日本跨行政区域组织机构管理经验及其对长三角一体化发展的启示

杨官鹏

（华东政法大学，上海，200042）

一、日本首都圈建设过程中跨区域行政机构及其协调机制

（一）日本首都圈建设过程中跨区域行政机构的设置

日本以首都东京为中心的巨型都市圈，大体以东京都为中心，辐射半径约70～100 公里，包含东京都、琦玉、千叶、神奈川、茨城、枥木、群马、山梨共1 都7 县。1956年制定的《首都圈整备法》是日本首都圈规划建设的基本法，经多次修改沿用至今。《首都圈整备法》最初规定了“首都圈整备委员会”是管理该日本首都圈区域建设和规划的最高行政机构，针对“首都圈整备委员会”专设一章，就其设置、事务及权限、组织架构和任命、特定行为的限制、议事规则做了较详尽规定，凸显出其在首都圈建设和规划的重要地位。首都圈整备委员会的设立以日本《国家行政组织法》为依据，拥有制定并实施首都圈整备规划的权限（第4 条）。委员会委员含委员长共4 名，由内阁总理大臣提名并经参众两院通过后任命，委员长由国务大臣担任。首任委员长为“第三次鸠山一郎内阁”的国务大臣马场元治（兼任建设大臣）。

首都圈整备委员会事实上承续了原首都建设委员会的权限和职能，性质上属于总理府的外设行政机关（行政委员会）。首都圈整备委员会于1974年废止，其执行事务并入国土厅。后日本于2001年实施中央机构编制改革，国土厅和运输厅、建设省、北海道开发厅合并为国土交通省。根据《国土交通省设置法》（1999年）的规定，国土交通省下设国土审议会、社会资本整备审议会、交通政策审议会和运输审议会。其中国土审议会的委员由国会议员（众议员6 人、参议院4 人）和学者（20 人以内）经国土交通省大臣任命后担任，任期三年并可连任。国土审议会的主要职能是负责为国土交通省施行国土安全和开发利用的基本政策进行调查、审议。2005年起，国土审议会下设“首都圈整备部会”，沿用至今。

（二）日本首都圈建设过程中跨区域行政机构的职能

首都圈整备委员会的职能和权限有：1.制定首都圈整备规划和进行必要调查；2.推进首都圈整备规划的实施；3.履行由法律和法规所赋予委员会的其他权限。其具体执行程序和流程由首都圈整备规则规定。首都圈整备委员会在战后日本首都圈的城市规划和基础设施建设中起到了重要的作用。

根据现行的《首都圈整备法》，国土审议会基本承续了过去首都圈整备委员会的调查审议职能，同时决定首都圈整备规划的权限收归到国土交通省。

（三）日本首都圈建设过程中跨区域行政机构间的协调机制

在《首都圈整备法》之前曾有一部《首都建设法》（1950年），该法的立法目的是“为发挥首都东京都的政治经济文化等功能进行规划建设”（第1 条）。依照该法，设立由建设大臣、众参两院议员、东京都知事、东京都议员、学者等（共9 名，由内阁总理大臣任命）构成的“首都建设委员会”，负责制定和推进东京都的城市规划建设。首都建设委员作为日本最早的区域性规划机构，类似于美国的独立管制委员会，是首都圈整备委员会的前身。在实际运行方面，《首都建设法》规定了首都建设委员会对地方公共团体和事业者的劝告权（第11 条）；为贯彻执行东京城市规划和维护东京首都地位，在必要时由建设省、运输省等行政主管部门为主体负责具体执行（第12 条）；在必要时由国家拨付一定的执行费用（第13 条）。

