全球互联网治理困境：制度缺失与治理赤字

齐尚才

（中国社会科学院大学 国际关系学院，北京102488）

2020年的网络空间形势波谲云诡，美国先是不断强化对华为的制裁，接着又以数据安全为由发动“清网”（Clean Network）行动，以限制中国互联网企业在美开展业务。面对美国的网络霸凌行径，中国在9月8日提出了《全球数据安全倡议》，以期引领各方共同维护网络空间的自由、开放。上述事件展现了这样一个事实：由于全球性制度缺失，各方的竞争加剧，全球互联网治理赤字在不断扩大。自1969年阿帕网（ARPANET）诞生至今，互联网已从各个层面重塑了现代社会，人工智能、物联网、云计算等新技术正在推动全球化进入一个“新时代”。①Susan Lund and Laura Tyson，“Globalization Is Not in Retreat：Digital Technology and the Future of Trade”，For⁃eign Affairs，Vol.97，No.3，2018.在此过程中，人类社会不断增强的脆弱性促使各方为构建安全、自由的网络环境展开了长期治理行动，但是网络生态环境非但没有改善反而持续恶化。笔者认为，互联网治理赤字扩大的根源在于全球性制度缺失。因此，本文将集中阐释全球性互联网制度缺失的表现与根源，在此基础上提出摆脱全球互联网治理困境的具体路径。

一、全球互联网治理困境的表现：治理赤字扩大

全球治理指个人和公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和，包括有权强制遵守的正式制度和机制，也包括同意的或符合其利益的各种非正式制度。②Commission for Global Governance，Our Global Neighborhood，Oxford University Press，1995，p.2．互联网治理就是政府、私营公司和民间社会根据各自的作用制定和实施旨在规范互联网发展和使用的共同原则、准则、规则、决策程序和方案。①Working Group on Internet Governance，“Report from the Working Group on Internet Governance”，3 August 2005，国际电信联盟网站，https://www.itu.int/net/wsis/docs2/pc3/off5.pdf.全球互联网治理困境体现为随着数字革命的到来，治理赤字不仅没有随着既有治理行动不断缩小反而出现持续扩大的趋势。鉴于既有界定的局限，本文首先对全球治理赤字展开重新界定，并具体阐述全球互联网治理赤字的表现。

（一）全球治理赤字的界定

全球治理赤字最初被彼得·哈斯界定为基于主权原则建立的国际机制在冷战后的“去中心化”时代无法有效协调治理的现象。②Peter M.Haas，“Addressing the Global Governance Deficit”，Global Environmental Politics，Vol.4，No.4，2004.秦亚青以全球治理赤字为核心概念提出了全球治理失灵问题，即由于国际形势发生转变而治理规则和理念滞后导致规则不能有效管理全球事务的现象。③秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，《世界经济与政治》2013年第4期。上述界定侧重于从冷战后全球整体结构出发，将治理赤字界定为全球环境变化导致既有制度无效的普遍性和结构性现象。庞中英认为，全球治理赤字在冷战时期就已存在，但也认为当前全球治理面临着系统性、结构性赤字。④庞中英：《全球治理赤字及其解决：中国在解决全球治理赤字中的作用》，《社会科学》2016年第12期。这种界定指出了众多制度需要变革的现实，但是也面临下述挑战。是否所有战后制度都是无效的呢？基于新环境确立的制度是否就不存在治理赤字了呢？治理赤字是静态的还是会不断扩大呢？全球治理议题复杂多元且属性各异，有些议题是由于缺乏制度，有些议题是由于制度设计存在局限，环境结构只是影响治理有效性的因素之一，全球治理赤字界定需要综合考虑多种因素的作用。本文认为，全球治理赤字是指在全球性议题需要全球各方展开行动的情况下，由于治理制度缺失或设计存在局限无法充分调动各方行动，议题呈现出持续恶化的情形。因此，治理赤字在不同议题中存在程度差异，并且始终处于不断扩大或缩小的动态变化当中。

