OECD国家“托幼一体化”相关举措及其启示

胡昕雨，张东月，王 元

(沈阳师范大学学前与初等教育学院，辽宁沈阳，110034)

目前，我国学龄前教育分为0—3岁与3—6岁两个阶段，3—6岁的幼儿园教育已经基本普及，但随着“全面二孩”政策的实施，“入园难”的问题逐渐开始转向“入托难”。国家卫生健康委员会2016年对我国十个城市的调查结果显示，托育服务供需存在严重的不平衡，超过1/3的城市家庭家长存在社会托育服务需求，而实际的入托率只有5.55% 。[1]经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and Development，简称 OECD)2018年的调查结果显示，其成员国平均入托率已经达到34%。[2]

推进“托幼一体化”进程可以促进我国托育服务的发展。在0—3岁与3—6岁这两个阶段，幼儿的保教服务需求实际上是十分相似且具有连续性的，20世纪80年代，国际上学前教育的年龄范围逐渐扩展至0—6岁或更大的年龄范围。这种“一体化”的学前教育可以将幼儿园教育与0—3岁托育进行有机联系与整合，这一方面有利于幼儿身心发展的连续性，另一方面便于学前托幼机构的共同组织与管理。本文通过对OECD国家的“托幼一体化”现状进行梳理，以期对我国未来学龄前教育的整合与发展提供建议。

一、“托幼一体化”的内涵

OECD于1988年发起“强势开端：早期教育与保育”(Starting Strong： Early Childhood Education and Care)计划，提出“早期教育与保育”(Early Childhood Education and Care，简称ECEC)，旨在提高0岁至入学前儿童的保教服务质量，完善保教服务体系，“托幼一体化”是其主要组成部分。“托幼一体化”并不意味着统一0—6岁儿童的教育。虞永平提出，“托幼一体化”不等同于教育一致化，托儿班也不等于幼儿班，不能忽视这两个年龄段教育需求本身的差异性。[3]因此，“托幼一体化”是指在保持儿童差异性的前提下将学龄前儿童的保育与教育工作进行相互渗透。

丁昀认为，“托幼一体化”主要包括两个方面：托儿所、幼儿园管理体制一体化和教育一体化。[4]汪黎明、陆建国认为，“托幼一体化”具体包括资源共享，优势互补，教师整合、教育目标、内容、要求的一致性和连续性等。[5]总体上看，“托幼一体化”可以分为外部的一体化和内部的一体化。外部一体化从制度、政策上将0—6岁的儿童以及托幼机构作为一个整体进行管理。内部一体化则保证了托幼机构中0—6岁儿童保育与教育活动的连续性。

二、OECD国家的“托幼一体化”举措

OECD国家为了推进“托幼一体化”进程，从管理体制、资金投入与福利政策、质量监管、教育目标与课程标准、师资培养等方面采取一系列举措，以保障学前儿童保育与教育的连续性，提高保育与教育质量。

(一)管理体制一体化

2019年OECD的调查结果显示，其成员国对学龄前托幼机构的管理存在多种形态。[6]一些国家采用“分段式”的管理模式，如以色列将3—5岁的托幼机构归属于教育部，0—2岁的所有机构归属于劳动、福利和社会事务部。OECD国家中也存在“多轨”的管理模式，如韩国、日本和土耳其。日本目前有接收3—5岁儿童的幼儿园，由文部省管理，有接收0—5岁儿童的保育所，由厚生省管理，有接收0—5岁儿童的综合幼儿园，由内阁管理。2012年日本颁布的《综合幼儿园法》提出，将幼儿园和保育所转变为综合幼儿园，[7]目前处于过渡阶段。

多数从20世纪90年代就开始推行“托幼一体化”的OECD国家采用“一体化”的管理模式，如德国、挪威、丹麦、英国等。这种方式有利于为整个学前阶段提供连续的高质量服务，提高ECEC质量，这是日本目前的改革方向，也是各国进行“托幼一体化”教育体制改革较理想的形态。

(二)资金投入与福利保障一体化

OECD国家学龄前教育的平均资金投入占GDP(国内生产总值)的0.6%，资金来源由政府、非政府机构以及家长支付，0—3岁的托幼机构发展所投入的资金普遍高于幼儿园。以挪威为例，挪威幼儿园有公立的也有私立的，但资金来源大都是政府，仅有15%来自私人机构捐赠以及家长或监护人支付的费用。

