个税递延型商业养老保险税收政策效应评估与优化

苏春红,杜明哲

(山东大学 经济学院,山东 济南 250100)

根据国家统计局发布的数据,截至2018年底,中国60岁及以上人口总数已达2.49亿人,65岁及以上人口超过1.67亿人,分别占人口总数的17.9%与11.9%,人口老龄化挑战愈益严峻。随着人口老龄化程度的加深,中国养老保险体系不健全、养老金缺口不断扩大的矛盾日益凸显。基本养老保险承担了老年人几乎全部的养老责任,保障水平较高①一些研究认为,中国基本养老保险替代率逐年下降,保障水平降低。事实上,就中国基本养老保险替代率的计算以退休前收入作为基数、缴费满15年即可领取全额养老金、按照经济增长速度调整养老金待遇而言,中国基本养老保险的保障水平并不低。,养老金收支平衡压力较大。作为补充养老保险的企业年金自2004年始建以来,建立的企业数与企业年金基金增速缓慢,发挥的保障作用有限。更为突出的是,个人储蓄型商业养老保险基本缺失。在中国经济发展进入新常态后,多层次养老保险体系发展缓慢的问题亟须取得突破性进展。2018年财政部等五部委《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》(财税〔2018〕22号,下文简称《试点通知》)的公布,标志着个税递延型商业养老保险的发展被提到议事日程。通过税收优惠政策发展个人商业养老保险,是发达国家推动多层次养老保险体系建设的普遍做法。然而,中国个税递延型商业养老保险发展因起步晚、与民众既有的保险观念冲突而面临重重困难。本文基于《试点通知》的规定,利用保险精算模型对参保人在不同收入水平下获得的税收优惠额度、养老金替代率的变化进行测度,评估现行个税递延型商业养老保险税收优惠政策的效应与不足,并提出政策优化建议。

相较于国内,国外个税递延型商业养老保险实施时间较早,相关的研究也较成熟与深入。Attanasio[1]通过分析美国401(K)计划与美国个人退休账户(IRA)近10年的资金构成,认为税收优惠政策可以刺激参保人的保险需求。Gelber[2]通过测算美国商业养老保险替代率水平发现,个税递延政策间接提高了商业养老保险的保障水平。George[3]、Fehr[4]、Nishiyama[5]等研究发现,个税递延型养老保险的实施有利于提升社会当期资本存量、刺激个人当期消费,只是由于平衡假设的不同,在国民储蓄、人均收入、代际平衡等方面形成不同的结论。

国内学者更加侧重对中国个税递延型商业养老保险的理论分析。周建再[6]、周海珍[7]、靳晓静[8]、李丽[9]等学者,构建了不同的养老保险个税递延的税式支出模型和替代率模型,在论证了个税递延型养老保险实施必要性的同时,还测算了对个人福利以及政府收入的影响。在有关商业养老保险个税递延政策的研究中,目前主流观点认为,在缴费阶段进行免税具有当期激励作用显而易见、简单易行、财政压力较小等优点[10]。但同时该模式存在一定的累退效应,不符合税收公平性原则[11]。此外彭雪梅[12]提出,对于个税递延型商业养老保险优惠应当以个人收入层级划分税收递延限额,对低收入者提供一定财政补贴,使个税递延型商业养老保险更具有可行性。从现有研究来看,对个税递延型商业养老保险的研究相对较少,定量分析的研究尤其不足。因此,本文将从政策长期规划的角度出发,在定量分析的过程中加入预测的政策发展情景,使得研究结论与政策建议更具前瞻性和应用价值。

一、政策背景与税收优惠模式

(一)政策背景

推进个人商业养老保险发展是应对人口老龄化、完善中国多层次养老保险体系建设的重要举措。近年来,中国开展了一系列的政策实践探讨。2008年在国务院颁布的《关于当前金融促进经济发展的若干意见》中,首次提出了对参保商业养老保险给予延迟纳税的政策指导意见。2015年在全国保险监管工作会议上,国务院正式将推动养老保险税收优惠政策落地作为保险行业的三项重大工作之一①国务院：购买商业健康险将享个税优惠,http：//finance.cnr.cn/gundong/20150507/t20150507_518483346.shtml.。2017年在《关于加快发展商业养老保险的若干意见》中,进一步明确了加快个人税收递延型商业养老保险试点,中国个税递延型养老保险开始进入实质准备阶段。2018年《试点通知》的发布,则标志着中国商业养老保险的发展迈出历史性一步。

