专项立法都以基本法为依据。法典化路径是将相关领域的法律规范整合成一部结构完整、体系严密的法典，一般不允许相关法律规范另外存在[16]。各国的生态环境立法体系化运动基本上也是遵循这两种路径。从1972年联合国人类环境会议前后兴起的第一次环境立法体系化开始，就出现了美国制定《国家环境政策法》的基本法模式和《哥伦比亚可再生自然资源和环境保护国家法典》的法典化模式。到目前为止，已有70多个国家制定了环境保护基本法，7个国家正式颁布了环境法典，3个国家制定了环境法典草案有待审议通过。此外，独联体国家形成了“独联体生态法典示范法”用以指导各国立法。

比较两种体系化路径，各有优劣。基本法路径无须考虑整体结构，只要保证各单项法与基本法在原则上统一、在规则上一致即可；缺点是整体结构仍处于零散状态，可能在单项法不断修订过程中又产生新的规则“逸出”，逃离基本法约束。从我国现实情况看，如果采取基本法路径，必须先对《环境保护法》进行修订，然后对相关的30多部法律以及几千件法规、规章进行修订，其工作量和难度并不亚于编纂法典。

法典化路径的优缺点正好相反，最大的困难是采取什么标准和主线对现有的30多部法律进行筛选、整合，形成一部具有逻辑性的法典。但是，法典化最大的优点是可以作为社会政治改革的象征，这是基本法路径所无法企及的特质。因此，在生态文明建设作为治国理政整体战略的新时代，环境法典编纂不仅是一种纯粹的立法技术，更是推进生态文明体制改革，宣示中国特色社会主义生态环境保护道路的重要工具。

从目前已知的世界各国的10余部环境法典看，法典化又可分为两种模式：一种是以法国、德国等传统民法典国家为代表的传统法典化模式，其特征是追求内容宏大、全面、精细的环境法典，法典完成后，不再有单项环境立法存在。另一种是以瑞典为代表的“适度化”法典编纂模式，其特征是通过放弃绝对的严密性与确定性，实现相对的开放性和可操作性，采用框架性编纂加授权立法的实质编纂模式，同时允许单项法以特别法方式存在。不同的国家都是从生态环境立法需求出发选择本国环境法典的范围和内容，并无优劣之分。相对而言，瑞典模式对我国更具借鉴意义。基于生态环境立法现实，我国法典化路径应定位为“适度化”编纂，即对当前的生态环境法律规范进行一定程度的法典化。同时，也可以通过适度法典化实现动态的法典化，随着生态文明建设的成熟和发达而不断提升法典化程度或调整法典化形式，增强法典的灵活性和适应性。

适度法典化可以为现行生态环境立法提供从分散走向内部协调一致的机会，改变生态环境立法因不同历史起源、不同立法理念、不同立法技术、不同措施工具、不同标准水平管制导致的凌乱面貌。法典编纂实际上是在对现行生态环境立法进行理性全面分析的基础上，运用整体性思维方法整合相关法律条文、克服立法分散现象的过程：一是确定生态环境立法的总目标和基本原则，建立基本法律规范和环境治理工具的统一运用规则，如环境质量目标、环境风险控制、环境税、补贴以及其他经济手段等；二是统一决策和监管的程序、执法及司法等方面的内容；三是避免对同一行为由不同法律进行规制而需要相互参照问题，改善环境法的适用，提高法律规定的内在统一性。

(二)环境法典编纂的基本条件

法典化是一项复杂的系统工程。从世界各国制定环境法典的情况看，编纂环境法典至少应具备如下条件：一是有相当数量的单项法；二是范畴体系相对的成熟；三是法治实践相对丰富；四是社会经济发展对环境法典有一定需求；五是良好的政治生态和决策者的坚定意志[17]。我国的环境法理论与实践经过40多年的发展，各方面条件都具备了一定基础，但还需要进一步完善。

1.已有相当数量的单项法

除《环境保护法》外，我国已经制定的30多部环境资源保护单项法大致可分为三类：第一类是污染防治立法，如《大气污染防治法》《水污染防治法》《噪声污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》等；第二类是资源保护立法或者生态保护立法，如《野生动物保护法》《森林法》《草原法》等；第三类是专门事项立法，如《环境影响评价法》《可再生能源法》《环境保护税法》《核安全法》等。这些法律经过近40年的实施，存在的主要问题和矛盾冲突也得到了较为充分地暴露，为法典化提供了良好的立法实践基础，也为建立问题导向型的法典化理论提供了丰富的实践资源。

