民族事务治理能力现代化的历史探索
——以1952-1953年民族政策检查为中心

2020-03-03 06:10张少春

贵州民族研究 2020年12期

张少春

（中国社会科学院民族学与人类学研究所，北京 100081）

中国共产党第十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。已有的研究主要面向未来，希望在将来建成某种“现代化”的治理体系和治理能力。而忽视了中国共产党在领导中国革命、建设、改革的各个时期不断进行治理实践，推进治理体系建设探索，发展适应时代要求的治理能力，也是一个不断“现代化”的历史进程。因此，讨论治理体系和治理能力现代化不仅要向前看，还要回溯历史，了解源头和历史基础，总结梳理出中国特色社会主义制度及其执行能力发展的历史。新中国成立初期的一系列制度建设和民族工作实践奠定了中国特色解决民族问题正确道路的制度基础和政策体系。同时，通过一系列工作实践保障了制度的确立和政策的落实，在当时条件下提升了民族事务治理能力，奠定了人民民主国家政治条件下民族事务治理现代化的坚实基础。1952年到1953年在全国范围内开展的民族政策执行情况检查，正是在当时崭新的治理体系基础上提升治理能力的重要事件。本文将梳理此次检查的过程以及检查如何改进当时的民族工作，揭示其间中央与地方的往来互动、制度与实践的激荡发展，为理解中国共产党建设民族事务治理能力现代化的历史基础提供一个案例。

一、1952年前后的民族工作

理解1952年到1953年民族政策的执行情况检查，必须回到新中国建立之初的民族工作实践中，回到当时的时代环境去。1949年经中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》确立了民族平等、民族团结的基本原则，规定了民族区域自治的基本制度，奠定了人民共和国处理民族问题的基本原则和基本制度。在这一基础性纲领的指引下，新中国在制度建设、政策制定等方面进行了广泛的探索与实践。

《共同纲领》规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”[1](P1)，确立了民族区域自治这一解决民族问题的基本制度。根据这一基本制度的设计，新中国初期立足于少数民族聚居区和杂居区的差异，分别实施了区域自治和民族民主联合政府两种方案。1951年2月中央政府发布《中央人民政府政务院关于民族事务的几项决定》，其中第一条就要求“各大行政区军政委员会（人民政府）须指导各有关省、市、行署人民政府认真地推行民族区域自治及民族民主联合政府的政策和制度”[1](P13)。同年3月22日的《人民日报》社论对这两方面的制度规划进行了具体阐释。少数民族聚居地区实行的区域自治即“各民族在共同纲领基本精神和中央人民政府统一领导之下，按照他们的大多数人民的意志，经过他们所愿意采取的形式，去管理本民族自己的事务……经过人民代表会议建立自治机关”；民族民主联合政府建设主要在民族杂居地区展开，需要通过各民族参与的人民代表会议，实现各民族共同参与的联合治理[1](P16)。1951年10月23日召开的中国人民政治协商会议全国委员会第三次会议上，周恩来在政治报告中强调两种方案必须“依据民主集中制和人民代表会议制的基本原则”[1](P3)。

在基层政权建设过程中，民族区域自治地方广泛建立。根据1951年所作的统计，新中国成立两年后西北地区已建立了8个自治区；西南地区已建立85个自治区，163个民族民主联合政府；中南地区建立了6个自治区，2个民族民主联合政府。“总计全国各地，两年来已建立民族自治区一百一十三个，民族民主联合政府一百六十五个，大的相当于专区，小的相当于县、区和乡”[1](P100)。到了1952 年6月，全国范围内已建立民族自治区130个，其中既有相当于专区或县的，也有相当于区或乡的；建立民族民主联合政府200多个[2](P92)。在广泛推行民族区域自治制度建设的同时，民族自治地方的整合也同时进行。1952年10月，全国已建成省级的内蒙古自治区，30个专署区级至乡级的民族自治区人民政府，51个专署区级至乡级的民族民主联合政府[1](P2)。到了1953年3月，全国范围内建立了县级及以上民族自治区47个[2](P100)。看似自治地方的数量在减少，实际上反映的是民族区域自治制度的规范和完善，全国范围内的民族区域自治地方逐步纳入了全国统一的行政体系。