《首都圈整备法》整体上沿袭并发展了原《首都建设法》的立法宗旨，主要区别是将调整对象从东京都扩展到了整个首都圈，同时对于各级机构之间的协调机制做了更为完善的规定，具体可分为以下几方面。1.就中央和地方之间的协调机制方面，规定了国土交通省大臣制定和修改首都圈整备规划之前，须听取相关行政机关、各都县和审议会的相关意见并承担答复义务。同时，国土交通省可就首都圈整备规划向地方公共团体请求提交资料、陈述意见等必要协助（第22、23 条）。2.规划的具体实施方面，首都圈整备规划的工程建设，由国家、地方公共团体和工程建设单位依法律规定共同执行。各行政机关和地方公共团体等必须提供充分合作，国土交通省对此拥有劝告和采取必要措施的权限（第29、30 条）。3.政府每年就首都圈整备规划的制定和执行状况向国会报告，并向公众公开（第30 条第2 款）。4.财政和资金方面，为进行首都圈整备规划的工程建设，在必要时国家可向地方公共团体提供普通财产①根据《国有财产法》和《地方自治法》，日本国有财产、公有财产主要分为“行政财产”和“普通财产”两类。其中，行政财产包括公用财产（政府办公楼、消防设施等）和公共用财产（即一般意义上的公共设施如学校、图书馆、公民馆、公营住宅、公园等）。普通财产一般是指除行政财产以外的、具有私权意义的公有财产。，以及必要的资金支持或调整（第31、32 条）。

二、日本广域行政过程中跨区域行政机构及其协调机制

（一）日广域行政过程中跨区域行政机构的设置

作为日本近代以来探索和发展出的独具特色的区域治理实践经验，“广域行政”就是指跨区域行政管理与协调，具体形式是超过两个以上的行政区域来共同处理行政事务。其产生的背景是随着城市化的不断发展，单靠固有的行政主体已经不足以应对的行政事务逐渐增加，由多个行政主体来共同处理相关事务，更能提高行政效率。

“广域行政”的具体形式一般是以解决特定具体事项为中心，比如消防、环卫清洁、火葬、医疗等，采用“特定事务组合”的方式。具体有行政事务上的“协议会”“联络会议”等形式。日本实施广域行政制度的主要法律依据是《地方自治法》（1947年）。自该法于1951年修改以后，日本的广域行政逐渐发展出了设置“协议会”、共同设置机关和职员、事务委托等具体形式。目前，根据组织形式的不同，广域行政的可以分为创设法人、组织的方式和不另外创设法人、组织的方式两种；根据处理事务内容的不同，分为专项事务的共同处理的形式，和依据跨区域的规划，由各市町村自治体共同遵守并实施开发事业及区域整备的形式两种。目前的具体实践中，广域行政以市町村的行政级别为主，也有较部分涉及到府县的行政级别。但由于许多具体事务在开展过程中，天然地受到多个行政机构主体的限制，近年来日本国内提出要推动“府县联合”“市町村联合”和“市町村合并”等合并多个行政机构的呼声逐渐高涨。

另外除广域行政以外，日本在科创领域还逐渐发展了政府和民间机构等多主体为中心的协同发展机制，即“产学官连携”制度。日本经济产业省在2008～2012年的五年间推出了区域产学官协同创新计划①“产学官”制度日文称「産学官連携」。。政府为促进协同创新和成果转化，提供专项资金以建设区域创新共同体。如关东共同体，由日本首都圈地区的27 家单位组成，包括7 所高校、13 家地方科研院所和7 家财团法人。其宗旨就是整合各个高校和科研院所的科研设施和人才为企业提供一站式技术服务，通过产学官协同合作提高整个地区的产业技术创新能力②孙艳艳，张红，吕志坚.日本首都圈产学官协同创新生态系统建设研究［J］.情报工程，2017（05）：102-111。。