OECD国家的福利政策主要分为两部分：收费减免和免费的ECEC服务时长。收费减免主要考虑家庭收入、子女数量等方面。以挪威为例，挪威2019年颁布规定，在全国范围内，所有学龄前托幼机构收费最高不超过每月3040挪威克朗(304欧元)。另外，挪威在2015年时就规定了托幼机构的年收费不得超过幼儿家庭收入的6%，超额部分由国家支付，且二胎的年费降低30%，三胎的年费降低50%。[6]有的国家的免费时长目前还主要针对3岁以上儿童，以英国为例，英格兰为所有3—4岁幼儿以及40%的最贫困的2岁幼儿免费提供一年38周、每周15小时的托幼服务，并将父母每周工作16小时以上且年收入为税前10万英镑家庭的3—4岁幼儿的免费托幼服务延长到30个小时。[8]

(三)质量监管一体化

目前，很多OECD国家包括美国、英国、澳大利亚等，已经推出了一体化的质量标准来对学龄前ECEC质量进行统一监管。以美国为例，州政府领导的0—5岁儿童的ECEC质量评分与改进系统(Quality Rating and Improvement System，简称QRIS)在美国各州被广泛采用，基本所有的幼儿项目都纳入QRIS，主要用于质量标准监控、绩效责任衡量、项目技术支持、财政激励和家长教育。[9]

在各国都已经在关注托幼机构质量并制定相关标准的基础上，OECD开始进一步关注并强调ECEC服务的过程质量，持续对OECD成员国的ECEC质量进行调查与监测。2018年，OECD对托幼机构工作人员和领导进行了强势开端教学国际调查(Starting Strong Teaching and Learning International Survey)，参与调查的国家托幼机构平均有60%以上表示每年至少会接受一次结构质量与过程质量的评估检查，70%以上表示每年至少会接受一次机构设施和财务审计的评估检查。[10]

(四)教育目标与课程框架一体化

2006年，“强势开端II：早期教育与保育”计划提出，为ECEC服务制定指导方针和课程标准，很多OECD国家制定了1—5岁甚至更长年龄阶段的课程标准及教育目标，如美国、芬兰、瑞典、新西兰等。2008年英国针对0—5岁儿童单独颁布了一体化的教育目标文件《早期儿童基础教育指南》(Statutory Framework for the Early Years Foundation Stage， 简称EYFS)。[11]日本单独施行一套保育指导纲要，早在1965年就颁布《保育所保育指针》，并在2018年的第四次修订中纳入了0—3岁幼儿的教育目标与内容、指导要点。[12]

OECD国家制定的一体化的课程标准还重视横向的保育与教育的结合，以及托幼机构与家庭环境的相互联系。例如，新西兰的课程强调儿童发展需要一致性和连贯性的保育服务，特别是在过渡期，教师要了解儿童发育的变化，对儿童不断变化的需求和行为做出一致的合理的反应。[13]瑞典的国家学前教育课程框架提出要将“保育、教育和学习融为一个整体”，具体的幼儿园教学主题和活动方案应由幼儿、家长、学校参与并共同决定。[14]

(五)师资培养一体化

很多重视“托幼一体化”的OECD国家，包括瑞典、挪威、芬兰、英国、新西兰等，倾向于以“ECEC员工”来称呼教师及保育员，体现其平等的地位，同时，在学前教师资格认证上采用一体化的认证方式。如瑞典建立了负责1—5岁幼儿的ECEC员工的师资资格认证标准和培训体系，该资格可用于日托中心、家庭托儿所、幼儿园等机构。美国的NAEYC针对负责0—8岁儿童的教师制定了《幼儿教师职业准备标准》，只有培养机构或项目所培养的学前教师、管理者和保育员才有可能得到认可。[15]

三、OECD国家的“托幼一体化”举措对我国学前教育发展的启示

(一)向一体化管理体制改革

目前，我国3—6岁的幼儿园管理归属教育部门，而0—3岁的托幼机构主要由卫生健康部门进行监管，这种分段式的管理模式意味着0—3岁的托幼机构过于轻视“教”的部分，与幼儿园教育缺乏衔接，保教质量也因各机构的教学水平良莠不齐而缺乏保障。OECD国家倾向于将0—6岁保教服务整合成为程度更高的“托幼一体化”，便于各级学龄前托幼机构的统一管理，采用“一体化”的管理体制，或将“一体化”的管理体制作为未来改革的方向。

