英国金融制裁监管体制及执法特点研究——以渣打银行亿元罚单为切入

苏如飞

（中国工商银行总行，北京 100132）

近年来，随着我国一带一路倡议的实施 ，中资银行已经在境外布局广泛。以英国为例，截止2020年4月，共有中、农、工、建、交、中信、浦发、招商等8家银行在伦敦设立了分行，国开行、兴业等多家机构设立了代表处。为加强金融制裁执法，在2020年3月，英国财政部因英国渣打银行(Standard Chartered PLC)违反制裁规定对其处罚2047万英镑（根据当日汇率折合人民币约1.8亿元）。在2020年1月31日，英国已经脱离欧盟，进入脱欧的过渡期，到2020年12月31日结束。原则上，欧盟在英国实施的金融监管规则将逐步为英国本地监管规则取代。渣打银行本次被处罚，是英国监管机构根据欧盟金融制裁规定作出的罚单，分析与研究该罚单，对了解英国金融制裁执法特点，强化我国商业银行制裁合规管理，具有较强的理论和实践意义。

一、英国金融制裁监管体制

（一）国际金融制裁相关背景

经济制裁属于国家或国际组织为了实现特定对外政策，实施的经济强制行为，例如联合国安理会的制裁措施含资产冻结、旅行禁令、武器禁运、商品禁运、金融制裁等。金融制裁指对被制裁对象的资金融通进行阻止或限制,以干扰被制裁对象的经济活动的措施，含冻结或者没收资产、禁止金融业务、制裁银行体系等。其中，联合国安理会制裁委员会发布名单具备普遍的国际法效力，各成员国应当遵守。此外，美国与欧盟还制定了自身金融制裁名单。欧盟所有成员国作为一个整体进行制裁，大部分以欧盟条例的形式发布制裁要求，欧盟的法人或者实体要遵守欧盟制裁名单要求。在脱欧之前英国也可以制定自身的额外制裁名单。

2018年英国制定《2018制裁与反洗钱法》（sanction and anti money laundering 2018 ），扩大了英国政府列举制裁对象的权力，明确了英国政府进行金融制裁例外和许可的情形，建立脱欧后金融制裁制度框架。一旦英国完成脱欧，所存在的欧盟制裁法律将以法定文书方式自动变成英国法律。英国在2020年1月31日脱离欧盟，进入过渡期，继续沿用欧盟制裁要求，而《2018制裁与反洗钱法》将从2020年12月31日晚上11点(英国与欧盟存在一个小时时差)开始全面生效。整体上，英国发布的《2018制裁与反洗钱法》保持了英国金融制裁制度的整体监管框架稳定。

（二）英国金融制裁监管体制

1.法律框架

英国涉及到金融制裁方面的法律主要有: 《2018制裁与反洗钱法》、《2017警务和犯罪法》、《2010恐怖主义资产冻结法》、《2008反恐怖主义法》、《2001反恐怖主义、犯罪与安全法》等。

此外，英国政府在发布的《反洗钱反恐怖融资条例2019》，也存在金融制裁要求，英国金融行为监管局（英文简称FCA）作为金融行为监管和防范金融犯罪主管机构，发布了监管指引和各种制裁主题审查报告（如小银行如何防控制裁风险报告）。英国还存在行业组织-联合反洗钱指导小组，针对反洗钱和金融制裁发布指引（JMLSG Guidance），经英国监管机构批准后，作为指导制裁合规管理文件。

2.金融制裁种类

当前英国金融制裁类型有：一是定向资产冻结，限制制裁对象对资金和经济资源获取，适用于指定个人，企业实体和非企业团体，相关人员被列入OFSI综合制裁名单(consolidated list)中。二是限制进入金融市场获取服务。含：投资禁令、限制进入资本市场、停止银行业务关系、在支付某些款项之前通知或寻求有关机构授权、限制提供财务，保险，经纪或咨询服务或其他财务援助；三是限制开展业务,禁止从事指定业务类型。