（二）日本广域行政过程中跨区域行政机构的职能

日本近代意义的地方自治制度始于1888年制定的“市制町村制”，该制度下多个町村为共同处理事务可以设置“町村组合”。1911年日本“市制町村制”全面改革后，组合制度开始用于市，“市町村组合”得以较广泛设置。“组合”作为地方自治体的一种类型，属于“复合地方团体”，具有独立的法人格，并就构成其的各个市町村都有管辖权限，其组成成员是各个市町村。市町村组合的组织和运营、议会议员的选举、职员的组织和选任、财政收支等运作方式，都有规约做出详细规定。二战以后，日本虽然废除了过去的市制町村制，但1947年制定的新《地方自治法》仍继续沿用了旧有的组合制度。该法第284 条第1 款规定，“组合”属于“特别地方公共团体”的一种类型。同时不限于市町村这一类较低的行政机构级别，都道府县也开始可以就部分行政事务设立专门组合。1952年《地方自治法》修改以后，日本的广域行政的实现形式开始呈现多样化的特点，特别是创设了协议会、共同设置机关及职员、事务委托等形式。以下就这几类日本在广域行政过程中实现跨区域行政的具体形式和职能作简要说明。

1.协议会。协议会由多个地方自治体共同设置，性质上属于自治体广域行政的具体执行机构，从属关系上仍隶属于各地方自治体。协议会自身并不专设职员，而是由多个地方自治体的职员兼任，也不具有独立的法律地位。依据日本《地方自治法》规定，和负责处理的具体事务不同，主要分为“管理执行协议会”（负责具体管理执行广域行政事务）、“联络调整协议会”（就具体执行提供联络和协调）、“规划制定协议会”（制定跨行政区域的行政规划）三种。值得注意的是，协议会管理执行具体事务，和自治体的执行机关具有同等效力。由规划制定协议会所制定的行政规划，各自治体必须遵照执行。

2.共同设置机关和职员。根据日本《地方自治法》第252 条第7 款的规定，地方自治体可以和其他地方自治体共同设置如委员会、委员、附属机关等机关，也可以共同设置辅助前述机关处理具体事务的职务人员。值得注意的是，共同设置的跨行政区域机关同时归属各个地方自治体，即属于各地方自治体的共通的机关，其作出的法律行为对各地方自治体同时具有法律效力；而共同设置的职务人员被看作其中一个自治体的职务人员，同时其事务辅助人员由该自治体的工作人员担任。这和我国目前在上海设置的“长三角区域合作办公室”和“青浦区区域发展办公室”在具体的设置方式上有所类似，但在组织形式上又有所不同，后文将详细阐述。

3.事务委托。根据《地方自治法》第252 条第14 款规定，地方自治体可以将部分事务委托给其他地方自治体，并由其执行机关管理执行。同时，基于该委托，委托方的自治体不再就该事务具有权限，被委托方的自治体在被委托事务范围内拥有管理和执行权限。需要强调的是，上述“协议会”这种形式的广域行政组织，并不具备法人格，因此在严格意义上并非是一种特殊的地方公共团体。而“共同设置机关”，甚至算不上是广域行政组织的创设，而是将各个地方自治体既有的组织或部门集合起来实现广域行政的一种形式。“事务委托”的性质，也并非创设共同处理广域行政事务的组织，而是地方自治体将部分事务委任或委托给其他自治体来实现广域行政的一种形式。相对于创设新的跨区域行政机构，这三种形式都具有简便易操作的特点。

另外，日本在60年代以后，政策上开始大力推进区域开发建设，开始逐渐导入了由各地方共同体共同开展大型工程建设和区域开发的新的形式，也就是1963年《地方自治法》修改创设的“地方开发事业团”制度（第298 条）。据此，为实施如修建住宅、工业用水及交通道路的整备、取得土地等综合规划，地方自治体可以和其他自治体共同将这些工程建设委托给地方开发事业团。地方开发事业团是具有法人格的一种特殊地方公共团体。但由于不同于事务组合，其具体处理的事务事项有限制范围，同时一般来说，随着其处理事务的完结事业团也会随之解散。随着地方开发事业团的数量逐渐减少，截止到2011年已仅存1 例。2011年《地方自治法》修改删除了地方开发事业团的规定，自此日本不再新设该机构。