《共同纲领》规定“人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”[1](P1)，明确了各级人民政府推动民族发展的主要方向。根据《共同纲领》的精神，1951年《中央人民政府政务院关于民族事务的几项决定》就明确提出了培养少数民族干部，召开有关少数民族的卫生、教育及贸易三个专门会议。迅速开展针对少数民族的卫生、教育和贸易等工作，不仅是人民政权改善民族关系的要求，也是当时少数民族群众对于人民政权的迫切希望。1950年赴北京参加第一次国庆节的少数民族代表团通过中央人民政府民族事务委员会提出的要求中，就包括了“各民族的区域自治要快点进行”“多办民族学校，大量培养干部”“多用少数民族的文字出版书报和翻译著作”“多给各区卫生和医疗设备”“加强贸易工作，把少数民族的土产输出，生活必需品输入”[1](P24)等方面。1951年1月26日，沈钧儒在代表西北访问团向政务院提交的报告中提及，西北少数民族的希望包括经济上“发展铁路交通，便利物产交流”等；文化教育上“发展各民族语言文字，用各民族语文出版书籍、杂志、报纸，尤其是各民族文字的教科书更感迫切需要”等；医药卫生上“实行免费的医疗制度，更盼在卫生人员、医疗设备上，尤其是在扑灭性病及发展兽医上予以协助”等[1](P34-35)。可见，围绕这些方面开展工作既是党中央的要求，也是各地各民族对于人民政府的期望。

政治方面，为了更好地实现各民族当家作主，大力推进民族干部培养。早在1950年11月，政务院就批准了《培养少数民族干部试行方案》，提出“从中央至有关省县，应根据新民主主义的教育方针，普遍而大量地培养各少数民族干部”[1](P6)。立足于民族区域自治广泛推进的现实需求，《方案》对于当时条件下少数民族干部培养的课程方案、教学语言、机构设置、经费来源、学生待遇均作出了细致的规定。新中国成立两年后，西北、西南、中南军政委员会及东北人民政府委员会中共有少数民族委员26人，各省市人民政府委员会中共有少数民族委员100多人[1](P100)。据统计，脱离生产的少数民族干部西北地区有27000多人，西南有18000 多人，内蒙古有10000多人，东北有7000多人，绥远有1000多人[1](P105)。

经济方面，为了快速改善人民生活，突出民族地区的贸易工作，1951年8月率先召开了全国民族贸易会议。会后《中央人民政府贸易部关于全国民族贸易会议的报告》确定了当时在民族地区开展贸易工作的方针和政策，包括“根据不同情况有计划地积极地建立与发展国营贸易企业机构”“团结正当私商”“贯彻公私兼顾、公平合理的价格政策”“积极训练与培养少数民族贸易干部”[1](P65-67)等方面。在实行了一系列政策措施之后，民族地区日用品供应和物产销售均有了明显改变，初步改善了少数民族的经济生活。新中国成立两年后，土特产价格较解放前提高了1～4倍，有些物产甚至提高了10多倍；各地贸易部门在民族地区已先后设置了750个企业机构；吸收了1700多个少数民族干部参加贸易工作[1](P102)。

卫生方面，为了解决民族地区缺医少药的问题，突出卫生机构建设和防疫工作，1951年8月召开了全国民族卫生会议。会议在研究民族地区主要疾病和卫生工作情况的基础上，确立了当时卫生工作的计划和政策。包括“逐步建立卫生机构”“配备与培养卫生干部”“分别地区及疾病的实际情况，实行收费、减费、或免费治疗”“要求首长负责”[1](P77-79)等方面。此次会议还通过了《关于建立和发展少数民族地区卫生工作的决定》《少数民族卫生工作方案》等文件。新中国成立两年期间，中央人民政府先后派出8个防疫大队和医疗大队帮助少数民族群众建设卫生事业。各地方人民政府也相应组织了防疫队，西北有6个，西南有26 个，中南有11个，内蒙古有11个，绥远有2个。各民族地区的卫生机构也逐步建立，西北建成卫生院（所） 80所，西南建成卫生院（所） 161所，内蒙古建成卫生院（所） 25所[1](P103)。

