精准推进新时代民族地区治理体系和治理能力现代化研究——对民族地区精准脱贫实践经验的思考

邵 鹏 张荣华 陶 磊

（1. 中国石油大学［华东］马克思主义学院，山东·青岛 266580；2. 云南财经大学 马克思主义学院，云南·昆明 650221）

“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]，是党的十八届三中全会做出的重大决定。新时代，我国前所未有地接近实现中华民族伟大复兴的梦想，踏上了强起来的新征程。为了走好、走实新征程，民族地区作为国家发展的重要而特殊区域，也必然要加快新时代治理体系和治理能力现代化的步伐。党的十九届四中全会进一步明确指出：“到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化。”时间紧、任务重，如何有效推进治理体系和治理能力现代化是民族地区进入新时代必须考量的重大课题。自2013年11月习近平总书记在湖南湘西考察时作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示以来，在精准扶贫理论的指导下，民族地区广大党员、干部、群众凝心聚力、出奇招破难题，开展了轰轰烈烈的民族地区脱贫攻坚战[2]。精准脱贫的伟大胜利不仅有力地推动了民族地区治理体系和治理能力现代化的进程，其宝贵的实践经验也为精准推进民族地区治理体系和治理能力现代化提供了有益的启示。

一、民族地区精准脱贫的基本经验

（一） 坚持中国共产党的领导，充分发挥中国特色社会主义制度优势是精准脱贫取得胜利的制度保障

民族地区之所以即将取得精准脱贫的全面胜利，核心在于始终坚持中国共产党的领导，并将其作为一种理想信念内化于心、外化于行。使得中国特色社会主义制度优势被全面激活，并得以淋漓尽致地发挥出来，显示出强大的制度作用。作为一个政党，中国共产党之所以始终赢得人民的拥护和支持，在于建党和执政以来始终坚持以全心全意为人民服务为宗旨，始终以实现全体人民的共同富裕为目标，始终代表最广大人民的根本利益，始终坚持以人为本、以人民为中心的思想。一脉相承的理论和实践让人民拥有了实实在在的获得感，民族地区干部群众将坚持中国共产党的领导化作理想信念也就从政治要求使然自发地成为逻辑必然。一方面，党的十八大以来，中国共产党长期以来积淀形成的理论优势、政治优势、组织优势和群众优势在民族地区充分彰显，使得精准脱贫朝着既定的目标一步一步迈向伟大胜利，由此带来各方面的深刻变化也让贫困群众更加坚定了跟党走的信心和决心。另一方面，中国特色社会主义的最大优势是中国共产党的领导，包括精准脱贫在内的各项制度及其设计都是中国共产党带领人民创建的，只有始终坚持中国共产党的领导，才能让充分发挥中国特色社会主义制度优势获得最有力和最根本的保障，进而让中国特色社会主义制度优势撒满民族地区的广袤大地，渗透到民族地区社会经济发展的方方面面。

（二） 坚持实事求是原则，始终贯穿“精准”思维是精准脱贫取得胜利的坚实基础

“‘实事’就是客观存在着的一切事物，‘是’就是客观事物的内部联系，即规律性，‘求’就是我们去研究。”[3]因此，实事就是理论联系实际，就是一切从实际出发，就是坚持在实践中检验并发展真理。实事求是既是毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系活的灵魂，更是中国共产党治国理政的基本原则。新中国成立以来，我国历经恢复生产、保障生存、体制改革、解决温饱、巩固温饱、全面建设小康的6个发展阶段，与之对应地采取了“救济式扶贫（第1、2阶段） ——政策式扶贫（第3阶段） ——开发式扶贫（又称八七式攻坚扶贫，第4、5阶段） ——新世纪整村推进扶贫（又称集中连片扶贫，第6阶段）”[4]；正因为秉承了实事求是的工作作风，党的十八大召开不久，习近平总书记面对全国的贫困现状作出了科学判断：“我国贫困问题已不再是块状贫困，而是星星点点的点状贫困。”[5]由此，他对新的贫困格局作出了精准扶贫、精准脱贫的工作要求，并强调把“精准”思维贯穿于以精准扶贫、精准脱贫为主要方式的脱贫攻坚工作始终。换言之，包括民族地区在内的全国贫困地区采取精准化的扶贫和脱贫就是实事求是在当代中国的有力体现。在这一科学思想的指引下，“精准”思维融入到民族地区脱贫攻坚的理论来源、领导体制、贫困治理机制、脱贫方法及路径、扶贫双重保障机制、扶贫方法创新基础、“后脱贫”发展衔接、目标导向、价值追求9个部分，最终取得了精准脱贫的伟大胜利。