（二）全球互联网治理赤字不断扩大

全球互联网治理赤字可以概括为既有治理行动未能产生实际效果，具体体现为治理需求与现实能力间的差距，这一差距当前处于持续扩大之中。“数字革命”产生的数字经济与数字社会加剧了人类社会的脆弱性，对安全、稳定的网络环境更加依赖；与此同时，网络空间的生态环境却在持续恶化，包括网络攻击频率增加、军备竞赛加剧等。

1.“数字革命”产生的脆弱性

2012年基于神经网络的机器学习技术取得突破后，人工智能实现快速发展，由此引发的“数字革命”标志着互联网技术对人类社会的新一轮重构。商品、技术、信息、服务、资金、管理经验等借助网络技术实现了更加高效的跨国、跨地区流动，人类社会由“体力解放”步入“脑力解放”阶段。因此，“数字革命”的影响甚至超越工业革命，成为人类历史上最大的地缘政治革命。⑤Kevin Drum，“Tech World：Welcome to the Digital Revolution”，Foreign Affairs，Vol.97，No.4，2018.一方面，其导致的沟通能力急速扩展产生了新的社会结构。跨国数字沟通网络（TDCNs）作为一种新的外交方式，推动了世界社会的产生。⑥Tobias Lemke and Michael W Habegger，“A master Institution of World Society？Digital Communications Net⁃works and the Changing Dynamics of Transnational Contention”，International Relations，Vol.32，No.3，2018.另一方面，数字经济成为人类经济社会发展的核心动力。生产、销售等的数字化有助于增强资源的合理配置，极大地提升了生产与社会运转效率。为了争夺新技术革命的高地，各国普遍将数字经济作为发展方向，出现了“数字中国”“数字欧洲”等发展规划。

“数字革命”在产生数字红利的同时，也增强了人类社会的脆弱性。随着人类社会对网络的依赖增强，网络攻击、网络犯罪等网络安全威胁的现实危害性急剧扩大。首先，现代生活的各个方面，尤其是电力、能源、运输、金融等关键基础设施依靠工业控制系统实施自动化控制，通过网络技术对其展开的袭击将对整个社会产生瘫痪性影响。其次，在数字社会当中，随着个人更加直接地暴露在网络空间中，有害信息、虚假消息传播变得更加具有针对性，国内和国际社会稳定面临更加剧烈的冲击。在此情形下，与信息技术兴起初期相比，数字时代的网络空间对构建安全、稳定环境的需求变得更加迫切。

2.全球互联网生态环境恶化

自2003年信息社会世界峰会（WSIS）启动互联网治理至今，各方围绕构建和平、自由、稳定的网络环境展开了长期努力。然而，网络空间的生态环境并没有明显改善，而是正变得竞争加剧、碎片化和混乱。①Andre Barrinha and Thomas Renard，“Power and Diplomacy in the Post-liberal Cyberspace”，International Af⁃fairs，Vol.96，No.3，2020.

首先，网络攻击频繁。网络空间具有“进攻占优”特征，攻击门槛较低、攻击过程隐秘、攻击发生后难以回溯追责。②Stephen van Evera，“Offense，Defense，and the Causes of War”，International Security，Vol.22，No.4，1998.Wil⁃liam J.Lynn III，“Defending a New Domain：The Pentagon’s Cyberstrategy”，Foreign Affairs，Vol.89，No.5，2010.随着人工智能设备在数字时代成为新的潜在发动者，上述特征被进一步强化。网络攻击频率持续上升，并呈现出智能化、自动化和常态化趋势。2018年11月至2019年10月间，全球19.8%的计算机用户遭受了至少一次恶意软件Web攻击。③Kaspersky，“Kaspersky Security Bulletin 2019 Statistics”，2019-12-12，Kaspersky，https://go.kaspersky.com/rs/802-IJN-240/images/KSB_2019_Statistics_EN.pdf.同时，人工智能作为新型攻击手段，所产生的危害将更大。④Paul Scharre，“Killer Apps：The Real Dangers of an AI Arms Race”，Foreign Affairs，Vol.98，No.3，2019.这些网络攻击可作如下归类：其一，网络间谍与信息窃取，主要服务于政治行动、不正当竞争以及非法交易等。其二，传播虚假信息或极端意识形态，国际恐怖主义和邪教组织等利用监管漏洞大肆传播，如ISIS从欧洲招揽了大批成员。其三，利用互联网技术操控他国的舆论与政治进程，如“颜色革命”以及2016年干预美国大选等。其四，通过瘫痪对方网络或基础设施进行施压或展现立场。在正常沟通渠道受阻或自身处于不利地位的情况下，行为体更倾向于将带有隐蔽色彩的网络攻击作为表达自身立场和决心的工具。