（三）日本广域行政过程中跨区域行政机构间的协调机制

1.复合型部分事务组合。作为组合等跨区域行政组织的补充，1974年日本修改《地方自治法》，创设了“复合型部分事务组合”制度（第285 条）①日文为“複合的一部事務組合”。。由于一般的组合是以具体事务为导向成立的，该事务通用于各个自治体。这种组合的特点是为提高行政活动的效率，其处理的具体事务、事项可以仅仅通用于广域行政区域内的一部分自治体即一部分的市町村，是灵活运用组合制度的一种具体形式。但这种制度只适用于市町村层面，而不适用于都道府县。

2.广域联合。1994年《地方自治法》再次修改，创设了一种新的组合类型，即“广域联合”制度②日文为“広域連合”。。广域联合主要职能是制定、协调和实施广域行政区域的综合规划。复合型部分事务组合是为提高各自治体共同处理行政事务的效率，广域联合是为了制定和实施区域综合规划，二者都是协调、促进广域行政的一种法定机制。

3.联合协约和事务的代执行。2014年《地方自治法》修改，创设了新的“联合协约”和“事务代执行”制度③日文为“連携協約”和“事務の代替執行”。联合协约也可翻译成“区域协定”。。联合协约是指多个地方公共团体为就共同处理事务而制定基本方针和划分职能而签订联合协约的制度。同时地方自治体间如就该协约产生争议，可申请由“自治纷争处理委员”提出解决方案。事务代执行是指地方公共团体将部分事务交付其他地方公共团体的长官，并以原公共团体（即交付方）的名义来管理、执行。

综上，日本广域行政组织机构共计10 种类型，按照是否具备法人格可分为2 大类，具体参照表格1可见：以设立法人为要件分为部分事务组合（含复合型部分事务组合）、广域联合、全部事务组合、役场事务组合和地方开发事业团5 种，不需设立法人的简便形式分为协议会、共同设置机关等、事务委托、签订联合协约和事务待执行5 种。这些组织形式互为补充、互相协作，共同构成了完整的广域行政组织构架。

表格1④表格参照日本总务省资料：「現行の事務の共同処理の仕組みと運用」、「地方自治制度の歴史」等汇总制作。：日本广域行政组织机构汇总

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目前上述10 种类型中，广域行政组织机构中实际较多使用的形式，主要是除“全部事务组合”和“役场事务组合”以外的8 种。据日本总务省2019年的最新统计资料表明，采用比例最高的是“事务委托”，占实际全部的72.1%（6628 例），之后依次是：部分事务组合（16%，1466 例）＞共同设置机关等（4.9%，446 例）＞联合协约（3.5%，319 例）＞协议会（2.3%，211 例）＞广域联合（1.3%，116 例）＞事务代执行（3 例）＞地方开发事业团（1 例）①参照日本总务省资料：「地方公共団体間の事務の共同処理の状況調（平成30年7月1日現在）の概要」。。

表格2②同前注。：2018年7月日本广域行政组织机构构成情况 （单位：件）

按照总务省2018年的统计数据，从具体处理的广域行政事务类别上看，前3 类事务占绝大多数：涉及环境卫生的数量最多，并多采用部分事务组合和事务委托的方式；其次为社会保障事务，多采用部分事务组合、事务委托、共同设置机关、广域联合；第3 是防灾事务，多采用部分事务组合、事务委托、协议会、广域联合。此外，区域开发规划方面，以部分事务组合、协议会、广域联合、联合协约为主；城市规划方面，以部分事务组合、事务委托、共同设置机关、协议会、广域联合为主。

综上可见，第一、日本的广域行政事务以实现政府的社会服务职能为主，即服务导向大于社会管理、社会治理导向。第二、从历史上来看，广域行政组织形式和种类逐渐呈现出多样化的特点。第三、随着社会经济的发展变化，《地方自治法》会及时作出相应修改调整，各个组织类型也会自然随之有所增减，以适应地方自治的发展方向。第四、即便是同一类别的事项，也可以采用多种广域行政组织形式，这些形式以解决具体事务为导向，相互协调、互为补充。