3.监管执法机构

在金融制裁方面，根据英国实施的《2017警务和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017)，英国在财政部下面建立了金融制裁执行办公室(Office of Financial Sanctions Implementation，英文简称OFSI)，从2017年4月1日起专门负责金融制裁执法。负责金融制裁的许可和执法，并要求金融机构报告金融制裁的相关事项。对违规事项，OFSl可以罚款，在单笔最高达1百万英镑或者交易价值一半金额，两者之间更高金额处罚。通过，根据英国监管法律，所有违反制裁的行为都是犯罪行为，罚金不存在封顶限制，而且最高可处以7年监禁刑期。

同时，英国行为监管局（英文简称FCA）作为防范金融犯罪的主管机构，对金融机构在制裁管理方面的制度和内部控制进行监管，如违反相关的监管要求，FCA也可以进行监管处罚。

二、英国渣打银行亿元罚单相关情况

渣打银行成立于1853年，自1969年以来在伦敦证券交易所上市，并作为英国富时100指数公司。渣打银行业务主要分布在亚洲、非洲和中东，近年来逐步增加在欧洲市场的比重。①相关介绍来自渣打银行官方网站，[DB/OL] 网址：https://www.sc.com/uk/访问时间2020年4月10日。渣打银行总部位于英国伦敦,根据英国监管规定，截止到英国完成脱欧过渡期，适用于渣打银行的制裁名单主要有联合国制裁名单、欧盟制裁名单和英国制定的制裁名单，而一旦相关交易与美国有联系，也要遵守美国制裁名单。

（一）欧盟制裁俄罗斯规定当中存在豁免条款

2014年7月，因为原乌克兰领土克里米亚地区进行公投加入俄罗斯,欧盟对那些破坏或威胁乌克兰领土完整，主权和独立的行为的责任者采取了制裁措施，分别体现在欧盟条例833/2014号文(EU Council Regulation 833/2014 ) 及欧盟金融制裁第3号令-2014年乌克兰条例上（The Ukraine (European Union Financial Sanctions) (No.3)Regulations 2014 ）。

这两份法规所包含的制裁措施旨在防止某些俄罗斯银行，无论是公司层面还是其子公司机构进入欧盟一级和二级资本市场（包括获得贷款）。从2014年9月开始生效的欧盟条例833/2014号文的第5条（3）款规定，禁止任何欧盟个人或者机构向受制裁实体发放贷款或者信贷或者参与还款期超过30天的贷款或者信贷安排。

同时欧盟条例833/2014号文的第5（3）（a）条规定了对第5（3）条禁止措施的豁免规定，允许发放具有以下特定目标且有文件证明的贷款或信贷：只要是为任何欧盟与第三国之间非禁止商品进出口的融资就可以豁免，以避免损害欧盟合法贸易。因此该制裁规定豁免要求的关键点在于贸易融资的货物在欧盟进出口（具备欧盟联系EU nexus ）。从欧盟的制裁规定来看,欧盟在2014年对俄罗斯进行制裁,体现了欧盟的定向制裁特点.这种制裁视目标状况决定增强或者减弱制裁力度,追求精确性。这也为渣打银行后续的违规存在一定的隐患。①对欧盟的定向制裁的论述，可以参见欧盟对外制裁决策:制度设计及影响因素[J].国际观察,2016(1)的论述。

（二）英国OFSI发现渣打银行存在违规

1.渣打银行贷款业务被发现违规

英国金融制裁执行办公室（Office of Financial Sanctions Implementation,英文简称OFSI）在2018年对渣打银行的监管检查当中发现，渣打银行在2015年4月8日到2018年1月26日向土耳其丹尼斯银行（DenizbankA.Ş）银行提供了102笔贷款，发放贷款时土耳其丹尼斯银行是俄罗斯储蓄银行（Sberbank）几乎全资控股的银行，俄罗斯储蓄银行自2014年7月被纳入欧盟制裁名单，因此相关的制裁措施根据欧盟制裁规定也应适用于土耳其丹尼斯银行的业务上。

英国OFSI评估后认为，102笔贷款当中的部分是允许获得豁免的。但70笔贷款，交易价值超过2.66亿英镑的贷款，不符合该条的豁免条件，违反了欧盟条例的833/2014号文。其中，9740万英镑的贷款在2017年4月7日到2018年1月26日之间发放，因为根据英国实施的《2017警务和犯罪法》（Policing and Crime Act 2017 (PACA 2017), 从2017年4月1日起金融制裁由OFSI执行处罚，经评估，OFSI认为这些违规行为的情节属于最严重违规情节。