教育方面，为了发展少数民族教育，突出教育体制建设工作，1951年9月召开的第一次全国民族教育会议明确了少数民族教育的总方针为坚持新民主主义。会议还提出了多项具体的工作安排，包括“在中央人民政府教育部和有关的各级人民政府教育行政部门，建立少数民族教育机构”“少数民族教育目前应以培养少数民族干部为首要任务”“少数民族学校的教学计划，教育大纲应以中央教育部的规定为基础”“少数民族教育中的语文问题”“少数民族地区的教育经费”[1](P72-74)等方面。会议还通过了《关于加强少数民族教育工作的指示》等4个文件草案，提出了针对少数民族教育行政机构、少数民族师资、少数民族学生的具体政策。在这些正确政策作用下，少数民族教育也取得了显著的成绩。新中国成立两年后，全国民族地区已有大学1所，学员480人；小学9100 所，学生866000余人；中学130多所，学生35600 余人[1](P103)。

新中国成立到1952年，民族事务治理的制度建设、政策设计与落实取得了显著成就。民族工作迅速打开局面得益于人民政府军令如山的执行力，但随着民族工作的体系化和深入开展，对治理能力提出了更高的要求。在民族工作领域之外，当时新中国还陆续开展了土地改革和民主改革、镇压反革命运动、抗美援朝运动、“三反”“五反”运动和第一个五年计划等重要政治活动。因此，民族政策的执行情况，民族事务的治理能力就不仅关系到民族工作，还会对各个方面的全局性工作产生影响。民族政策执行情况的检查就是在这样的历史背景下提出的。

二、民族政策执行情况检查的发起

民族地区基层政权建设不断推进，民族政策体系逐渐建立，显示新中国逐步建立了一套新的民族事务治理体系。但在这个过程中也出现出一些新的问题，主要是政策执行和思想认识问题。1950年董必武在总结建国1年的民族工作时，就指出：“我们政府中亦有少数工作人员在执行政策中发生偏差或在工作作风上有缺点，使得我们在民族团结工作上在某些地区曾遭到困难和阻碍。”[2](P6)1951年12月，李维汉在总结民族区域自治施行情况时，进一步提出当时无论是汉族还是少数民族对于实行民族区域自治均有误解和疑问，阻碍了民族政策的正确推行[1](P86-87)。王维舟也在这次会议上指出了西南地区存在“有些干部对于民族民主建政的重要意义认识不足，认为‘无此必要’‘徒添麻烦’，顾虑‘民族分裂’‘闹民族独立’，因而强调条件不够，消极拖延”等现象[1](P127)。李德全在1951 年11月《中央民族访问团访问中南地区少数民族的总结报告》中整理了中南地区干部队伍对于民族民主建政问题的三类错误认识，并提出“要进行民族民主建政工作，首先要纠正这些不正确的看法，统一干部思想”[1](P56)的建议。1952年8月13 日《人民日报》社论将这些情况总结为：“最主要的问题是某些干部忽视各民族的特点，不善于把共同纲领的基本精神和各个民族地区的具体情况相结合，而简单地搬用汉族地区的经验和办法。”[1](P181)

这些问题的背后，首先是执行能力的问题，即干部队伍的问题。干部队伍中对于区域自治制度和民族政策存在的认识不清和执行不力，存在于汉族干部和少数民族干部两个方面。乌兰夫在1952 年8月8日向中央人民政府委员会报告《区域自治实施纲要》草案时指出，汉族干部如果对于民族区域自治缺乏全面正确的认识，就会产生“民族压迫已经取消，民族平等已经实行，还要实行区域自治吗”等错误认识。而少数民族中也有误解，比如“区域自治是独立自主，不要上级人民政府的领导”[1](P173-174)。不同层级的干部之间因为经历、经验的差异，在政策执行过程中也会表现出差别。张执一在1951年12月总结中南地区民族工作时指出，当时民族地区的干部队伍以县乡为线可以分为两种。其中县级以上行政部门的干部多是外来干部，很少甚至从未接触过少数民族，容易滋生大民族主义，例如在政权建设上“有的同志认为要求实行区域自治是少数民族人民在‘闹分裂’‘闹宗派’‘人民政府就是为人民的，就是各民族人民的，何必又什么自治不自治。’”[1](P159-160)乡级以下的部门中干部又多数是本地成长起来的新干部，不自觉地会产生狭隘的以本民族为中心的错误思想。根本上来说，上述政策执行过程中出现的问题正是治理能力的问题。在制度建设、政策建设快速推进的同时，政策执行者和执行能力的问题就浮出水面了。

民族工作领域出现治理能力问题的同时，中央还陆续推动了一系列重大的制度建设活动。1952 年2月22日政务院第一百二十五次政务会议通过了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，后来8月8日中央人民政府委员会批准了这个《纲要》。同次会议还通过了《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》。为解决已有的政策执行问题，落实中央新的制度设计和治理体系规划，教育干部队伍宣传民族政策就成为亟待处理的议题。

