农村宅基地使用权流转的问题与对策研究

李郁竺

摘 要：2018年中央1号文件提出了农村宅基地"三权分置"改革方向。在这个政策背景下，我们需要回答是否应该解除流转限制、如何选择流转实现路径、怎样构建合适的流转制度等问题。但就目前农村宅基地使用权流转来看，还存在诸多问题，因此，笔者通过对成都市郫都区安龙村宅基地流转情况进行实地调研，分析发现农村宅基地流转的主要问题表现为：历史原因形成的宅基地使用面积超标、宅基地确权登记颁证困难影响宅基地流转、土地改革中数据标准不一致影响宅基地流转。同时也针对以上问题提出相应的建议。

关键词：农村宅基地;使用权流转;安龙村;问题与对策

1 研究区域概况

安龙村位于安德镇东南部，郫都区城区以西12公里处，距成都市主城区25公里，成灌高速穿村而过，北靠国道317线、南临走马河、东接第二绕城高速、西有温郫彭快速通道，交通优势明显，人口1125户、3488人。

2 安龙村宅基地流转的问题

2.1历史原因形成的宅基地使用面积超标

该村符合土地利用规划和《土地管理法》实施办法规定的人均宅基地使用面积标准是35㎡。但在该村形成规范的宅基地管理制度以前，由于历史原因原来通过继承等等各种其他方式取得的宅基地普遍存在着大量超标的情况。在2008年安龙村进行农村产权制度改革工作时发现，绝大多数村民实际占用的宅基地面积都超过105㎡。这违反了《土地管理法》第六十二条关于“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定。对于这种情况，考虑到历史遗留因素和充分尊重村民的意见，村委会并未对村民超标占用的宅基地进行拆除和收回，而是在2008年农村产权制度改革工作中，对农民的宅基地进行确权登记颁证工作的时候，在每一户村民的集体土地使用权证上注明了該户村民每人依法拥有的宅基地使用权的面积是35㎡。而对超出部分他们也进行了测量，并允许他们继续使用，在给他们颁发的集体土地使用权证上注明了超出部分属于集体所有，农民不能拥有合法的使用权。

2.2 宅基地确权登记颁证困难影响宅基地流转

推动宅基地三权分置改革的一项重要工作就是推动农村住房和宅基地的流转，而流转中包括转让、出租、抵押三种方式。安龙村从试点宅基地制度改革以来，存在村民将住房出售、出租给城市居民后改为民宿的情况。根据政策，村民应该给来村里买房或者租房的这些人发使用权征的。但2012年的土地综合整治工作之后，他们村的新居的产权证迟迟办不下来，所以至今村民都未拿到房屋所有权证，这些租房和买房的人就更没有使用权证了。正是如此，有许多想来安龙村买农民的房子或者租农民的房子的人，选择直接跳过产权登记和变更的这个过程，和农民私下达成合同或协议，租赁房屋，甚至和农民达成更长期的房屋转让合同。这种情形会给以后村集体开展宅基地和宅基地上的房屋确权登记工作带来更多的麻烦。

2.3 实施改革中数据标准不一致

2012年4月，安龙村启动了土地综合整治的工作，将原来部分宅基地进行拆除然后在聚居点采取小区形式为农民建新房。但安龙村在进行这项工作时是依据2008年该村进行农村产权制度改革时的数据，在土地综合整治工作完成后，国家相关部门验收的时候却要求依据当时最新的第二次全国土地调查的数据为准。两个数据在很多土地形态和面积的大小上存在着出入，导致在验收新的宅基地聚居点时进度缓慢。

不仅如此，安龙村正进行着第三次全国土地调查的工作，很多新的问题又在这一次的土地调查工作中涌现出来。如在2012年进行土地整治以后，当时村集体在预留集体建设用地的时候，新居的聚居点小区是采取满覆盖规划的。但在这一次的第三次全国土地调查中，只要是没有房屋形态的土地，就会给被认定为耕地，这样的话，村集体原来划定的预留土地，划进耕地了，那么以后就不能再在这些土地上修房子了。除此之外，还有一种情况就是，村民在原来的集体建设用地上修建的一些房屋，由于年久失修再加上村民长期在外务工并不会回到这些房屋中居住。时间一长了以后，这些房屋倒塌了，在这次的第三次全国土地调查工作中，这种房屋所在的土地也会被认定为耕地。

3 针对宅基地确权登记颁证困难的对策

3.1 强化农村宅基地的管理机制建设

政府有关部门必须修改和完善相关农村宅基地管理体制的规定，清理现有规定中相互冲突的条款。明确在这一过程中村集体和政府的作用是什么，使各主体单位在各环节都对宅基地确权起到监管作用。严格规范农村宅基地确权登记工作的程序流程，建议采取的具体流程为：村民书面申请、乡镇资源所受理、县级以上资源局审批、公告公示、注册登记、资料归档、颁发证书等七个主要步骤。

3.2 加大确权工作的力度

最好由政府牵头负责， 各相关部门及村级组织参与， 形成专门的领导小组，在登记发证过程总体组织领导并协调解决工作中涉及的重大问题以便加快农村宅基地确权登记、核发证书、变更登记工作进程。

3.3 相关部门要加强宣传引导

要想农村土地确权登记的工作开展顺利， 首先需要农民清楚地意识到农村土地确权登记的重要性。所以相关部门务必及时做好宣传工作， 通过有效的宣传来提高土地确权等级工作的重要性， 从而更好地得到百姓们的配合， 提高土地确权等级工作效率与质量，通过电视、网络、媒体或组织宣讲会、发放宣传单等方式及时地把国家实施乡村振兴战略的政策传达下去， 把国家对广大农民的关心传递下去， 把申请登记的好处散播出去， 有效提高广大群众办理登记的积极性和主动性。

结论

安龙村作为土地制度改革试点村，目前在宅基地使用权流转方面已经取得了重大成效，这其中的一部分做法，例如通过土地整理对村民进行集中安置、形成完整的宅基地流转流程等可以在农村大范围内进行推广，但是每个区域都有其自身的独特性，在推动宅基地流转的过程中，各村还需要结合自身实际采取相应措施。此外，安龙村在这一过程中同样还存在诸多问题，任何新政策的落实都会产生各种各样的问题，只有不断探索解决问题，政策效果才能在落实过程中得到最大化。

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（四川大学 四川 成都 610000）