其次，网络军备竞赛加剧。一方面，网络技术在增强传统军事力量的同时自身也成为一种武器。2009—2010年Stuxn病毒成功破坏伊朗核设施表明，网络武器能够产生传统武器无法达到的实战效果，各国此后纷纷加快了网络武器建设。另一方面，网络技术具有“军民两用”“攻防一体”以及完全不确定性（即攻击可能来自任何地方）等特征。⑤Kristoffer Kjargaard Christensen and Karen Lund Petersen，“Public–private Partnerships on Cyber Security：a Practice of Loyalty”，International Affairs，Vol.93，No.6，2017.由于难以确定彼此的能力、意图，各国倾向于采取单边行动，在缺乏协调的情况下竞争呈螺旋上升趋势。网络军备竞赛主要体现为：其一，建立了“网络部队”以及作战指挥机构。美国组建了网络司令部以及133支网络任务部队并赋予其攻击自主权，越南、日本、韩国等国家也建立了类似的网络作战力量。其二，建立了由大量“漏洞”与“病毒”构成的武器库。这些武器一旦泄露，危害巨大。美国国家安全局（NSA）泄露的漏洞“永恒之蓝”（Eternal Blue）导致2017年的WannaCry病毒攻击了150个国家的数十万台电脑，两年后该病毒变种Robbin Hood又导致美国巴尔的摩市政府系统瘫痪近一个月。⑥《美国国家安全局“永恒之蓝”泄露》，中国科技新闻网，2019-05-27，http://www.dogame.com.cn/gamerc/2019/0527/9515.html.此外，竞争导致各方迅速部署并不安全的人工智能系统，人工智能技术可获得性使得不法分子可以用其制造伤害。①Paul Scharre，“Killer Apps：The Real Dangers of an AI Arms Race”,Foreign Affairs，Vol.98，No.3，2019.

第三，网络治理呈现出“巴尔干化”(bal⁃kanization)趋势。全球互联互通与信息自由流动是互联网建立的初衷，然而越来越多的国家开始独立制定监管措施，数据合作与共享变得越来越困难。“巴尔干化”具体体现为：其一，网络基础架构、数据和应用出现分裂，即“数据国家化、本地化”现象。俄罗斯2015年开始要求互联网企业实行数据“本地化”存储，2019年又通过《主权互联网》法案准备建立自己的DNS系统以实现数据独立。2020年以来，倡导所谓“网络自由”的美国也以数据安全为由对中国互联网企业展开封杀。其二，治理机制“碎片化”“集团化”。国家战略、规划或法规等大量出现，如中国的《网络安全法》（2017）、新加坡的《网络安全法》（2018）、日本的《网络安全基本法》（2014）、英国的《网络安全战略》（2015）等。同时，立场相近的各方加强区域或集团活动。金砖国家加强合作并在2013年向联合国提交了《加强国际合作，打击网络犯罪》决议草案，2017年荷兰政府资助建立了全球网络空间稳定委员会。上述趋势有助于稳固内部环境，但却因为固化了立场导致集团间分歧更加难以调和，彼此间的冲突和竞争反而加剧了。