为了推进我国的“托幼一体化”进程，提高保教质量，教育部门应当更多参与到0—3岁托幼机构的管理当中，从体制上将0—6岁儿童的保育与教育看作一个整体的连续的教育阶段。从机构设置、标准制定到质量监管逐步进行融合，在过程中明确各部门职责，致力于为构建优质的学前儿童发展环境提供保障。

(二)构建0—6岁儿童福利保障体系，优化财政投入结构

目前，在我国儿童福利方面，经济困难儿童以及特殊儿童是资助的重点对象。在财政投入上，政府在学前教育成本中所占的比重偏低，社会力量发挥不足，[16]尤其是0—3岁的保育费用基本完全由家庭独立承担。而一些OECD国家已经将儿童福利政策扩展到每个家庭和儿童。

为了给“幼有所育”“幼有优育”提供经济基础，首先，要建构学前福利保障体系，将0—3岁托育服务纳入福利保障体系之中。同时，在政策上进一步明确对特殊儿童、二孩家庭、贫困家庭的资助标准和形式，兼顾所有儿童的基本需求与特殊儿童的特殊需求。其次，要优化财政投入结构，以政府扶持为主，以社会力量以及家庭支付保教费用为辅，进一步增加政府投入，为家庭减轻经济负担。

(三)完善学前教育督导系统，注重过程质量

根据我国教育部2017年7月印发的《幼儿园办园行为督导评估办法》以及2019年6月印发的《幼儿园责任督学挂牌督导办法》，督导评估的对象为幼儿园，督导频率每月不得少于一次，督导内容包括安全管理、规范办园、师德师风建设、保育教育等。我国对托幼机构的质量监管更侧重于结构性质量，而对儿童的发展来说内容质量更为重要。我国对0—3岁的托育服务机构质量评估标准也还在制定之中。

为了提升0—6岁儿童的保育教育质量，首先，要完善0—6岁儿童保育与教育质量教育督导系统，对0—3岁与3—6岁、公立与私立托幼机构统一进行质量监督，制定一套科学的可操作的质量标准，以及相应的惩罚和退出机制。其次，注重对内容质量的监控，如师幼互动与课程质量，让家庭、教师、儿童共同参与到质量评估之中，共同对保教质量进行监督与报告。

(四)制定连续的教育目标与课程标准，以儿童发展为中心

我国通过颁布《幼儿园教育指导纲要(试行)》与《3～6岁儿童学习与发展指南》对3—6岁儿童的学习与发展目标和保教工作提出了相应的教育建议。但是，还缺乏整体的课程框架以及0—3岁儿童的教育目标。在整体的教育现状上，0—3岁重“保”，3—6岁重“教”，两个阶段所接受的保育与教育是分离的，忽视了0—6岁儿童发展的连续性。

为了保证0—6岁儿童保教的整体性与连续性，首先应为0—6岁的儿童制定具有整体性、连续性的教育目标以及可操作的课程标准，保教并重，使我国保教服务朝着科学、规范、系统的方向发展。其次，应以儿童发展为中心制定课程标准，重视本土化课程、隐性课程与师幼互动，使家长与幼儿共同参与具体课程的制定与实施。

(五)构建一体化师资培养体系，完善师资准入制度

当前，我国的学前教育专业主要培养面向3—6岁儿童的幼儿园教师，且培养过程中缺乏对0—3岁的儿童的保育教育知识的讲授，面向0—3岁的儿童保教人员多由职业培训中心或职业培训学校培养。在教师准入制度上，0—3岁保教人员存在同时拥有幼儿园教师资格证与育婴师资格证，但育婴师资格认证与专业标准之间出现割裂的现象。基于以上现状以及保育人员与幼儿教师在职业地位与薪资上的不平等，我国0—3岁保教人员严重缺乏，且质量得不到保障。

OECD认为，保教工作中教师本身的工作能力与热情是促进儿童发展至关重要的因素，为了保证保教师资队伍质量，首先要构建“一体化”的师资培养体系，让保教工作者接受相同的职前教育，在本科、大专增设0—3岁幼儿保教专业，在负责3—6岁幼儿的教师的职前培养中加入0—3岁保教课程，培养“双师型”教师。[17]其次，完善师资准入制度，确保保育人员符合国家规定的任职条件，提升保育人员的职业地位和薪资待遇，逐步提高保育师资水平。