（三） 坚持顶层设计与基层执行“无缝对接”，实现上下一体联动是取得精准脱贫胜利的重要经验

精准脱贫并非党中央或国务院扶贫办一己之力就能实现，它需要形成自上而下和自下而上的双向互动，才能取得实效。民族地区精准脱贫能够取得胜利的一个重要经验在于从中央到地方再到基层，实现了上下一体联动，使得精准脱贫的顶层设计与基层执行“无缝对接”。从顶层设计来看，党和国家不仅出台了中央统筹、省负总责、县市抓落实、五级书记抓扶贫的工作机制，也明确了“两不愁三保障”“三率一度”的脱贫标准，还提出了“五个一批”“六个精准”的脱贫举措，更作出了精准识别、精准帮扶、精准脱贫、精准评估、精准退出的具体要求。从民族地区基层执行来看，以云南民族地区为例，各地基层党委和政府不仅明确了精准脱贫总体目标，细化了具体任务，还为保障贫困群众权益，制定了挂联机制、“一户一策”机制、挂包帮机制、脱贫不脱钩机制等“乡土机制”，同时对基层党委和政府以及工作人员建立了“立军令状”机制、监督机制、动员机制、奖励机制和处罚机制等。由此形成了党和国家的扶贫政策、制度、机制、要求、部署等都能通过对应的渠道在民族地区基层实现精准接收，从而实现“无缝对接”的上下联动。这不仅有利于党和国家作出科学的顶层设计，及时了解和掌握民族地区基层精准脱贫的真实情况，也有利于民族地区基层及时向上级、向党和国家反馈精准脱贫遇到的实际困难和阻碍，便于及时调整政策、完善应对措施，更有利于集中统一领导、发挥精准脱贫各项制度的最大优势。

（四） 坚持正确处理发展中面临的各种关系，营造精准脱贫的和谐局面是精准脱贫取得胜利的有力保证

民族地区精准脱贫取得成功离不开当地发展的大环境，更离不开正确处理好发展中面临的各类关系。正因为民族地区在精准脱贫期间正确处理了当地发展面临的各种关系，使之呈现和谐状态，从而营造起了干实事的脱贫攻坚大环境，才成就了精准脱贫取得的完美结局。其一，正确处理了全国发展与区域发展的关系。民族地区作为中国的一个区域，其发展既要与全国实现同步，又要考虑自身的客观实际，实现差异性发展。如何处理两者关系直接影响着脱贫攻坚的工作进程。具体实践中，民族地区通过与全国协同性发展下的差异性发展实现了两者关系的和谐稳定，即与全国其他地区一道开展建设社会主义现代化强国各项工作的同时，侧重于脱贫攻坚工作。其二，正确处理了快速脱贫与生态保护的关系。民族地区大多与国家的生态安全屏障区、生态脆弱区、资源环境敏感区高度耦合，使得当地脱贫攻坚工作与生态建设工作的区域存在高度重叠[6]。传统思维下，当地要实现快速脱贫就难免要利用和消耗生态资源、自然资源，由此必然会给环境带来破坏。为了处理好两者关系，民族地区秉承“宁要绿水青山，不要金山银山”的理念，转变传统发展观念，以绿色经济为引领，通过生态移民、发展生态旅游、生态科技、生物医药等方式，同样实现了精准脱贫。其三，妥善处理了各民族先后发展的关系。民族地区往往是各民族“大杂居”或“小聚居”，以云南少数民族地区为例，“大杂居”可以实现各民族的“同时段”发展，而“小聚居”则因为各民族依据习惯分别居住在坝区、山脚、半山区、山区等不同空间，往往难以实现“同时段”发展，处理不好容易产生民族矛盾。具体实践中，云南民族地区基层政府会通过宣传“允许一部分人先富起来，先富带动后富”的国家政策、解释经济发展与脱贫攻坚的“涓滴效应”[7]、以“山区—半山区—山脚—坝区”为顺序在工作强度上从高到低选派人员，最大限度地实现各民族的“同时段”发展，确保民族团结。

