新形势下高职院校学生管理法制化问题研究

董 浩，马 俊

（1.扬州工业职业技术学院学生工作处，江苏扬州 225127；2.扬州工业职业技术学院海外教育学院，江苏扬州 225127）

高职院校学生管理法制化，是高职院校法制教育和学生管理研究的重要课题，也是高职院校管理体制和治理能力现代化改革的重要内容。学生管理法制化是高职院校教育改革的大趋势，对提升高职院校学生管理工作科学化水平具有重要作用。从2003 年开始，教育部颁布多项法规制度，明确提出“坚持依法治校”的教育工作指导思想，全面系统地阐述了依法治校的主要内容。随着我国经济社会快速发展，文化趋于多元化，高等教育走向大众化，高职院校发展的内外环境发生了巨大变化。党的十九大以来，我国依法治国水平不断提升，法治理念对高职教育影响持续深入，学生的民主参与意识与自身权益保护意识不断提高。高职院校学生管理工作在法制化建设方面存在的漏洞逐渐突出，学生与学校法制层面的矛盾纠纷时有发生。面对新的形势，高职院校学生管理工作需要与时俱进，进一步明确法制化工作理念，强化法制化制度、程序建设，推进学生管理法制化进程。

一、高职院校学生管理法制化的现实意义

（一）学生管理法制化是实现依法治校的基础

高职院校学生管理法制化，是学校在法律法规范围内促进管理秩序规范化的实践，是高职院校依法对大学生学习、生活、社会活动等各方面进行教育、服务、管理的学生管理模式和系统化教育体系，其目标是实现学生工作的管理理念、管理制度、管理行为、管理侵权救济的法制化[1]。将高职院校学生管理工作纳入法治框架，树立法制化工作理念，在法制管理体制与传统管理体制之间建立良好的衔接并逐步完成过渡与转变，制定和完善学生日常行为管理规章制度，是高职院校依法履行管理职责，营造和谐校园环境，帮助学生树立法制精神，实现依法治校的基础。

（二）学生管理法制化是高职院校治理能力现代化的内在动因

高职院校法制化建设是学校文化传承的保障，是大学文化精神在规章制度中的突出体现，它始终影响着高职院校治理能力的提升。一方面，高职院校治理能力现代化是学校内外部利益相关者利用学校制度和机制，不断提升学校各项事务管理能力的过程。高职院校法制化管理能力的每一次提升，都会对高职院校治理能力产生助力作用。另一方面，高职院校学生管理法制化是学校利益相关者在精神和价值层面的支撑，法制化管理理念一旦确立，其内在价值便会自动发挥引领功能，引导他们朝着学校正确的发展目标努力，激发他们的主动性和积极性。高职院校利益相关者一旦将法制化管理理念内化于心、外化于行，就会凝聚价值共识、减少价值分歧，从而推动他们主动为实现共同目标而奋斗[2]52。

（三）学生管理法制化有助于理顺学校与学生之间的法律关系

理清、理顺学校与学生之间的法律关系，是进一步推进高职院校学生管理工作的基础。我国颁布的教育法律法规，对高职院校、教师、学生各自拥有的权利和义务有比较明确的规定。一方面，高职院校是经过相关部门依法批准成立的，具有法人资格和相应的民事权利与责任，高职院校在向学生收取学费，提供教学与生活服务，以及提供人身财产安全保障时，学校与学生之间履行的是具有服务性质的合同关系。因此，双方在发生纠纷的情况下，可以按照民事纠纷进行解决。另一方面，高职院校依法享有教育行政权和公共管理权，在法律赋予的权力范围内，对学生行使学籍管理、学位授予等管理职能。作为行政主体，学校与学生之间存在着权利义务不对等的管理与被管理关系，这种关系符合行政法律关系的基本特征。因此，高职院校学生管理法制化能推动学校与学生进一步明确彼此之间的民事法律与行政法律关系。