三、日本跨区域行政机构协调机制对我国长三角一体化建设的借鉴

（一）中央立法的支持

日本的跨区域行政协调机制基本可分为都县和市町村两个层级。市町村层面的广域行政主要的法律依据是《地方自治法》，前文已就此做了说明。而在都、县层面除基于地方自治的“广域行政”“广域连携”以外，日本就大都市圈建设设立了一套主要由中央来统筹管理的模式，这种模式的执行落实必然要以国家立法为依据。以首都圈建设为例，日本以1956年《首都圈整备法》为中心，出台了一套较为完整的政策和法律。事实上，日本战后就大都市圈建设，分别针对全国的三大区域先后出台了：《首都圈整备法》（以东京为中心）、《近畿圈整备法》（大阪、京都等为中心）、《中部圈整备法》（名古屋等为中心）——共三部规范都市圈建设的基本法律，逐渐形成现存的三大核心都市圈，简称“三圈计划”。在日本国土交通省的官方网站里较全面地登载了与之相关的政策与法律信息、实施计划白皮书，以及近年日本国土审议会就“三圈计划”的修改审议决定①日本国土交通省发布的：“三大都市圈”建设的官方资料，含有各个年度实施报告的白皮书.https：//www.mlit.go.jp/toshi/daisei/kokudokeikaku_tk5_000012.html。。

日本的首都圈整备计划主要是为了解决东京都人口过度集中和住房不足的问题，通过借鉴英国的“大伦敦计划”经验，发展东京周边城市和交通设施建设，主要特点是发展放射型和环状的交通网，建设卫星城等。《首都圈整备法》的内容包括总则、首都圈整备委员会、首都圈整备计划、事业实施共四章。总则中明确了其立法目的是“就首都圈的整备制定综合规划，并推进其实施，进行同我国政治、经济、文化相符合的首都圈建设和有序发展”（第1 条）。之后在1957年，日本内阁颁布了《首都圈整备法实施令》。仅就一个首都圈建设，日本就相继颁布了《首都圈市街地开发区域整备法》、《首都圈建成区限制工业等的相关法律》、《首都圈近郊绿地保护法》、《多极分散型国土形成促进法》等多部法律法规。另外，为配合《近畿圈整备法》，日本就琵琶湖协调保护这方面也制定了较完善的配套立法，这对习总书记在针对长三角都市圈强调的环保问题，如淀山湖水域和长江水域的联合保护也有充分的借鉴意义。

事实上，我国长三角区域一体化的提法也由来已久。1992年，长三角15 个城市经济协作办主任联席会议首次召开，并在1997年升格为长三角城市经济协调会；2001年成立沪苏浙经济合作与发展座谈会制度，由三省市常务副省市长参加，后再2004年又启动三省市主要领导座谈会制度；国务院在2010年5月正式批准实施了有关长三角地区发展的指导意见②《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30 号）。起初“三级运作模式”主要涵盖上海、浙江、江苏即两省一市，后2009年，沪苏皖三省市吸纳安徽作为正式成员出席长三角地区主要领导座谈会和长三角地区合作与发展联席会议，确认了安徽正式成为长三角的重要组成部分即三省一市。；2016年3月，中共中央政治局审议通过了《长江经济带发展规划纲要》；同年5月，国务院常务会议通过《长江三角洲城市群发展规划》；2017年国务院正式批复《上海城市总体规划（2017-2035）》，提到“从长江三角洲区域整体协调发展的角度，充分发挥上海中心城市作用，加强与周边城市的分工协作，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。”最近，上海正在同江、浙两省规划主管部门以及周边各市相关政府编制《上海大都市圈空间协同规划》③2018年11月28日，上海市规划和自然管理局总规处处长熊健在2018 中国城市规划年会表示，当前正会同江浙两省规划主管部门以及周边各市相关政府编制《上海大都市圈空间协同规划》。。