为了推进治理体系建设的新内容，1952年8月13 到14日《人民日报》先后刊发了上述法律法规，并辅以乌兰夫和李维汉的专门报告。8月18日，中央人民政府政务院发出关于学习民族政策的通知。通知强调这三个文件是依据建国3年来民族工作的经验和《共同纲领》的原则而制定的，提出“需要在各有关地区开展一个民族政策的学习运动”[3](P90)。随后8月23日中共中央转发了政务院的通知，并要求有关地区、部门将在学习过程中发现的问题报告中央。可以看出，这次民族政策学习运动有两点值得注意：一是学习的内容以3个文件为中心，并要求结合李维汉与乌兰夫的专门报告；二是开展的范围限制在“有关地区”，而并不是全国。这两方面在后续的相关运动中都有明显的变化。

在从上到下开展民族政策学习运动的同时，部分地方也已经开展了当地民族政策执行情况的检查。1952年7月，中共定西地委根据当地土地改革中存在的问题，发出了《检查土改当中存在和遗留问题的通知》，要求注意民族政策执行情况和民族团结情况。根据这个通知，中共靖远县委在检查打拉池乡的上三村后，发现当地存在民族政策执行不准确的现象，甚至有民族歧视事件[4](P102)。

中共定西地委在接到靖远县委工作组的汇报后，在辖区各县进行了通报，并要求各县立即进行一次贯彻民族政策的深入检查。甘肃定西地委在靖远县二区打拉池乡检查的基础上完成了一份《关于执行民族政策情况的检查报告》（以下简称《报告》）。《报告》指出当地民族关系出现问题主要是因为民族政策贯彻不到位，“由于贯彻民族政策很差，回汉团结仍未基本解决，干部及汉民大民族主义残余思想仍深”[5](P521)。《报告》最后特别提出，“民族政策宣传不够，汉民认为事事要照顾回民，共产党的政策优待回民，不平等。回民只知道有宗教自由，加上过去具体工作中的偏差，对我党的民族政策认识很差。总之，过去民族工作口头讲得多，具体贯彻差，布置多，检查少。以上情况，各县一定均存在，我们已指示各县委，立即组织较强干部，进行一次深入检查提出今后工作意见报告地委”[5](P522)。

1952 年8月22日，中共定西地委将这份报告上报甘肃省委，甘肃省委在转发各地委时提出了“望各地委都能像定西地委一样将民族政策执行情况进行一次深入检查，认真解决发现的问题，并将检查结果报告省委”[5](P520)的要求。8月27日甘肃省委将这个报告上报西北局，西北局批示：“望有关党委亦能在民族杂居地区，认真检查一次民族政策执行的情况，订出切实改进办法。”[5](P520)9月4 日西北局进一步将该报告上报中央。就这样，中共靖远县委在自发的民族政策执行情况检查中发现的问题被传递到了中央。而这份来自地方的报告之所以引起中央注意，是因为8月23日中共中央刚刚指示各地在干部中开展一次民族政策的学习运动。这份来自基层土地改革过程中民族政策执行情况的报告切中了当时中央关注的焦点。而且报告中详细的细节显然比之前各地反映的宏观问题更能引起毛泽东的重视，他向来看重“解剖麻雀”式的调查研究。

围绕定西地委的报告，中共中央政策研究室起草了《中央批转甘肃省定西地委执行民族政策的检查报告》，并于1952年9月16日批转各地方。《报告》中要求：“中央希望西北、西南、中南每个有少数民族聚居或杂居地区的县委及地委都和甘肃靖远县委及定西地委一样，于切实检查所属区乡的工作情况后，向中央写一个报告。”[5](P520)根据这份文件，民族政策执行情况检查在相关地区陆续地开展起来。

地方实践形成的经验教训同中央的工作安排联系起来，推动了新中国第一次民族政策执行情况的检查。目前的研究将1952—1953年民族政策执行情况检查的起点确定为1952年9月16日中央向各地转发定西地委的报告。这是自上而下的视角，应该认识到，任何政策的出台都不是中央突然提出的。也不能将8月22日定西地委将报告层层上报作为起点，具体的事件或基层的行动虽然起到了引线的作用，但只有同中央的治理体系运作结合起来，才能启动一个全国范围内的政策执行过程。第一次民族政策执行情况检查的启动，正是中央发动的民族政策学习运动同基层政府提供的实践经验相碰撞的结果。