2.英国监管机构认为渣打银行不适用豁免条款

英国OFSI经调查了解到，渣打银行清楚了解涉及俄罗斯的制裁规定，在丹尼斯银行成为欧盟金融制裁的实体时候，就应当立即终止和该行的贸易融资业务。但考虑到存在豁免条款，渣打银行还是进行了相应的业务安排，进行分期付款贷款，以寻求适用豁免条件。

但OFSI经评估后认为，这些贷款进行分期付款并不合适，这种通过业务分期获取欧盟连接因素的安排并不符合相应的豁免要求，也违反了欧盟的833/2014号文。违规行为延续了较长的时间，导致渣打银行重复向丹尼斯银行发放贷款，情节属于最严重的违规。

同时，OFSI考虑到渣打银行主动向OFSI披露了涉嫌违反金融制裁的行为，并对违规行为开展内部调查，向OFSI提供了详细的报告，积极与OFSI的调查合作。因此，OFSI根据其发布的案例评估指引将每项罚款减少了30%。

在评估此案时，OFSI将21笔贷款中的14笔归为一项调查并处理，其他7笔作为单独案件处理。其中，OFSI于2019年8月5日对前14笔违规罚款为的11,900,000英镑（1,190万英镑）；对其他7笔违规在2019年12月6日罚款19,600,000英镑（1,960万英镑）。

（三）英国财政部对处罚最终认定

根据英国《2017警务和犯罪法》147条规定，被OFSI处以罚款的任何人都有权获得财政部部长级官员的复审。在进行复审时候，部长级官员可以作出以下决定：坚持OFSI的罚款；维持施加罚款的决定，但改为其他金额；取消施加罚款的决定。在2020年1月7日渣打银行根据规定向英国财政部提出要重新审查这两笔处罚。英国财政部部长本人亲自对该处罚案进行了审查。

经审查，英国财政部长支持OFSI进行罚款的决定。部长赞同以下事实，认为渣打银行提供了21笔贷款，合并价值达到9740万英镑，提供给欧盟法规833/2014号文下的制裁名单实体，违规了制裁规定，违规情节属于最严重的等级。

然而，英国财政部长重新考虑了渣打银行提交的调查报告，认为渣打银行没有故意违反欧盟制裁制度。渣打银行本着诚意行事，原本是打算遵守有关制裁限制，并且已与OFSI充分合作，并已经采取整改措施。

综上，英国财政部长认为，应该对处罚金额进行重新考虑。英国财政部长都维持了两种情形下施加罚款的决定，但减少了罚款金额。其中，对14笔违规金额减少至7,693,233.50英镑，7笔违规贷款的罚款减少至12,778,576.33英镑，总罚款值为20,471,809.83英镑。渣打银行未在规定的期限提交到英国高等法院的上诉庭，因并已支付罚款，该案现已结案。

（四）本案的焦点：渣打银行是否违规

欧盟的制裁一贯以来都秉承灵巧制裁的理念。所谓灵巧制裁，就是相关制裁措施的制定不影响相关人道主义措施的实施，不影响正常的经贸活动。欧盟条例833/2014号文的第5（3）（a）条所规定的对欧盟与任何第三国的贸易融资进行豁免就是这种理念的体现。同时在欧盟2015年发布的执行制裁措施指引当中，76条详细概括了人道主义安全、环境保护等多种的豁免情形，反应了欧洲强调金融制裁减轻被制裁对象民众压力的理念。

英国渣打银行提出，其在发放涉及到土耳其丹尼斯银行贷款时，就是依据欧盟条例833/2014号文的第5（3）（a）开展业务。但102笔贷款当中，70笔依据分期付款贷款的方式来获得涉及欧盟因素，是否就符合豁免条件，就存在模糊的地方。

因此，英国的OFSI在其公示的罚单就指出，OFSI施加了罚款，因为OFSI在概率平衡上（on the balance of probabilities），确信渣打银行违反了金融制裁立法所施加的禁令，并有合理的理由怀疑其违反了该禁令。也就是说，OFSI认为，从业务活动的经济实质来看，渣打银行违反了833/2014号文的要求。