另外目前《长三角一体化发展纲要》也已通过审议并下发，强调长三角一体化发展具有极大的区域带动和示范作用，要紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，带动整个长江经济带和华东地区发展，形成高质量发展的区域集群。这意味着发展长三角区域一体化已经上升到国家意志层面，成为区域经济发展的重要战略部署。但是从另一方面来说，我国就长三角一体化发展出台的如发展纲要等，基本上仍以政策性文件居多，还缺乏具体的立法配套。

如果暂时推进立法的时机还不成熟，可以从国务院层面下发具备可操作性的具体实施办法，或者赋予如自然资源部、住建部等部委以制定跨区域规划等具体权限，协调中央和地方权限，同时避免地方各区域之间出现利益矛盾和政令冲突的情况。但从长远来看，正式出台一部调整区域一体化发展的法律，仍不可或缺。

（二）注重中央与地方的权限划分和协作

日本在制定原《首都建设法》时，曾就该法进行过一次东京都住民投票，后经过超半数赞成后才得以正式通过并生效。这是因为《日本国宪法》第95 条规定：“国会制定适用于特定地方公共团体的特别法，须依法律规定，实行该地方公共团体的住民投票并经过半数同意。”也就是说，国会制定地方自治特别法时必须首先经过该地方公共团体“住民投票”来自治决定。该宪法条文是为了防止中央滥用立法权导致损害地方公共团体利益，日本《国会法》第67 条和《地方自治法》第261 条对此也有具体规定。

理想的发展模式是什么？钟秉枢(2013)认为需要在继续发展传统优势项目的同时，突出发展集体对抗和体能类项目，还要关心运动员的长远利益和全面发展。对竞技体育的发展模式的思考应该不忘初心，回归本质，孙科(2012)认为竞技体育价值导向应回归理性，能真正满足人全面发展的需要，如果忽视了“以人为本”，那么竞技体育就会偏离原本的模样。进入后奥运时代，体育改革是必须的，竞技体育发展模式改革究竟怎么改，如何具体实施还有待进一步研究。

但是与《首都建设法》不同，日本在出台《首都圈整备法》时并未经过住民投票这一程序。究其原因有两种观点，一种是在参议院的对该法的审议会上，有政府委员答辩称，该法在立法目的上是对原《首都建设法》的继承，也是对原首都建设规划和首都建设委员会职能的扩展和强化，因而不需要重新进行住民投票①参議院建設委員会审议会（昭和31年〔1956〕4月17日）上，政府委員水野岑君对议员村上義一君的口头答辩。；另一种观点（佐藤功）认为，从立法目的来看，《首都圈整备法》的规制对象并不仅限于东京都这一特定的地方公共团体，而是以首都圈这一跨多区域地区为对象，并非地方自治特别法，而是一部关于国家行使开发整备事务的法律，因而应该按照普通的国会立法程序来制定②佐藤功「憲法95 条の諸問題」（杉村章三郎古稀記念『公法学研究 上』1974年、有斐閣）。加藤一彦「地方自治特別法の憲法問題」、現代法学、第18 号39 頁以下。。

虽然以上两种观点都支持《首都圈整备法》不需经过住民投票程序，但是第二种解释显然更符合其立法原意。由于原《首都建设法》属于地方自治特别法，主要调整的对象是东京都这一特定的地方公共团体，如果将其范围扩大到整个首都圈，就意味着有可能会牺牲东京以外周边地区的利益。对此，众议员议员木崎茂男曾在《首都圈整备法解说》中作了详细的阐述，他指出，《首都圈整备法》的调整对象是首都圈，包含东京都以及和其拥有紧密的社会经济联系的周边地区。可以预见，这个对象的范围是会随着社会经济关系的发展而产生变化，并非单纯限定于某个或某几个地方公共团体的行政区域③衆議院議員木崎茂男、昭和31年〔1956〕6月『首都圏整備法の解説』（信濃教育会出版部）第43 页。。这也正是为什么日本不采取对原《首都建设法》进行修改而是直接废止该法，并重新制定一部新法即《首都圈整备法》的原因。