（四）学生管理法制化有助于明确教师与学生之间的法律关系

我国传统的师生关系以道德伦理为基础，强调学生对教师的尊重，结果是两者的角色定位有明显的差别——教师享有管理学生的绝对权利，而学生只有遵从教师管理的义务。在传统的师生关系中，教师与学生之间的法律关系模糊，“无论是教师还是学生都无法彰显其作为独立个体的‘人’的精神，因此师生之间不可能培养出和谐、健康、共生的良好关系”[3]16。在学生管理法制化进程中，教师和学生的法律地位是平等的，师生间的权力与义务是相对应的，教师有对学生进行教育管理的权利和义务，学生也有被教育的权利和遵守学校规章制度的义务。当教师或学生的合法权利受到另一方侵犯时，受侵犯者可以依法追究对方的法律责任。当然，现代教育体制下的师生关系虽然不再是传统的“师徒如父子”的拟身份关系，具有鲜明的新时代特征，但是法治社会依然需要人伦情感，法律人格的平等不能剥离尊重教师的伦理内涵。

二、新形势下高职院校学生管理法制化存在的不足

（一）法制化理念不明确

受传统管理体制、“官本位”和“义务本位”等因素的影响，当前我国高职院校行政化管理模式依然根深蒂固，学生管理工作者法制化意识较为淡薄，法制化理念不明确。很多高职院校习惯于从教育与管理的角度审视学校与学生、教师与学生之间的关系，而较少从法律的角度看待这两种关系。学生管理工作者往往以管理主体自居，忽略了与学生之间的平等对话和真诚交流。学生是单纯的被管理者，只能被动遵守学校的规章制度，服从管理人员的指令，不能提出异议。

随着高等教育体制改革的日趋深入，高职院校的法制化建设逐渐加强，但是学生管理工作者在功利的驱使下打的是“自主管理”的旗号，走的是“官本位”和“义务本位”的路子。在学校内部资源与利益的争夺中，高职院校的学生管理工作往往需要服从学校大局和行政权威，传统的学生管理机制和格局并没有发生根本变化。卢荻秋说“大学组织的内外部行政权力和行政逻辑在大学的运行、决策和管理中占据着全面的主导地位”[4]，其特征为“外部政府部门对大学办学自主权的剥夺和干预，以及大学自身行政权力和学术权力的驱动和挤压”[4]。法制化理念的缺失，导致学生在高职院校依法治校中的主体地位无法得到保障。高职院校学生管理工作者应当及时改变观念，主动适应时代要求，树立服务意识，明确学生权利本位理念。如果他们固步自封，高职院校学生管理工作就会弊病丛生，寸步难行。

（二）法制化体系不健全

改革开放以来，我国制定了一系列教育法律法规，已基本形成相对完整的教育法律法规体系。但总体来说，这些法律法规的内容还不完善，完备的立体式法律体系尚未建立。从法律调整对象的角度看，有的法律法规条文表述过于抽象，操作性不强。比如《高等教育法》规定，“高等学校学生的合法权益，受法律保护”，然而学生的合法权益如何界定、如何保护，在实际操作过程中并没有具体条文加以明确规定。法条表述的抽象性不仅使得教育法律的适用性受限，而且导致相关法律在学生管理实际中难以完全发挥其作用。从法制化管理规定的角度看，政府各层级之间制定的教育法律法规有的存在冲突，比如有的地方教育行政部门在不具备立法权限的情况下，依据学生管理实际需要，制定了超越自身权限范围的带有规范性质的文件。这些文件虽然在学生管理工作实践中产生了一定的积极作用，但是与上位法冲突的情况时有发生。另外，当前高职院校学生管理法制化在体系上过于依赖行政法，专门面向学生管理工作的科学系统和运作有效的法制管理机制尚未形成，存在学生管理领域的法律空白，导致高职院校学生管理有时面临无法可依的困境。同时，由于法制化体系内部结构分布不平衡，学生管理实践急需的立法步伐显得相对迟缓，影响了高职院校学生管理法制化进程。