(二)商业养老保险税收优惠模式

“减税养老”是目前国际上采用较多的养老体系税收优惠模式。从国际上来看,商业养老保险发展较为成熟的国家基本是在缴费、投资和领取三个阶段制定税收优惠政策,以鼓励商业养老保险发展。若将免税记为E(exempt),征税记为T(taxed),在商业养老保险缴费、投资和领取这三个阶段便可组合出多种的税收模式。在ETT、ETE、EET、EEE等前端税收优惠模式中,EET是较为通用的税收优惠模式。而在TTE、TEE、TET等后端税收优惠模式中,TEE模式运用的最为广泛(表1)。

表1 主要国家商业养老保险税收优惠模式对比

2018年《试点通知》规定,试点地区的纳税人在购买符合条件的商业养老保险时,保费支出按照一定标准进行个人所得税税前扣除,直接减轻当期税负;在积累环节,通过对投资收益暂不征税,增加个人收益;在领取保险金时再缴纳个人所得税,并享受相对低的税率优惠,个税递延型商业养老保险采用EET模式(表2)。

表2 个税递延型商业养老保险试点政策内容

总体上,EET模式与试点前中国推行的TEE模式相比有以下两点优势：一是相较于TEE模式,EET模式所产生的税收激励在缴费当期即可显现,有利于提高居民的参保意愿。二是由于投资市场的不确定性,两种模式虽然都是在投资阶段免税,但是EET模式对领取养老金征税相当于政府为参保人承担了部分的投资风险,从而降低了参保商业养老保险的整体风险。然而,对于中低收入者、自由工作者以及进城务工人员来说,EET模式无法较好的覆盖。

二、税收优惠额度与养老金替代率的测算

(一)缴费阶段税收优惠测算

1.测算公式。假定参保人n岁参保时当年的工资为w n;当月参保基本养老、医疗、失业、生育以及住房公积金占工资的比例为θ①个人缴纳“五险一金”中,基本养老保险8%、医疗保险2%、失业保险0.5%、住房公积金8%、企业年金4%,合计22.5%。;个人所得税率为t;对应速算扣除数为q;w0为个税起征点;个税递延型商业养老保险扣除比例与扣除限额分别为c与C,根据《试点通知》,扣除比例为6%,扣除限额为1 000元;i与j代表不同收入水平下参保人所适用的不同税率。

在原有的TEE模式下,参保商业养老保险没有个税递延优惠,因此对于当期应纳个人所得税没有影响,所以个人所得税PIT为：

而在试点政策中,EET模式下参保人购买商业养老保险可以税前扣除,因此参保后个人所得税为：

综上所述,试点政策中参保人在缴费阶段当年的税收优惠额①这里不考虑个税递延额改变个人所得税税率层级的情况。为：

2.测算结果分析。如表3所示,以参保人当月收入为6 000元时作为起点,随着参保人购买个税递延型商业养老保险金额的上升,当期个人所得税税收优惠额度也随之提高,直至购买的商业养老保险达到扣除限额。当达到扣除限额后,参保人获得的税收优惠将仅随着参保人所适用的个人所得税税率提升而升高。在现行个人所得税税制下,试点政策中参保人在缴费阶段的月税收优惠额在0～450元之间。

表3 个税递延政策下税收优惠额度

测算还发现,当参保人月平均工资在16 000～20 000元左右时,个税递延政策下对参保人税收优惠力度迅速上升,在月平均工资达到20 000元左右时税收优惠力度达到顶峰,个税递延政策存在收入逆向分配效应。随着收入的持续提高,税收优惠力度随之下降,对于高收入者的政策优惠效果变弱。因此,试点政策对于中等收入阶层的税收激励效应相对更大,但总体而言,当前个税递延政策的税收优惠力度相对较低。

(二)首年替代率与总体税收优惠额的测算

养老保险首年替代率是指参保人退休时的养老金收入与退休前最后一年的工资收入的比值。首年替代率除了可以衡量参保人退休后生活保障水平之外,还可以衡量参保人退休前后两年的收入落差。和普通的商业养老保险一样,个税递延型商业养老保险在投资阶段免征个人所得税,因此养老保险替代率的差异主要在于领取阶段是否征税。为了更加全面分析参保个税递延型商业养老保险总体福利的变化情况,本文将基于保险精算的基本模型,测算与普通的商业养老保险相比,参保人参保个税递延型商业养老保险首年替代率及其总体税收优惠额度的变化情况。