三、渣打处罚案体现的英国金融制裁执法特点及启示

（一）案件反映的英国金融制裁执法特点

1.英国采取整体性方法评估违规，要求对制裁风险持最大审慎管理态度

英国OFSI在其2020年1月发布的《金融制裁一般指引》当中提出，OFSI对违规行为的评估是基于对金融制裁合规性的整体评估方法（holistic approach）。这种方法涵盖了在金融制裁方面合规的整个生命周期。鉴于金融制裁通常会被得到广泛宣传，并且金融机构（尤其是在国际上开展业务的跨国金融机构）将有合理的理由怀疑制裁可能与业务有关。因此，金融机构将无法仅因不考虑制裁风险而避免承担责任。OFSI希望所有从事适用金融制裁活动的企业都与现行制裁制度保持同步，以考虑其业务可能受到制裁的可能并考虑到其业务的特殊性质，采取适当的措施来减轻这些风险。

从渣打银行一案来看，渣打作为国际银行，对于向土耳其丹尼斯银行发放贷款可能无法获得豁免是明知的，但对其业务的特殊性考虑不足，认为可以通过贷款分期而获取欧盟联结因素而获取豁免，而且在采取减轻制裁风险的措施上存不足，正如OFSI所指出的，将不能仅因不考虑制裁风险而避免承担责任，因而被OFSI以概率平衡（on the balance of probabilities）为理由，确信渣打银行违反了金融制裁立法所施加的禁令并进行处罚。

2.英国金融制裁执法强调制裁的事前干预性及违规处罚的威慑性

OFSI在其2020年1月发布的《金融制裁一般指引》提出其合规和执法的模型四要素：促进、赋能、回应和改变。

一是促进，指的是促进合规，宣传金融制裁并与私营部门合作。OFSI认为，有效的合规方法可以通过多种渠道吸引正确的受众，并通过他们回应的信息来促进合规。二是赋能，指的是让合规性要求更容易遵守以提升可实施性，要提供指引和警示信息以帮助履行合规职责。OFSI认为，有效的合规性方法可实现具有成本效益的合规性，使其易于合规，并通过制度设计将不合规机会降至最低。三是回应，指的是通过对出现的尝试违规行为进行干预以有效的解决违规行为。OFSI提出，有效的合规方法应始终如一，按比例，透明和有效地对不合规行为做出反应，同时要充分考虑案件的全部事实，并从经验中学习以不断改进的对策。四是改变，指的是通过合规和执法行动的影响，直接防止个人将来甚至更广泛地违规。OFSI将从与监管沟通的程度、回应质询的程度和采取整改行动的有效性来考虑是否起诉或者采取进一步行动。

从OFSI发布的金融制裁的合规和执法模型来看，OFSI对渣打银行的处罚体现了对渣打银行意图以分期贷款方式获取豁免因素的不合规尝试行为进行的执法干预。OFSI最初处罚金额为3150万英镑，正好体现了罚金不封顶，违规重罚的特点。在英国财政部长的最终认定当中，则对渣打银行开展了内部调查，并积极向OFSI报告行为进行充分肯定，体现了对渣打银行在制裁合规管理的一种改变导向。

（二）本案对商业银行制裁合规管理启示

本处罚案案件事实比较清楚，就是渣打银行违规向欧盟制裁名单上实体土耳其丹尼斯银行发放贷款一事，但处罚金额为2047万英镑，折合人民币约1.8亿元，这是2016年英国OFSI建立以来最大的一笔罚款，在国内也属于天价罚单之一。相关启示有：

一是制裁合规风险与监管制度密切相关。英国对渣打的处罚与英国的监管方法有很大关系。虽然OFSI没有公开宣布采用原则监管的理念，但该罚单还是体现了英国金融监管原则监管的理念。英国原则监管指的是英国在金融监管过程当中，并不关注相关规则的要求，更关注业务的效果，以结果判断是否违规。本案当中，OFSI就认为，在概率平衡上（on the balance of probabilities）有合理的理由怀疑渣打银行的21笔贷款是违反了该禁令，因为其目的是通过分期方式来获取欧盟因素，是典型的规避制裁行为。如果在严格执行规则要求的其他国家，以概率平衡来认定违规估计很受质疑。这意味着不同的司法管辖区带来不同的制裁合规风险。因此，中资银行机构海外经营应确保他们充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定适当的政策和流程来管理制裁风险，确保遵守属地的相关禁令和要求。