三、民族政策执行情况检查的展开

此次民族政策执行情况检查也不是单纯地由中央发动地方执行政策的过程，而是中央与地方密切互动，不断调整检查范围和检查内容的政策实践。从1952年9月中央指示开展民族政策执行情况检查，到1953年7月第四次全国统战工作会议召开，其间检查先是在西北、西南和中南等少数民族人口集中的区域展开，后来又扩展到少数民族较少地区。检查的内容也从对民族政策的具体执行情况扩展到对党内存在的错误思想倾向的认识，从而丰富发展了中国共产党反对“两种民族主义”的理论方法。

根据1952年9月16日文件的要求，各地陆续开展了对民族政策执行情况的检查。例如，12月27日，中南行政委员会发出检查民族政策执行情况的指示，要求“以《共同纲领》第六章以及《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》《政务院关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《政务院关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》为检查的依据”。检查内容主要包括“关于实行民族区域自治；关于民族地区政治、经济、文化工作；关于民族关系等方面的问题”[6](P35)。

地方在检查过程中发现的问题不断上报，特别是民族聚居区之外的少数民族人口较少地区的情况引起了中央的重视。西康省盐边县委的检查报告提出了少数民族较少或很少地区的民族关系和政策执行问题。在前期此类报告的基础上，12月16 日中央发出《关于少数民族较少地区必须检查民族政策执行情况的指示》，指出“少数民族较少的地区，最易发生不尊重少数民族风俗习惯、忽视或侵犯少数民族利益的事，因此必须提起注意”[6](P35)。前期的检查中发现，这些地区民族政策执行不力的原因“主要是那里的党委和干部错误地以为他们那里的少数民族很少，‘已经没有问题了’或‘问题不大’，因而不注意研究和贯彻党的政策，忽视民族工作所致”[4](P103)。在这样的判断基础上，中央决定在9月《指示》所要求的聚居区、杂居区以外，“专门进行一次民族政策执行情况的检查……在少数民族较少甚至很少的地区也是必要的，不可缺少的”[4](P103)。至此，这次检查由西北、西南和中南的民族地区扩展到了全国范围，由此全国大部分地区都先后进行了民族政策执行情况的检查。

在各地的检查报告中，张执一于1953年1月30日提交的反映河南情况的报告引起了中央的重视。报告提出河南省回汉民族关系存在明显问题，主要表现为“不尊重宗教信仰自由及生活习惯”“民族间新的互相尊重互相团结的关系还未全面建立起来”“回民群众对民族的前途仍有顾虑”[7](P130-131)等问题。在提炼当时河南执行民族政策所存在的六方面问题之后，他的报告分析这些现象的原因是汉族党员、干部和人民中间仍然存在着严重的大汉族主义思想，妨碍了民族政策的贯彻执行。因此该报告建议“在全省范围内进行一次民族政策的学习和检查，批判大汉族主义的思想和行为”，并希望通过学习检查在干部和群众中树立党的宗教政策和民族政策[7](P130-131)。随后马杰在2月21日提交给中央人民政府民族事务委员会的报告中建议在河南的民族工作中重申民族区域自治、尊重民族习惯、解决民族发展问题等基本的民族政策。该报告提出的第一条建议也是“在全省范围内开展一次民族政策的学习和检查，求得民族政策的落实”，并具体提出了召开团结会的工作方式[7](P131-132)。

中央在收到张执一的报告之后，又听取了马杰的汇报，对中南行政委员会派出到河南检查访问的成果给予了肯定。两份报告也引起了毛泽东的重视，他先后在3月16日和27日对此进行了批示。毛泽东在3月16日修改中央指示时，对此类问题进行了定性。他提出“张执一、马杰两同志的报告所反映的问题，以及二三年来在各地所发现的问题，都证明大汉族主义几乎到处存在”，各地检查中反馈的问题“并不是什么大汉族主义的残余的问题，而是严重的大汉族主义的问题”[7](P128)。这是中央在此次检查中首次提出反对“大汉族主义”的性质问题。为凸显这一判断，毛泽东专门将指示的名称修改为《中央关于在民族问题上在党内和人民中进行马克思主义教育批判大汉族主义具体地解决少数民族中仍然受歧视受痛苦的问题的指示》。从此开始，这次检查就不单是民族政策执行情况的检查，也增加了进行民族政策教育和批判“大汉族主义”的内容，标志着检查由对单纯的民族政策执行情况的检查转向了对党内外错误思想作风的检讨。