1.计算公式设定。参考袁中美等[13]的研究,假设参保人在n岁时参保个人商业养老保险,b岁为领取养老保险时的年龄;r为商业养老保险收益率;g为工资增长率。根据《试点通知》,EET模式下参保人在缴费期间工资收入始终低于缴费上限时,个税递延型商业养老保险的个人账户养老金累计额FV为：

在缴费期间工资收入先低于后高于缴费上限时,个人账户养老金累计额为：

在缴费期间工资收入始终高于缴费上限时,个人账户养老金累计额为：

根据《试点通知》规定,个人在达到法定退休年龄时,领取养老金的期限原则上不少于15年或者为终身领取。按照15年分期领取时,每年养老金的领取金额V为：

按照终身领取的方式时,每年的养老金领取金额为：

其中,假设参保人确定生存到u岁,P b为参保人在b岁领取养老金后每年的生存概率。

领取时首年养老金替代率R为：

在参保人参保普通商业养老保险时,在TEE模式下,按照15年分期领取养老金的金额V为：

按照终身领取的方式,养老金领取金额为：

参保普通商业养老保险,领取养老金时的首年养老金替代率R为：

由此可以看出,与普通的商业养老保险相比,在缴费额度与投资收益率相同的情况下,参保人参保个税递延型商业养老保险的个人账户累计金额相同。因此,两种模式下参保人退休时领取养老金的差异,就是对于退休时领取养老金是否征税的差异。

湟中县法院对犯罪人员进行审理后依法出具法律文书，然后法院将需要进行社区矫正的服刑人员的相关法律文书送至湟中县司法局。司法局的社区矫正科接到法律文书后，联系社区服刑人员到司法局报到。县司法局的工作人员经核对身份信息、拍照登记存底后，将社区服刑人员的完整信息录入西宁市社区矫正人员信息平台，并将法律文书及其他文件材料制作成为该服刑人员的社区矫正工作档案。县司法局联系社区服刑人员居住地所在的康川司法所，送交社区矫正工作档案，交接对于社区服刑人员的矫正工作。康川司法所接到相关文件材料后，联系社区服刑人员来所报到，结合相关材料对服刑人员进行风险评估，并告知其相关社区矫正的工作要求。

2.测算参数设定。根据以上公式,养老保险替代率测算需要对养老保险领取年龄(退休年龄)b、参保年龄n、工资增长率g、商业养老保险收益率r、试点政策EET模式下领取阶段税率t T1、工资月收入w n、参保人的生存年龄u、养老金领取方式、生存概率P b等参数进行设定,其设定理由如下。

根据中国2019年《劳动法》最新规定,男性退休年龄为60岁,普通女性工人退休年龄为50岁,女性干部退休年龄为55岁,考虑到目前关于女性退休年龄的讨论,中国社会科学院在《人口与劳动绿皮书2016：中国人口与劳动问题报告No.16》中建议取消干部与工人的区别,将女性退休年龄统一规定为55岁,因此本文在测算中将男性退休年龄定为60岁,女性退休年龄定为55岁。根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心调查数据,35岁左右的人群对于个税递延型商业养老保险的参保意愿最高,此外为了比较在不同参保年龄下参保人的保费累计值以及养老保险替代率的变化情况,将参保人年龄设定为35与45岁。2017年养老保险基金平均收益率为5.23%①数据来源：2018年社保基金会发布的《基本养老保险基金2017年度报告》。,而考虑到未来商业养老保险产品市场化运作程度加深,养老保险收益率分别设定为5%与7%。由于按照终身领取的方式领取养老金时账户内资金最为保值,且加入生存概率的测算更加贴近现实,因此养老金的领取方式设定为终身领取。参保人生存概率根据2016年中国保监会发布的《中国人身保险业经验生命表(2010—2013)》确定,在生命表中,中国男性的平均生存年龄为79.5岁,女性平均生存年龄为84.6岁,因此男性参保人的生存年龄设定为80岁,女性参保人的生存年龄设定为85岁。鉴于人均可支配收入可以更好代表参保人购买商业养老保险时的财务情况,将全国人均每月可支配收入以倍数的形式设定为参保人的工资水平,根据国家统计局公布的数据,2018年全国人均每月可支配收入为2 352元,名义增长率为8.7%,因此个人工资增长率设定为8.7%。为了更加突出在试点政策所规定的税收优惠力度下,个税递延型商业养老保险对于参保人退休生活的保障程度,假设参保人按月按最高个税递延比例购买商业养老保险直至退休。