二、全球互联网治理困境的根源：制度缺失

国际制度指一系列围绕行为体的预期所汇聚到的一个既定国际关系领域而形成的隐含的或者明确的原则、规范、规则和决策程序。②Steohen Krasner，“Structural Causes and Regime Consequences：Regimes as Intervening Variables”，in Stephen Krasner ed.，International Regimes，Cornell University Press，1983，p.2.它是开展全球治理的核心环节，主要通过“适当性效应”和“管制性效应”实现各方在行动上的一致。全球互联网治理赤字不断扩大的根源在于全球性制度缺失，全球网络制度建构已历经20余年，网络主权、多利益攸关方参与等已成为初步共识，然而在可预见的时间内不太可能会出现单一的总体性机制。③［美］约瑟夫·奈：《机制复合体与全球网络活动管理》，《网络空间研究》2016年第4期。在此情形下，各方基于自己的最优偏好展开行动导致冲突加剧。

（一）制度缺失的表现

全球互联网治理制度缺失主要表现为：既有制度主要是区域性、软法性和技术性的，而缺乏全球性、硬法性和关于行为的制度。网络空间清晰或模糊的规范、规则很少，并且当前的规范、规则主要根植于国家层次。④Kristan Stoddart，“UK Cyber Security and Critical National Infrastructure Protection”，International Affairs，Vol.92，No.5，2016.这些制度既无法在全球范围内展开协调，也难以有效约束行为体行为。

首先，行为规则缺失。互联网治理包含技术、资源与行为两个层面，与之对应存在技术制度与行为制度。⑤Milton Mueller,John Mathiason,and Hans Klein，“The Internet and Global Governance:Principles and Norms for a New Regime”，Global Governance，Vol.13，2007.技术制度指互联网运行、发展本身所依赖的协议或标准，如TCP/IP协议、域名分配等。初创者是标准的创立者和设计者，呈现出明显的路径依赖特征。⑥Robert O.Keohane and Joseph S.Nye，“Power and Interdependence in the Information Age”，Foreign Affairs，Vol.77，No.6，1998.同时，它们主要由标准制定机构及私营机构（如IETF、W3C、IEEE等）确立，政府等传统公共权威作用有限。由于域名等是稀缺资源，各方围绕ICANN变革等展开了长期争论，但总体上已经有了一套相对完整的技术制度安排。行为制度指行为体在利用互联网技术开展行动时应遵守的规范和准则，它直接关系到网络空间的和平、稳定，如禁止支持网络恐怖主义等。由于涉及到行动自由，行为制度一直是各方争议的焦点并且尚处于建构当中，目前甚至不存在相对被广泛接受的规则或规范。例如，由于对网络攻击缺乏统一的界定，行为体以“网络自由”为攻击行为做辩护，并且对已发生的攻击也难以有效追责。

其次，全球性制度缺失。当前的治理制度主要是区域性或国家层次的，区域规则制定的活跃态势与全球性缓慢进展形成了鲜明反差。①戴丽娜：《2018年网络空间国际治理回顾与展望》，《信息安全与通信保密》2019年第1期。当前最主要的两个区域制度分别是：中国、俄罗斯等国家通过上海合作组织（SCO）推进的《信息安全国际行为准则》；欧盟在欧洲范围内倡导的《网络犯罪公约》。这些地区性制度都极力拓展成员，同时又拒绝承认对方制度的合法性。《网络犯罪公约》自2001年签署至今，成员范围不断扩展，日本、澳大利亚等国家的加入使其在范围上超越了欧洲。然而，巴西、中国、俄罗斯、印度等国家明确拒绝加入并倡导在联合国框架内构建全球性公约，意味着该公约丧失了成为全球性制度的可能。这些国家、区域性或集团性制度为特定国家和地区的网络治理提供了保障，增强了其应对威胁的能力。但是，它也削弱了各国构建全球性制度的意愿，并强化了集团间的对立，全球制度建构变得更加困难。