（五） 坚持齐聚多方力量，形成“多元共扶”的精准脱贫格局是取得精准脱贫胜利的成功经验

民族地区能够战胜贫困的又一个重要经验就是拥有广泛的力量基础，在精准扶贫的进程中逐步形成了多方力量齐聚的“多元共扶”格局，最终打赢了脱贫攻坚战，实现了精准脱贫。云南民族地区一方面与其他贫困地区一起形成了政府—市场—社会“三位一体”扶贫的大格局，并通过有效措施实现了“1+1+1>3”的附加效应；另一方面，又创造性地形成了“‘三位一体’+自扶”的扶贫联动大格局，以此最大限度地凝心聚力、出奇招破难题。此种扶贫方式，政府并非精准扶贫的唯一主体，而是多元主体中的一元，关键在于通过顶层设计制定目标、原则、制度等，引领和指导他元主体并整合多元主体资源参与扶贫。市场除了有效发挥“无形之手”的作用之外，在政府的指导下同时发挥“有形之手”的作用，实时纠偏、积极弥补市场机制的不足，最终体现在扶贫资源的配置中起决定性作用的价值[8]，以此保证产业发展的精准施策进而实现精准脱贫。社会囊括了多层次的阶层结构，社会各阶层力量的参与能够有效弥补政府和市场参与扶贫工作的不足，比如基金会、社会团体、民办非企业单位、企业、群团组织、医院、高校、学者、大学生、志愿者等，多层次的社会扶贫主体利用自身优势可以积极弥补精准扶贫的“缝隙”[9]。所谓“自扶”，就是政府和社会通过扶智、扶志教育，有效激发贫困群众的内生动力，使其主动融入到“三位一体”扶贫的大格局中，将等待“他扶”转变为“他扶”+“自扶”的格局，从而形成“‘三位一体’+自扶”的扶贫联动大格局，进而转“输血式扶贫”为“造血式扶贫”，最终实现了精准脱贫。

二、精准脱贫与民族地区治理体系和治理能力现代化的关系

（一） 两者都是民族地区必须完成的历史任务

从马克思主义及其政党的历史使命看，中国实现精准脱贫为人类减贫事业做出了重大贡献，不仅奉献了中国智慧，而且提供了中国方案。国家治理体系和治理能力现代化的提出及其建设实践，为实现人民对美好生活的向往、实现人的自由而全面发展，奠定了科学的制度体系和制度执行力基础，不仅体现了马克思主义的科学性，更彰显了马克思主义执政党的先进性。从中国共产党成长发展的历史进程看，自诞生之日起，中国共产党就树立了坚不可摧的人民观，精准脱贫的伟大胜利就是“消除剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”的真实写照，就是兑现为人民谋幸福承诺的有力证明。新时代面对新征程，中国共产党再次勇挑重担，坚持以人民为中心的思想，依托国家治理体系和治理能力现代化，带领全国人民踏上了强起来的新征程。从中华民族伟大复兴的历史逻辑看，精准脱贫进一步描绘了站起来、富起来的底色，为完成强起来的伟大实践鼓足了底气。国家治理体系和治理能力现代化是实现伟大梦想的必经之路、必择之法，是真正强起来的制度和能力保障。从民族地区经济社会发展的历史经验看，一方面，精准脱贫实现了民族地区广大人民群众千百年来摆脱贫困的夙愿，证明了民族地区也能够实现经济社会全面发展，凝聚了民族地区最广泛的建设力量；另一方面，民族地区治理体系和治理能力现代化既是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，更是促进当地经济社会发展的又一次重要战略机遇。由此可见，精准脱贫与民族地区治理体系和治理能力现代化都是民族地区必须完成的历史任务。