相较而言，基于我国自身的国情，在长三角一体化的工作方面侧重于中央决策下级执行的模式，目前并没有制定统一的人大立法，也没有设立正式的跨区域行政机构。但是在实然层面，我国从2008年至今在长三角政府层面已经逐渐形成了“三级运作”的区域合作机制，即决策层（长三角地区主要领导座谈会）、协调层（长三角地区合作与发展联席会议）和执行层（联席会议办公室和重点合作专题组）三个层面同时运行的政府运作机制。

2018年5月，习近平总书记就我国长三角地区更高质量一体化发展的指示中强调：“上海要进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖要各扬其所长，有关部门也要大力支持，使长三角地区实现更高质量的一体化发展，更好地引领长江经济带发展，更好地服务国家发展大局。”随后不久长三角地区主要领导座谈会在上海举行，一体化发展的推进工作逐渐提速。可以看出，中央作出长三角一体化发展的战略决策，并不局限于限定的行政区域的发展目标，而是站在国家发展大局的视野上进行考量的。这一点和日本制定《首都圈整备法》时的背景和立意是相似的。

另一方面，在我国如果要正式创设跨区域的行政机构，尚需要突破许多现有的框架。尽管2018年我国修改宪法，承认所有设区的市具有“地方立法权”，这在某种角度具有日本宪法第94 条的“条例制定权”的意义。但我国一般的地方立法权，和外国宪法享有自治的地方立法权，完全不是一个概念。而且目前，我国组织法、城乡规划法等法律并没有明确规定跨区域行政机构或组织的具体设置办法以及跨行政区域规划的制定和审批程序①我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：“地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关（第54 条）。”《城乡规划法》规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作（第11 条）。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”。而历史上，日本在如制定首都圈建设规划时其实也遇到过相似的问题，但并没有一味走创设新的跨区域行政机构和组织的路子。

日本在首都圈建设的制度设计中，从最初的首都建设委员会到首都圈整备委员会，再到委员会权限收回到国土交通省，整个发展过程中，首都圈这一跨行政区域的规划发展其实始终没有脱离中央的管辖。这样做的意义在于，一方面在法律制定时，严格遵循宪法和立法程序，保护地方利益和合理诉求，另一方面，通过制定专项法律，明确中央和地方的权限划分和协作，同时由中央紧握制定跨区域发展规划的权限，防止不同行政区域形成利益冲突，也更便于从整个首都圈乃至整个国家层面上去考量和解决问题。

（三）从区域合作需求出发设置跨区域行政机构

随着我国长三角区域一体化工作的深入推进，长三角区域合作办公室（简称“长三办”）也应运而生。2018年1月，由沪苏皖浙三省一市共同组建的长三办在上海正式挂牌并组建完毕。其主要职能有：筹备长三角地区主要领导座谈会和常务省市长会议，制定和完成年度工作要点和重要事项，实施都市圈和跨区域沟通协调机制如城市经济协调会等等，主要是承接“三级运作”区域合作模式下的工作事项。

但严格来讲，并不能称得上是跨区域行政机构，而是带有行政性的联络协调议事机构，属于“常设的临时性机构”。笔者有幸曾赴“长三办”调研，了解到其组成人员都是从三省一市中抽调而来，党组织关系已移转至上海，但人事关系虽仍归属原省市。值得关注的是，“长三办”作为新成立的、临时性的联络协调议事机构，在法理上并不具有行政机构的性质，其架构模式基于“君子协定”，因而也不具备正式发文的权限，目前出台相关文件仍然是通过各省市的政务办公厅。