第三，正式的、硬法制度缺失。当前全球层面的网络治理规则主要由软法性文件构成，如联合国政府专家组（UN GGE）报告、《突尼斯议程》和《塔林手册》等。软法指与条约、惯例等硬法相对应的未经各国正式签署的宣言、备忘录、报告等国际文件。它具有三个特征：不具有约束力或拘束力；不是明确而详尽的规则；不试图通过具有拘束力的争端解决机制去解决问题。②Alan E.Boyle，“Some Reflections on the Relationship of Treaties and Soft Law”，The International and Compara⁃tive Law Quarterly，Vol.48，No.4，1999．软法具有灵活性优势，国家可以致力于改变规范而不产生硬法的强制性承诺，可以起到暂时破除僵局、协商妥协或稀释争议性的作用。软法作为确立硬法的准备阶段，在制度建构以及治理中扮演重要角色。然而，软法也存在明显局限，需要与硬法相互配合，仅凭软法是无法确保治理展开的。软法的约束力不强，许多规则过于粗疏使得执行起来存在不确定性。③李传军：《构建全球网络空间治理规则的问题与对策》，《武汉科技大学学报》（社会科学版）2019年第5期。硬法通过严苛的责任和义务界定、确立了总体行动框架，但由于达成难度较大而通常回避掉一些争论较大的问题，软法为填补这些“空隙”提供了可能。雄心勃勃的软法能够增强那些基于硬法的制度，将其转化或纳入硬法制度从而有力地促进软法实施。④Jon Birger Skjarseth et al.，“Soft Law，Hard Law，and Effective Implementation of International Environmental Norms”，Global Environmental Politics，Vol.6，No.3，2006．在硬法缺失导致失去总体行动方向的情况下，软法的协调能力将十分有限。

（二）制度缺失的根源

全球互联网治理制度缺失是国际关系研究中的一个重要反常现象。现实主义认为制度由霸权国塑造并维持，美国霸权衰落是制度缺失的主因。但是，为何处于同一时期的气候治理制度得以确立？自由主义认为降低交易成本和不确定性等考虑促进制度建立，它能够解释制度为什么存在，却无法解释机制为什么不存在。建构主义认为制度是行为体社会化的结果，但无法解释为何社会化没有出现。对于上述问题，学界从不同角度进行了探索：包括价值对立、平台缺失等。⑤任政：《网络空间政策的形成和界定》，《国际研究参考》2019年第9期。本文在借鉴相关研究的基础上列举出以下四个相互联系的原因。

1.各方立场和偏好存在差异

互联网制度建构需要国家与非国家行为体共同参与，各方对网络空间基本属性和治理原则存在不同认知。发达国家强调“网络自由”与“多利益攸关方”模式，发展中国家强调政府的核心地位。国家侧重于整体利益考虑，公司关注短期经济利益并出于“信誉风险”考虑承担起一定的社会责任。①Kristoffer Kjargaard Christensen and Karen Lund Petersen，“Public–private Partnerships on Cyber Security：a Practice of Loyalty”，International Affairs，Vol.93，No.6，2017.各方甚至对“互联网”的界定都无法达成一致，在2012年世界电信大会上爆发了激烈争论。同时，各方力量呈大体均衡的态势。欧盟、美国和中国分别拥有技术、用户以及互联网普及率等优势，非国家行为体掌握大量技术和数据资源，拥有与国家对等互动的能力。此外，各方都表现出了高度的敏感性。发展中国家认为互联网关系到自身主权以及未来的国际地位，美国认为其事关自身价值。②Keith B.Alexander，Emily Goldman and Michael Warner，“Defending America in Cyberspace”，The National In⁃terest，No.128，2013.由此，网络空间出现了众多倡议与倡导者（entrepre⁃neurs）。除美国、欧盟等发达国家以外，巴西和印度等新兴国家以及非国家行为体都提出了自己的倡议，如微软倡导的《数字日内瓦公约》（2017）。③Adriana Erthal Abdenur and Carlos Frederico Pereira da Silva Gama，“Triggering the Norms Cascade：Brazil′s Ini⁃tiatives for Curbing Electronic Espionage”，Global Governance，Vol.21，No.3，2015.它们在坚持自身倡议的同时，完全排斥对方的倡议。美国作为“反倡者”（antipreneurs）为阻遏新兴国家的倡议，不惜采取将讨论转移到排他性论坛的方式使规范变革停滞。④Jeffrey S Lantis and Daniel J Bloomberg，“Changing the Code?Norm Contestation and US Antipreneurism in Cy⁃berspace”，International Relations，Vol.32，No.2，2018.