2.生态环境法律范畴体系相对成熟

我国的环境法研究与立法实践同时起步。经过40多年的发展，环境法理论研究取得了丰富的成果，尤其是学科体系和法律范畴体系基本形成，有一支数量可观、能力较强的研究队伍。学者们多年来高度关注环境法典编纂问题，自环境法学科建立之始，对于这一问题的研究从来没有中断，一批质量较高的著作和论文能够为法典编纂提供基本理论支撑。尤其是近年来，随着环境法治实践的发展，学者们对于实践中出现的理论问题跟踪研究，在不断提出解决实践问题的方案的同时，注重从理论高度分析产生实践问题的原因，为法典编纂进行了一定的理论准备。

3.环境法治实践相对丰富

尤其是党的十八大以来，环境执法和环境司法迅速发展。环境执法力度不断加大，跨区域环境督查中心已经建立，省级以下的垂直监管改革正在迅速推进，环保督察已实现全覆盖。同时，环境司法专门化发展迅速。到2018年底，全国31个省、市、自治区人民法院设立环境资源专门审判机构1271个(其中审判庭391个，合议庭808个，巡回法庭72个)，积极探索环境私益诉讼、环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼制度，逐渐形成具有中国特色的传统诉讼和新类型诉讼并行、普通化与专业化交织的“3+2”诉讼模式[18]。2018年，最高人民检察院公益诉讼检察厅成立，各级检察机关也设置了相应机构，正在积极推进检察机关提起环境公益诉讼工作。

4.经济社会发展对环境法典的需求强劲

中国进入新时代，社会主要矛盾发生了变化，围绕生态文明建设、绿色发展转型，共识度正在提升，公约数正在形成。生态文明建设有了顶层设计和总体部署，构筑了社会主义建设总体布局中的“绿色谱系”；经济社会发展的资源环境瓶颈亟待突破，人民群众对良好生态环境的需求与日俱增，成为转型升级的“绿色动力”。在全面建成小康社会的伟大征程中，人民群众对美好环境的向往产生了新的利益诉求，但已有权利体系不足以保护这些新诉求，亟须从法律上重新界定新旧权利。按照“绿色发展”理念，妥善处理发展与保护的关系，消除环境利益与经济利益的矛盾、代际利益和代内利益的冲突，处理好各类法律之间、生态环境法单项法之间的关系。全社会对生态文明建设的高度重视和强劲需求，是环境法典编纂最深厚的土壤。

5.有良好的政治生态与坚定的决策者意志

习近平新时代生态文明思想是中国特色社会主义环境保护道路的理论纲领和行动指南，也是推进法典化的决定性因素。习近平总书记以深厚的理论自信、深邃的政治智慧、深切的为民情怀高度重视生态文明建设。习近平总书记在国际上倡导建设人类命运共同体，呼吁将生态文明建设纳入国际治理新秩序；在国内高度关注生态文明建设的具体实践。习近平总书记明确指出：“人与自然是生命共同体。生态环境没有替代品，用之不觉，失之难存。”[19]7“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。用途管制和生态修复必须遵循自然规律，如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。由一个部门负责领土范围内所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”[20]习总书记反复强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”[19]7，表明了推进生态环境法治建设的坚定决心和坚强意志。

四、结语：环境法学者的时代使命

当今中国，是环境法人最好的时代。40年经济社会高速发展所积累的生态环境问题成为制约中国未来发展的瓶颈已达至社会共识，用法治手段推进生态文明建设、打赢污染防治攻坚战的举措彰显坚定的政治意志，中国自己的立法、执法、司法经验和理论成果奠定了环境法体系化、整体化的基础。种种现象表明，展开法典化研究和推进环境法典编纂的一些必要条件已经具备。但是，这些客观现实均不能构成中国必须编纂环境法典的充分理由。中国是否需要环境法典、是否存在环境法典的替代方案？还有，中国需要什么样的环境法典、如何构建适应环境法典需求的环境法知识体系、如何在现有环境立法与资源立法的基础上进行建构、如何处理环境法典与民法典等传统法典的关系？有太多问题需要从理论上加以回答。

一代人有一代人的长征。回答环境法典编纂的基本理论问题，是今天的中国环境法学者必须直面的时代课题。这需要学者们有时不我待的担当和舍我其谁的勇气，以严肃的学术态度、坚毅的学术精神、科学的学术方法、理性的学术论证，提出能够让立法决策者接受、让社会接受的成果。