同时，毛泽东对于地方的检查工作也作出了具体要求，如对于已经发现问题的河南，要求“对大汉族主义思想，应进行严肃的批评，并向干部和人民进行民族政策教育”[7](P127)。对于其他省区，则要求派出熟悉民族政策的干部“率领访问团，前往访问，认真调查研究，帮助当地党政组织发现问题和解决问题”[7](P128)。为了扩大检查的影响，广泛教育干部和群众，毛泽东还提出“应在报纸上根据事实，多写文章，进行公开的批判，教育党和人民”[7](P129)。应该说，毛泽东的批示并不单是基于河南的两份报告，而是检查以来甘肃、新疆、西康多地所发现问题的汇总分析。关于反对“大汉族主义”和深入检查执行情况的部署，也推动全国的检查进入了新的阶段。

1953 年3月15日，中共中央转发了西北局对甘肃临夏县检查民族政策执行情况报告的批复。文中指出领导机关是否重视民族工作和民族政策执行情况是决定民族关系好坏的重要因素[6](P39)。西北局在给甘肃省委的复文中指出，“根据临夏县的检查报告，目前存在于汉族干部和汉族群众中主要的是残余的大民族主义倾向”[7](P141)。毛泽东于3月19日在这句话之后批注道：“在民族平等还未基本实现，民族隔阂还未基本消除的地方则大民族主义还是严重地存在，不能说只是残余。”[7](P140)这个批注指出当时主要的错误思想是“大汉族主义”，进一步明确了检查要以反对“大汉族主义”为指导。

总之，1952年到1953年开展的民族政策检查工作可以分为4个阶段。首先是1952年8月推动的民族政策学习运动；第二阶段是9月启动的民族地区政策执行情况检查；第三阶段是12月扩展到全国民族人口较少地区；最后是1953年3月开始的以反对“大汉族主义”为主题进行检查。每一个阶段都是由地方上报的具体情况报告所引发，然后中央根据全局情况及时进行调整，展现了中央和地方的密切互动。

四、民族政策执行情况检查成为治理体系的组成部分

经过全国各地广泛的检查教育，中央层面的总结也提上了日程。1953年5月27日，中央统战部发出“关于1953年度全国统战会议议程及其他事项”的通知。《通知》将“民族政策执行情况的检查总结”列为会议的第二项主要议题[8](P123)。1953 年6月25日第四次全国统战工作会议召开，至此这次民族政策执行情况检查在全国范围内基本结束。中央共收到地方党委关于民族政策执行情况的检查报告192份，包括大区报告8份，省级报告46份，专区报告51份，县级报告75份，市报告12 份[8](P165)。

这次会议上中央统战部提交了《关于党的民族政策执行情况的初步检查》，毛泽东特别提出将主题改为《关于过去几年内党在少数民族中进行工作的主要经验总结》（以下简称《总结》），可见他不仅将这项工作视为民族政策执行情况的检查，更看重通过检查总结提炼建国初期民族工作的经验教训。在“讲清了一些思想问题和策略问题”的基础上，毛泽东、刘少奇认为这个报告“是纲领又是政策”[8](P127)。

《总结》从推行民族区域自治、民族地区土地改革、少数民族党建工作、培养少数民族干部、少数民族上层统战工作、少数民族宗教信仰问题、处理民族地区的叛乱7个方面总结了建国初民族工作领域的经验教训[8](P173-188)。在此基础上，《总结》专题论述了如何“纠正一部分汉族干部中的大汉族主义、主观主义与命令主义的思想作风及防止地方民族主义思想”。该《总结》还指出在进行马克思主义和民族政策教育、批判大汉族主义思想、进行系统调研和研究工作、加强民族工作、全局性部署或决定等方面，均应根据民族情况做出具体的安排，还要经常开展检查与总结工作，并要加强党的团结和不断改进民族工作的具体方法[8](P188-191)。