（二） 精准脱贫是民族地区治理体系和治理能力现代化不可或缺的基础

从政治经济学原理看，经济基础决定上层建筑，没有足够的经济基础难以支撑起先进的上层建筑。精准脱贫不单纯是一个政治任务，它更集中体现了中国经济实力，尤其是民族地区经济发展的速度和质量，属于典型的经济基础范畴。国家治理体系和治理能力、民族地区治理体系和治理能力隶属于上层建筑范畴，“现代化”则是对该上层建筑具有先进性的统一标志。因此，要构建现代化的民族地区治理体系和治理能力就必须先实现精准脱贫。从马克思主义哲学视阈看，国家或地区的发展必然呈现阶段性特征，在不同阶段需要找准特定的主要矛盾并加以解决才能推动社会历史进步，并且主要矛盾会随着时间推移和任务完成发生变化。新中国成立以来，农村贫困以及山区深度贫困是阻碍民族地区经济社会发展的主要矛盾，通过精准脱贫解决该主要矛盾后，当地必然要进入到新的发展阶段。而民族地区新阶段的主要矛盾则集中表现为制度和制度执行力与走好强起来征程的需要不匹配，因而要尽快推进当地治理体系和治理能力现代化。综上，精准脱贫是民族地区治理体系和治理能力现代化不可逾越的一个过程，前者是后者的基础。从中国共产党治国理政逻辑看，党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央既以国家治理体系和治理能力现代化推进全面深化改革，又以精准扶贫、精准脱贫推进民族地区的经济社会发展。由此可见，精准脱贫是民族地区治理体系和治理能力现代化不可或缺的基础。

（三） 民族地区治理体系和治理能力现代化反向夯实精准脱贫成效

从生产关系与生产力的反作用原理看，精准脱贫的成功实践极大地促进了民族地区的生产力发展，快速增加了当地贫困群众的收入，有效地提升了当地经济发展水平，属于典型的生产力范畴。民族地区治理体系和治理能力是促进当地生产力发展的制度和制度执行力保障，属于典型的生产关系范畴。因此，民族地区生产力的持续发展必将推动当地治理体系和治理能力现代化的进程，而现代化的治理体系和治理能力也必能反过来有效地促进当地生产力的发展，从而反向夯实精准脱贫成效。从制度和制度执行力的角度看，建立科学的制度和打造强有力的制度执行力都需要雄厚的经济、物质、人力基础作为保证，而建立后的科学制度和具备强大的制度执行力又能提升经济、物质、人力的质量，以此实现良性循环。精准脱贫的成功实践增强了经济和物质基础，同时提升了人力质量，由此为建立科学的制度和打造强有力的制度执行力奠定了基础，进而能够有力推进民族地区治理体系和治理能力现代化的进程。反向过程亦如此，最终实现现代化的民族地区治理体系和治理能力助力形成科学的制度和强大的制度执行力，从而夯实精准脱贫成效。由于现代化的民族地区治理体系和治理能力正是为解决上述问题和强起来征程中遇到的其他难题所设计和建构的。因此，民族地区治理体系和治理能力现代化能够反向夯实精准脱贫成效。