二是对制裁的合规认定更注重对经济实际审查。目前欧盟或者英国OFSI 都并未出台强制性的关于特定金融制裁的合规标准。只是出台相关指引，但这种做法的背后更多的是要求商业银行向制裁合规的最佳实践靠拢。虽然英国渣打银行被OFSI处罚，只是代表英国的做法，但英国这种审查业务经济实际，整体评估违规的方法以分析是否规避制裁会越来越受各国青睐，从金融制裁的目的来看，金融制裁就是限制被制裁人获取金融服务的，因此强化经济实质审查符合政策的本义

三是保持与监管机构的沟通及合作很关键。英国的OFSI重视自愿披露。OFSI认为，合作是诚信的标志，在严重情节的违规案件当中，OFSI对于快速和全面披露违反金融制裁的机构可以将罚金减免最大到50%的程度。如果OFSI将案件评估为“最严重”（如在案例所显示）案例），对于自愿披露，最多可减少30%。本案渣打银行就以良好的沟通和合作，获得英国财政部长的认同，罚金获得大幅降低。与监管的沟通及合作在欧美国家获得普遍的认同，这也被称为合规的激励机制。

四、对我国商业银行加强制裁合规管理建议

当前，全球反洗钱反恐怖融资监管越来越严厉，英国OFSI作为英国金融制裁执法机关,虽然在影响力上仅限于英国本土,但英国作为国际金融中心，对渣打银行制裁处罚体现的金融制裁执法要求,如整体评估违规方法,从整个业务周期考量违规,注重对违规的尽早干预和威慑都会对全球金融市场产生一定的影响，这是值得我国商业银行特别是中资在英机构关注的国际监管动向。

（一）商业银行要严格落实监管要求，始终坚持对制裁违规零容忍

近年来，全球监管机构对银行金融机构的制裁合规要求越来越高，违规重罚已经成为制裁监管处罚的特征。除了英国本次对渣打银行处罚外，如2018年，荷兰国际集团因反洗钱和制裁合规缺陷被处罚7.75亿欧元。2019年美国监管机构因制裁违规对裕信银行处罚13亿美元等。制裁合规已经成为中资银行海外经营面临的主要合规风险事项之一。在国内，人民银行及银保监会多次强调制裁合规重要性。如 2019年1月29日开始实施的《银行业金融机构反洗钱反恐怖融资管理办法》第20条明确规定，银行业金融机构应当依法执行联合国安理会制裁决议要求。

因此，商业银行一是要严建立健全反恐怖融资管理机制，严格按照监管要求，依法对相关资产采取资产冻结措施；二是要密切关注涉恐人员名单，加强对制裁名单的筛查和核查，及时优化升级制裁筛查系统或做好外购系统的维护，以确保阻止违反制裁规定的行为或尽早发现违规行为，及时整改。三是要抓好对本机构客户和交易进行风险排查，并持续完善尽职调查流程和其他制裁合规流程，保障与业务的风险状况相匹配，并始终坚持对制裁违规零容忍，保持对制裁风险持最大审慎管理态度。

（二）中资银行海外经营应当强化制裁规定分析，抓好对制裁合规最佳实践的分析与应用

首先，从英国渣打银行被罚来看，注重对业务全周期审查反映了境外金融监管在制裁合规上的趋势，中资银行海外经营应当高度重视，注重对业务经济实质的把控，要充分了解金融制裁中包含的禁止和豁免措施，并制定应对措施来管理制裁风险，确保遵守属地的相关禁令和要求。

其次，渣打银行的案例深刻说明，制裁合规的标准在境外存在很大的自由裁量权。中资银行海外经营应加强对监管发布相关案例及最佳行业实践的分析研究，提炼合规标准，始终以最严合规标准开展业务，做到尽职谨慎，保障合规经营。

再次加强监管沟通，积极加强与监管机构的合作。在部分欧盟成员国如英国，违反制裁规定属于犯罪行为，不仅会罚款还会受到刑事处罚。如果出现制裁违规现象，应加强对相关制裁规定当中合规激励制度的分析，做好与监管机构沟通，树立正面的合规形象,强化整改，以争取减轻或者免除处罚。