这份《总结》经全国统战工作会议通过后，又帮助一些地方进一步检查总结了各地的民族政策执行情况，形成了新的检查报告。汇总这些信息，经修改的《总结》于1954年10月24日批示下发全国。中央在批示下发《总结》时，认为这个报告具有两方面的重要意义：一是立足于检查“系统地总结了过去几年内党在处理民族问题方面的主要经验”；二是依据过渡时期总路线“正确地阐明了过渡时期党在民族问题方面的任务和政策”[8](P164)。首先，它是“向后看”的成果，总结了建国初期民族工作领域取得的经验和教训。再者，又是“向前看”，通过中央将《总结》批示下发各地，此次民族政策执行情况检查又具有了改造民族工作的重要意义，指明了过渡时期民族工作的路线和方法。《总结》将检查作为改进民族政策执行的重要经验，明确提出“这次民族政策的学习和执行情况的检查的经验证明，结合政策学习，有重点地自上而下地检查与总结工作，是帮助领导机关发现、解决问题，教育干部和改进工作的有效办法。因此今后一切有关的党、政领导机关应把检查与总结民族政策执行情况和民族地区的其他的工作，定为自己的经常任务之一”[8](P191)。

中国共产党推动以检查促进民族事务治理的努力并没有止于1953年。此次检查也具有一定的局限性，“基本上限于各有关民族地区和有关部门，其他许多业务部门，包括中央的一些部门在内，并未受到民族政策的教育”[4](P105)。比如随后的1954 年6月，中央林业调查队在甘肃甘南州调查期间，随意居住寺院，引起了宗教人士的不满。鉴于此，中央在9月5日就此事件指示“过去有些在少数民族地区进行调查、勘测的单位，只顾执行任务，不管民族政策，有的甚至违法乱纪，对少数民族侮辱歧视，造成了对党极不利的政治影响。这是必须严加纠正的……各部门派往少数民族地区的工作队，必须认真学习民族政策，并以严格遵守民族政策为工作守则之一”[4](P105)。这是对1952—1953年民族政策检查工作的延续，也是一次补充。

20 世纪50年代中期，全国合作化运动迅速发展，同时也出现了不尊重民族特点，照搬汉族地区经验等问题。基于此，中央在1956年4月14日再次提出进行民族政策执行情况的检查，要求全国涉及少数民族的各级党委和解放军“像1952年到1953 年那样，进行一次关于民族政策各方面的执行情况的检查”[6](P84)。随后的4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中指出要经常进行民族政策教育和民族关系检查，并重申“现在应当再来一次。如果关系不正常，就必须认真处理，不要只口里讲”[9](P93-94)。中共中央于12月26日又发出《关于进一步开展统一战线工作检查和民族政策执行情况检查的指示》，再次强调了4月14日指示的检查要求，并明确提出“反对主观主义、宗派主义、骄傲情绪和大汉族主义，提高思想，纠正各种不良现象，进一步加强统战工作和民族工作”[6](P95-96)。这次检查不同于1952年，重点是民族地区在开展土地改革和合作化运动中出现的问题。检查的方法也有了发展，“一般是先组织干部学习有关的政策文件和材料，并首先由各地领导机关进行检查，然后组织一些干部到有关地区和部门进行重点检查”[4](P110)。到1957年7月底青岛民族工作座谈会召开，标志着此次检查结束。周恩来在会上所作《关于我国民族政策的几个问题》的重要讲话，系统地总结了检查中发现的问题。

1952 年到1953年的民族政策执行情况检查是新中国第一次在全国范围内开展系统的民族政策检查，开创了以检查促进民族事务治理的路径。这次检查很大程度上改进了当时和后来的民族工作。通过多次检查，中央和地方系统地清理了建国初一段时期内民族政策执行方面的问题，宣传了中国共产党的民族政策，教育了从事民族工作的干部队伍。更具历史意义的是，这次检查的成功使得民族政策执行情况检查成为民族事务治理体系的重要内容，对后来民族事务治理体系的完善和治理能力的提升产生了深远的影响。

五、结语

1952 年至1953年的民族政策执行情况检查解决了新中国成立初期制度建设同能力建设之间不同步的问题。在思想层面，检查中发现的问题归因为“大汉族主义”思想和残余，为《论十大关系》《关于正确处理人民内部矛盾的问题》等重要文献积累了实践认识，推动了反对“两种民族主义”等理论的发展；在制度层面，检查对民族区域自治的基本制度及其坚持，以及民族事务治理体系的完善产生了重要影响，自此政策执行检查成为提升民族事务治理能力的重要方式；在队伍建设层面，检查推动了民族工作干部队伍建设的深化，对少数民族干部培养、改进工作作风等问题形成了系统的认识。这几方面，也为当今推进民族事务治理能力现代化提供了借鉴。