关于实施依据，有学者就明确强调：“必须加强法制建设。在推进城市一体化的初级阶段就要及时地制定相关的法律法规，以便在整个过程中做到有法可依，而不是仅仅依靠行政命令或是一些形式上的会议组织来进行协调协商。即使是以协商的方式来推进一体化，也要有一个协商组织的条例与组织法。我们应该制定一个相对原则的法律法规来指导城市一体化的建设，在实践中还要不断地修订完善，以便更好地指导城市一体化的建设。”②俞慰刚.日本首都圈政策及规划对长三角城市一体化的启示［J］.上海城市管理，2018（02）：39-45。日本在都县层面的跨区域行政方面以三大都市圈整备法为中心，在市町村的广域行政治理方面以《地方自治法》为主要依据，明确了相关行政机构的具体权限和管理流程，既考虑到国家和中央层面的综合统筹，又十分重视地方的诉求和利益。

另外，日本的跨区域行政的管理机制是建立在充分的地方自治制度和基础之上的。我们在推行一体化进程时，既要中央考量全局、统筹安排，也要注意到不能是中央拍脑袋，强拉硬配，一定要充分尊重地方意愿，给地方足够的灵活性。另外，在一体化中各地方的谈判实力不同，要尽量体现对等性，发达地方甚至要考虑主动让利，将优势资源普惠落后地区。由于涉及到这一方面的实际落实有难度，更需要中央在制定具体实施细则时对其有所考量。地区间有合作，也有竞争，一体化不是消灭竞争，而是为竞争创造相对公平的环境。对于管理机构权限的界定，可以随着合作的深入，由中央根据实际需要统筹职权或赋予地方相关权限。

（四）从跨区域业务事项出发设置跨区域行政机构

针对我国过去以区域合作计划和“协调会议”等形式为主的诸多跨区域治理政策，有学者指出：“区域治理实践还停留在合作意向阶段，制度建设和主体参与水平都属于初级；政府间合作的主要动力是经济利益，而较少从公共服务供给角度考虑区域治理问题；既往的区域治理实践往往热衷于大处着眼总体布局，而缺乏充分而细致的配套制度安排”，“这些问题的存在制约了区域治理的良性运行，也影响了地方发展潜力的深度挖掘”①白智立.日本广域行政的理论与实践：以东京“首都圈”发展为例［J］.日本研究，2017（01）：10-26。。

可喜的是，我国在长三角区域一体化发展中，就区域合作机构已经有了新的创设和进展。上海市青浦区区域发展办公室（简称“区域办”）就是一个例子。笔者经调研了解到，该区域办是按照青浦区党政机构改革方案于2019年3月正式成立的行政机构，组成人员具有正式的行政编制，主要职能是协调“长三角生态绿色一体化发展示范区”（含青浦、吴江、嘉善共三区县）发展，开展三地工作联动和区域合作工作。但是严格来讲，与设在上海的“长三办”类似，目前“区域办”还能不能算得上正式的跨区域行政机构，其本身的法理定位尚不明确。

综前所述，日本的跨区域行政协调机制主要分为都县和市町村两个层级。自明治时期起到今天，日本作为城市化水平高的民主制发达国家，非常重视宪法保障的地方自治制度和发挥行政机关的服务职能，在市町村层面的广域行政已经积累了百年经验。二战后，日本以大都市圈整备开发为主要内容的都县广域行政层面也取得了明显的成就。

在将长三角区域一体化列入我国国家战略以后，也逐渐开始重视跨区域行政机构的设置和管理，最具代表性的就是长三角区域合作办公室和区域发展办公室等单位。同时由于我国相关机构初设，尚处在法律定位并不明确的探索阶段。尽管国情不同，比如日本的广域行政建立在充分的地方自治制度的基础上，而我国往往是采取中央统一部署，层层决策执行的方式，但在具体操作方面，如都市圈建设中的中央统筹管理，市町村层面广域行政的多种实现形式等等都具有很大的通用性和可操作性。在区域一体化整体架构的起步阶段，吸收接纳日本的广域行政管理经验，通过制定相关法律或规范，明确其法律地位、设置方法、组织规则和管理权限，对于回应当下现有跨区域管理机构面临的权限、编制等各类具体问题，对于长期持续助力我国长三角区域一体化这一国家战略的落实和推进，具有十分重大的意义。