三、精准脱贫之于推进民族地区治理体系和治理能力现代化的启示

（一） 坚持党的领导是核心

精准脱贫与民族地区治理体系和治理能力现代化都是中国共产党治国理政的重要内容。通过始终坚持党的领导使得中国特色社会主义制度优势得以充分发挥，从而取得了精准脱贫的伟大胜利。因此，推进民族地区治理体系和治理能力现代化的核心就在于坚持党的领导。民族地区治理体系的完善和治理能力的提升有助于推进国家治理体系和治理能力现代化，因而新时代要加速民族地区治理体系和治理能力现代化进程。新中国成立以来，陆续出台的民族区域自治制度、兴边富民行动、西部大开发、对口协作支援、“一带一路”国际合作等，体现了中国共产党治理民族地区的智慧和方略。结合长期治理民族地区的经验，中国共产党开始绘制新时代民族地区现代化治理体系和治理能力建设的蓝图，统领建设进程、规划建设导向，创制建设战略。以往成功治理的实践和成熟的治理方案必将推动新时代民族地区现代化治理体系和治理能力建设的历史进程，因此，中国共产党也必将毫无争议地成为该项工作的领导核心。这一核心，决定了中国共产党在建设新时代民族地区现代化治理体系和治理能力的全过程、全系统、全要素中处于总揽全局、协调各方的地位，通过自身的“四大优势”，强化领导力、组织力、凝聚力、执行力而实现既定的建设目标。

（二） 以“精准”思维带动与时俱进的实践是关键

发端于扶贫和脱贫的“精准”，已延展到全面深化改革、创新社会治理的方方面面，逐步成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。精准思维之准，必须在质、量、度三个基本方面体现出来[10]。国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，应当也必须时刻秉承“精准”思维。新时代民族地区建设现代化的治理体系和治理能力，关键在以“精准”思维带动与时俱进的实践。“精准”思维既是一种思想方法，又是一种工作方法，更是一种精神境界，是由问题意识引出的“精致于细微处”的工匠精神。因此，新时代民族地区建设现代化的治理体系和治理能力首先明确为什么要建的问题，由此逐步引出建设中会遇到的问题，以“精准”思维找到解决之法，并随着问题的变化与时俱进地更换和调整应对之策，然后以工匠精神加以细致而彻底的解决。以此构建起的治理体系和治理能力才能满足新时代民族地区经济社会发展的要求，满足确保民族地区稳定、边境安全、人民幸福的要求，最终达到科学治理民族地区、夯实现代化的国家治理体系和治理能力的基础。综上，新时代民族地区建设现代化的治理体系和治理能力，从质来讲，就是要精益求精，以达到最高质量为标准；从量来讲，不在于建立制度的数量，而在于所建制度的质量；从度来讲，所构建的制度要与当地的发展实际相符合，所打造的制度执行力也需要把控在当地经济社会承受的范围之内。

（三） 统筹与国家的协同性发展兼顾区域的差异性发展是基础

精准脱贫本质上是民族地区治理的一部分或一种方法，纵观其他治理类型或方法，它们都统一指向了一个问题，即民族地区的治理及发展都必须考虑整体性和局部性的关系。推进新时代民族地区治理体系和治理能力现代化就必须统筹与国家的协同性发展并兼顾区域的差异性发展，这是新时代民族地区建设现代化治理体系和治理能力能够成功的重要基础。一方面，统筹与国家的协同性发展是任何区域发展的应有之义，也是民族地区取得未来发展实效的基本前提，不能因为所谓的“特殊性”而放弃协同性发展，关键在于精准找到民族地区融入国家发展大局的渠道、方式和方法，最终实现新时代民族地区的治理体系和治理能力与国家治理体系和治理能力建设的协同性发展。另一方面，兼顾区域的差异性发展需要从三个维度加以考量。第一，差异性既反映了劣势，又体现了优势，是一对矛盾体，但两者在特定条件下和不同的阶段可以实现相互转换。受国家经济发展水平和对外交流渠道所限，传统的差异性思维把民族地区等同于“核心-边缘”的代名词，呈现出闭塞、偏远、欠发达等基本评价，总体表现为劣势。然而，随着中国经济的腾飞和各方面发展的崛起，对外影响力越来越大、越来越广、越来越深，新时代的差异性则把民族地区视作“核心-前沿”的代名词，取而代之的是门面、机会、发展空间巨大等高度评价，总体转化为优势。因此，兼顾差异性发展是应该的，但必须以充分发掘和发挥优势为前提，从而激发斗志，并且不能一味强调劣势，想当然地划分为弱势区域，从而丧失前进动力，进而衍化出“等靠要”的思想。第二，差异性是客观存在的事物，是民族地区不同于其他地区的集中表现。显然，这种差异是相对于其他地区而言，这种差异性是应然存在的，是可包含的。所以，新时代民族地区的治理体系和治理能力与国家治理体系和治理能力建设应该是建立在协同性基础上的差异性发展。第三，实现协同性下的差异性发展并不意味着可以不考虑差异性，而是要强调重视协同性的同时兼顾好差异性，若失去差异性的考量，就会失掉针对性从而无的放矢，最终无法建立起符合新时代要求的具备科学性的民族地区治理体系和治理能力，现代化更无从谈起。