2.制度建构理念僵化

对于行为体之间的价值偏好差异，传统制度建构理念体现的是一元治理观与二元对立思维。一方面，它强调不同价值偏好之间的对立，忽视了它们的共通性、兼容性以及被调和的可能；另一方面，它认为价值统一是治理展开的基础，确立单一的适当性标准只能通过一方克服另一方的价值理念实现。偏好达致统一的具体方法包括：一方凭借权力强制对方改变；通过提供相关收益诱导对方改变，通过说服和社会化促使对方主动改变。制度建构就是从个体理念扩展为“俱乐部”理念最终成为全球理念的过程，也可以理解为出现（emergence）、普遍接受（norm cascade）和内化（internalization）三个阶段。⑤Martha Finnemore and Kathryn Sikkink，“International Norm Dynamics and Political Change”，International Orga⁃nization，Vol.52，No.4，1998.这一制度建构思路带有明显的霸权色彩，完全忽视了其他行为体偏好的合理性及其追求自身偏好的能动性。⑥Amitav Acharya，“Who Are the Norm Makers?The Asian-African Conference in Bandung and the Evolution of Norms”，Global Governance，Vol.20，No.3，2014.依据传统的制度建构思路，当各行为体都依据自身偏好提出倡议并有能力拒绝对方的说教和强制时，一个必然结果是多元倡议竞争及其引发的持续性制度建构出现僵局。可见，要破除制度建构僵局需要转变传统的制度建构理念。

3.制度建构平台缺失

制度建构需要国际社会展开持续性努力，统一、常态化的平台是协调各方立场进而确立制度的关键，气候变化中的“缔约方会议”以及《联合国海洋法公约》谈判中的“联合国海洋法会议”都充当了类似角色。当前存在众多的网络制度设计平台，包括信息社会世界峰会、2006年启动的联合国互联网治理论坛（IGF）、2011年荷兰发起的“自由在线联盟”以及2015年中国发起的全球互联网大会等，然而，无一能够承担起上述职能。首先，平台多元化导致资源分散，难以展开全面深入的对话。⑦Andre Barrinha and Thomas Renard，“Power and Diplomacy in the Post-liberal Cyberspace”,International Affairs，Vol.96，No.3，2020.制度建构出现了一种类似“择地诉讼”的现象，各方倾向于在于己有利的平台上进行谈判，发展中国家倾向于在联合国框架内寻求解决方案，而发达国家主张绕开联合国，它们分别在自己主导的平台上提出相互对立的主张与构建“反对联盟”。①Jeffrey S Lantis and Daniel J Bloomberg，“Changing the Code?Norm Contestation and US Antipreneurism in Cy⁃berspace”，International Relations，Vol.32，No.2，2018.其次，各平台功能相似，互联网各议题被重复讨论，争论同时出现在各平台。第三，会议时间有限且周期较长，如两次信息社会世界峰会间隔了10年，各方无法就重大分歧展开持续讨论，制度建构的促进力量也难以充分发挥作用。第四，各平台缺乏充分授权，无力组织各方展开密集协商。联合国互联网治理论坛作为开放机制实现了最广泛参与，然而主要服务于对话，谈判功能有限。