（三）法制化程序不规范

行政法领域的一个基本原则是正当程序原则，该原则要求行政主体在做出影响相对人权益的行政行为时，其步骤、方式、顺序和时限构成必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径，以保证所做出的行为公开、公正、公平[5]。法制化正当程序价值的根本是保证程序的正义。然而，当前高职院校学生管理中正当程序原则往往被严重忽视，学生管理带有浓郁的行政权力主导色彩，缺乏学生的主体参与，导致学生管理法制化程序不规范。这一问题主要体现在三个方面：首先，学校制定学生管理制度时缺乏统一规范的程序规定，规章制度缺乏针对性和可操作性；其次，学校在公布学生管理规章制度时，公开征求意见制度没有落到实处，缺乏公信力；最后，对学生进行处分、处理时，缺少规范的学生权益救济程序。这些程序的不规范，直接导致学生在日常行为管理中自身权益很难得到保护。

三、新形势下高职院校学生管理法制化路径

（一）以人为本，法制化与人性化并重

党的十六届三中全会明确提出，要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会发展和人的全面发展。新形势下，高职院校学生管理者应当重新审视学校与学生、教师与学生之间的关系，要深刻认识到学生不是被动承受管理的对象，而是学生管理工作的参与者和管理者，学生与学校在法律地位上是平等、独立的民事主体。学生通过缴纳学费享受学校提供的教育服务，与高职院校通过契约的形式构成教育服务关系。学生主体地位的变化要求高职院校学生管理工作要改变传统的教育模式，树立以人为本的管理理念。高职院校一方面要加强法制化管理意识，保障学生的权利和义务，特别是在关乎学生切身权益的规章制度的制定和学校重大发展事件的决策上，要依法赋予学生知情权、参与权、听证权、表达权和监督权，促使学生从被动接受管理转变为积极主动参与管理；另一方面要提高人性化服务意识，尊重学生主体地位，鼓励学生个性化发展，尊重学生的自由意志和权利诉求，激发学生的自主性和能动性，加强管理弹性，避免以刚性制度强迫学生发展[5]，努力实现学生管理从注重社会价值到注重学生全面发展的转变。

（二）建章立制，促进治理体系与治理能力现代化

建立健全学生管理工作的各项规章制度，做到有法可依，是实现高职院校治理体系与治理能力现代化的基本要求。为了建立完备的高职院校学生管理规章制度，学校要在内部进行制度调整和规制，尽快规范制度的制定程序，丰富、完善学生管理制度，提高管理制度的真实性、针对性和可操作性，把高校、教师、学生三方的权利和义务进行重新划分，明确各主体方规避责任义务的无效行为和法律责任。在学校内部规章制度制定中，高职院校要做到以下几点。首先，高职院校要保证制定的内部规章制度不与国家立法相冲突，必须将维护学生“权利本位”作为建章立制的中心，正确、合理划分学生和学校的权利与义务。其次，高职院校要保障制度建设的科学性和针对性，体现公平正义原则，要充分听取学生意见，体现学生的诉求，确保制度能切实发挥作用。最后，高职院校在规章制度话语表达上要做到严谨明晰，强化校内制度的法规倾向，提高学生管理法制化的效力。

（三）树标立杆，完善制度执行程序

高职院校与学生间的管理与被管理关系涉及管理权力的行使，因此高职院校行使管理权时应当严格按照法定程序进行。学校要强化法制理念，健全合理规范的法制执行程序，构建法制执行程序标准化模板，根据学生管理工作具体涉及的部门和环节，详细规定对接流程、方式、权利和义务，努力解决“如何做”的问题，从而实现学生管理工作中的程序正义。首先，高职院校要建立事先告知制度，对学生管理的相关规章制度，采用传统学生管理方式方法，通过“两微一端”等新媒体技术下发到每一位学生，进行广泛宣传。其次，高职院校要建立信息公开制度，对学生管理中的权责问题，要告知学生具体内容，所依据的规则、相关证据和所享有的程序性权利，保障学生的知情权。最后，高职院校要建立救济制度，明确救济措施和实际效果，尊重和保护学生的隐私权，实现学生管理法制化。