（四） 妥善处理好国家—民族地区—全球的关系是条件

无论精准脱贫还是推进新时代民族地区治理体系和治理能力现代化都需要正确和妥善地处理好一些基本的重大关系，否则就会事倍功半，停滞不前，甚至动摇根基。党的十八大以来，国家治理民族地区的成功实践已经充分说明，民族地区治理对国家治理的影响已然辐射到国家发展的方方面面：经济维度决定着国民经济的可持续发展，政治维度影响着国家主权和安全，社会维度影响着国家治理效能，文化维度担负着意识形态安全和中华文化认同建设重任，生态维度关系着美丽中国建设，外交维度承担着落实周边外交战略的具体任务等[11]。因此，推进新时代民族地区治理体系和治理能力现代化就必须妥善处理好国家—民族地区—全球的关系，这是建设具有现代性、科学性、针对性的新时代民族地区治理体系和治理能力的基本条件，只有满足这一条件才能顺利推进建设。首先，随着“一带一路”国际合作的逐步延伸、人类命运共同体理念的持续深入以及中国各方面影响力的不断扩大，原有从国家视阈看待民族地区的单一思维已不合时宜。新时代，看待和审视民族地区必须以“国家—全球”的双重视阈方能精准推进民族地区治理体系和治理能力现代化。其次，所构建的新时代民族地区治理体系和治理能力既要考虑与国家的协同性关系，也要兼顾参与全球治理的实际需要，着重考虑全球治理的整体性关系，更要找准民族地区在国家—民族地区—全球中的定位，方能妥善处理和维护好各方关系。

（五） 构建“多元协同共建”格局是方法

精准脱贫取得成功的一个根本方法就是凝聚最广泛的力量，并把这些力量通过党和政府的统一领导得以有效整合，使其发挥巨大的推动力，由此也体现了中国共产党的群众优势和建设中国特色社会主义事业的方法论。作为国家事务之一的新时代民族地区治理体系和治理能力建设也应该遵循这一宝贵的根本方法，因此，构建“多元协同共建”格局是新时代建设现代化的民族地区治理体系和治理能力不可或缺的一种方法。当今中国的地理空间环境发生了重大变化，国家的发展和治理已经处于一个前所未有的巨大地理空间场域中，传统地将与核心区分别加以治理的地理空间规划已经不能适应形势发展的要求[12]。加之多元文化渗透和民族地区社会矛盾叠加，传统精英主义的一元化民族地区治理模式已显吃力，需要有针对性地采取公民参与的多元协同模式。这种治理模式，是政治国家、权力政府、资本市场和公民社会的完美结合，它具有治理主体多元化、治理结构网络化、治理功能互补化、治理态度前瞻化、治理过程协同化等多种特质[13]。由此可见，新时代建设现代化的民族地区治理体系和治理能力，应当采用“多元协同共建”的方法。当然，使用这一方法有其基本的原则，第一，多元协同共建的各方主体必须具有一致的政治认同，即坚持党的领导、坚持维护民族平等、坚持保障民族地区安全稳定，这是最基本的原则，也是不可逾越的底线。第二，以共享为目标、共治为保障、共建为基础，由党和政府统一整合各方资源和力量，不断提升新时代民族地区治理体系和治理能力现代化水平。第三，确立以党和政府为核心的多元主体平等合作建设基础，通过跨区域合作、跨民族合作、跨国合作等具体方式，研究和出台科学的合作共建机制，从而实现资源互享、优势互补、技术互助、管理互商、利益互增，最终促成新时代民族地区治理体系和治理能力现代化的提质增效。