4.制度建构方向缺失

当前全球互联网制度建构在两种主张的争论中迷失了方向。一方面，鉴于网络治理赤字不断扩大的趋势，构建机制复合体（re⁃gime complex）与开展碎片化治理的呼声日益高涨。议题中的制度或规则之间是相互联系的，呈现为嵌入式、嵌套式、集群式与重叠式。②Oran R.Young，“Institutional Linkages in International Society：Polar Perspectives”，Global Governance，Vol.2，No.1，1996.2004年“机制复合体”界定提出后，制度复杂性受到广泛关注。该理论认为，在成员多样且利益诉求复杂的环境下，构建单一综合性制度是难以做到的，在议题领域内依据各议题或各区域构建规则或拓展既有规制的作用范围形成一个机制系统则是可行的。约瑟夫·奈等学者将“机制复合体”观点引入了互联网治理当中，并指出构建全球性制度没必要也不可能成功。③［美］约瑟夫·奈：《机制复合体与全球网络活动管理》，《网络空间研究》2016年第4期。另一方面，众多行为体仍然继续坚持构建全球性制度。基于对机制复合体有效性的怀疑，众多学者认为构建全球性制度是必要的。④李传军：《构建全球网络空间治理规则的问题与对策》，《武汉科技大学学报》（社会科学版）2019年第5期。网络间谍等行动并不能仅仅通过国内规范加以解决，正如国内的和平秩序会因为国家间的冲突而被中止一样。同时，全球互联网制度建构也是可以取得成功的。当前的僵局源于决策者试图在没有首先界定潜在原则和规范的情况下直接界定机制规则和程序，违背了制度建构的渐进性规律。⑤Milton Mueller，John Mathiason,and Hans Klein，“The Internet and Global Governance：Principles and Norms for a New Regime”，Global Governance,Vol.13,2007.在上述两种力量的作用下，各国在继续强化全球制度建构还是转向构建机制复合体上迷失了方向。

三、创新制度设计与贡献“中国方案”

鉴于认知差异等因素短期内无法回避，创新制度设计成为最终手段。中国作为互联网大国在维护自身利益的同时，有责任引领互联网治理走出困境。中国自身文化中的多元主义以及不断增强的制度权力等，为提出能够兼顾各方偏好的“中国方案”奠定了基础。⑥沈逸：《为全球网络空间治理良性变革贡献中国方案》，《人民论坛·学术前沿》2020年第2期。

（一）转变制度设计理念

全球互联网治理困境很大程度上是由于一元主义治理观和二元对立的霸权治理思维加剧了各方对立，在各方坚持自身偏好的情况下，制度建构停滞将长期持续下去，治理赤字不断扩大。与传统治理理念不同，中国文化中包含了多元主义与多元治理思想。⑦秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，《世界经济与政治》2013年第4期。在承认各方偏好的合理性及其差异在短期内无法消除的情况下，至少存在两种制度设计思路。

途径一：在确保规则清晰的情形下，各方展开双向妥协。在《海洋法》谈判中，倡导海洋自由的美国等海洋强国（3海里领海）与倡导海洋主权的拉美等沿岸国（200海里领海）相互妥协，形成了12海里领海与200海里专属经济区的折中方案。与之类似，网络空间可区分为“领网”（链接互联网设备以及内容层面）和“公网”（支撑起整个互联网的基础设施以及规则）。前者带有主权性质，管辖和制度设计只能由超国家机构掌控；后者带有“全球公域”性质，制度设计只能由国家来主导，非国家行为体辅助参与。①吕晶华：《网络空间治理：若干关键争议的是与非》，《网络空间研究》2016第6期。各方经过长期的沟通和信任建设已经出现了一定的相互妥协，未来有望达成《国际互联网行为准则》。②Jeffrey S Lantis and Daniel J Bloomberg，“Changing the Code?Norm Contestation and US Antipreneurism in Cy⁃berspace”,International Relations,Vol.32,No.2,2018.然而，由于参与主体多元，这一路径耗时漫长且极易失败。

途径二：通过调整制度清晰性等要素，实现对各方偏好的兼顾。体现单一价值的国际制度并不是制度的唯一形式。在人权治理与气候治理等议题中，各国关于主权、人权和减排责任分配等存在广泛争论，“共同但有区别的责任”“自主贡献减排”以及“保护的责任”等反映了一种新的制度设计形态，即通过调整制度内涵的清晰性、规则的兼容性以及强制性等实现对各方偏好的兼顾。近年来，“负责任国家行为规范”(norms of responsible state behavior)获得了广泛认可。尽管中俄等国和西方国家对其内涵存在不同解读，但都认可网络空间需要确立负责任的国家行为规范。③黄志雄：《网络空间负责任国家行为规范：源起、影响和应对》，《当代法学》2019年第1期。由于无需对自身偏好做出显著调整，有学者提出构建《联合国互联网治理框架公约》的时机已经成熟。④Milton Mueller，John Mathiason,and Hans Klein，“The Internet and Global Governance:Principles and Norms for a New Regime”,Global Governance,Vo1.13,2007.

（二）明确设计主体与分工

国家与非国家行为体是互联网制度建构的重要参与者。国家居于核心地位，这既是因为网络空间的物理基础设施处于国家领土管辖范围内，也因为国家是网络活动的主要对象，国际制度主要由政府签订条约来确立并执行。同时，鉴于非国家行为体的影响、美国等西方国家对政府间谈判的抵制，以及回避可能出现的民主赤字、合法性赤字等，需要为非国家行为体参与提供渠道。此前各类行为体围绕所有议题展开了持续的混乱博弈，这一僵局需要通过明确各自活动领域来解决。互联网制度涵盖了三个场域并对应了不同的设计主体。其一，国家行为制度，包括国家间不得进行网络攻击、不得支持网络恐怖主义活动、不得通过网络手段颠覆他国政权等内容。这些制度显然不能由非国家行为体来制定，以政府为中心的“多边主义”切合了这一领域的制度建构。其二，公司、个人等非国家行为体的行为制度，包括公司、个人不得对其他行为体发动网络攻击、不得传播虚假与有害信息等。同样，这些制度需要由非国家行为体商定。其三，国家与非国家行为体的行为重叠部分，包括国家对非国家行为体的监管等。这些内容需要由各国与非国家行为体共同协商，由于协商难度最大，应放在制度构建的最后阶段进行，并且“多利益攸关方主义”更为适合。

（三）推动联合国创设持续性谈判平台

在全球性制度建构过程中，联合国是最具权威的谈判召集人，中国等有关国家主张发挥联合国在多边治理中的核心作用。然而，在互联网领域它却始终未能充分发挥作用，所组建的平台无法满足构建全球制度的要求。2004年确立的联合国政府专家组，虽然进行了多轮商讨，但由于成员规模有限（起初只有15个成员，2014年增加至20个）以及非官方性、非常设性而不具备确立正式制度的能力。联合国作为政府间组织，本身无法充当制度建构的平台，却可以作为新平台的发起者。2018年12月，联合国大会通过了俄罗斯提出的第73/27号决议草案，决定设立开放式工作组（UN OEWG）。①United Nations General Assembly，Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Con⁃text of International Security，2018，A/RES/73/27.无论从名称还是授权上来看，开放式工作组仍旧无法承担起制度建构使命。但是，它将各类行为体纳入协商进程，由此为推动联合国设立专门谈判机制提供了便利。未来中国应该在其框架内与各方着重就谈判程序展开协商，推动联合国强制通过启动谈判的决议，并围绕各议题设立专门谈判委员会。

结 语

综上所述，当前全球互联网治理由于全球性制度缺失正呈现出治理赤字不断扩大的趋势，扭转这一趋势需要通过创新制度设计理念来加快制度建构。2015年以来，中国为引领全球互联网治理摆脱困境展开了一系列探索，提出了“网络空间命运共同体”等理念。未来这一理念的落地生根，需要进一步具体化为包含具体政策指引的“中国方案”。基于上述分析，本文认为这一方案需要以多元治理理念为价值指引，与各方共同商定制度设计主体及其负责的具体议题，推动联合国搭建广泛的协商平台与启动正式的谈判进程。