3.测算结果及分析。如表4所示,其一,试点政策下参保人越早开始购买个税递延型商业养老保险,个人账户内累计的养老金金额也就越高,退休后的生活保障程度也就相对更高,投资收益率对于首年替代率的提升就越明显。其二,由于女性参保人退休年龄要低于男性参保人,养老金账户累计金额较少,且女性的平均寿命较长,领取养老金的年限也要长于男性,因此在参保条件相同的情况下,女性参保人参保个税递延型商业养老保险的首年替代率始终低于男性,对于女性参保人来说,未来老年贫困的风险相较于男性更为显著。其三,在现有税收优惠政策下,随着个人收入的提高,首年替代率水平会降低,个税递延型商业养老保险对于高收入者退休后生活的保障作用会随之变弱。总体而言,按照目前扣除限额参保个税递延型商业养老保险,养老保险首年替代率较低,对于参保人退休后生活保障力度较弱。

表4 个税递延型商业养老保险首年替代率

续表4

为了更加清晰呈现个税递延型商业养老保险与普通商业养老保险在总体税收优惠上的差异,本文将对EET模式下在缴费阶段的税收优惠额与TEE模式下在领取阶段的税收优惠额进行比较①领取阶段EET模式下征税额按现值换算,贴现率2.5%。。以男性参保人在35岁开始参保,60岁退休为例,假设商业养老保险收益率为5%。如图1所示,随着参保人收入的升高,当购买商业养老保险达到了个税递延最高限额时,个人账户中养老金总额将不再变化。由于在EET模式下,领取养老金按照统一的比例税率计算税额,因此养老金收入征税额也不会发生变化。通过对比EET模式与TEE模式分别在缴费阶段与领取阶段的税收差异可以发现,当参保人月收入低于23 226元时(个人所得税适用税率为10%及以下),在TEE模式下,相较于在缴费阶段的个税递延,参保人在领取养老金时会享受到更大的税收优惠。而当参保人月收入超过23 226元(即所适用的个人所得税税率达到20%及以上)时,相较于领取养老金时的免征个人所得税,在EET模式下对参保人的个税递延会有更高的税收优惠额度。

图1 EET与TEE模式下月税收优惠差异比较

三、个税递延型商业养老保险政策评析

(一)税收优惠力度较低,保障程度较弱

《2018年国民经济和社会发展统计公报》显示,同期全国劳动年龄人口(16～59岁)总计达到8.97亿人,其中存在着相当数量不缴纳个人所得税的无固定职业者以及低收入人群。试点政策中的EET模式无法覆盖到这部分人群,而这部分人群往往没有被纳入基本养老保险的覆盖范围,更加需要商业养老保险的保障。此外,试点政策所规定的税收优惠力度相对较低,在仅按照缴费免税上限所规定的金额(每年最多12 000元)参保商业养老保险时,养老保险替代率最高仅为7%左右,个人账户积累的养老金并不能满足普通公众补充养老保险缺口的需要。对于中高收入的参保人来说,其吸引力也相对较小,不利于政策下一阶段的推广。

(二)缴费免税限额设置较为单一

由于个税递延政策本身是对个人所得税制累进原则的违背,因此税收优惠政策本身具有累退效应。从中国现行政策来看,对于全部人群采取单一的购买商业养老保险扣除限额极易加重累退效应,而且扣除限额设置缺乏动态调整机制,也不利于政策的进一步细化与完善。

(三)对于中途退保或提前支取养老金的行为缺乏税收限制

《试点通知》规定,投保人达到退休年龄后才可以支取养老金,领取年限不低于15年,但是对于中途退保或提前领取保费的行为却没有进行税收方面的限制。由于尽早参保、坚持参保是个税递延型商业养老保险保障作用发挥的基础,假如对于中途退保或提前支取养老金的行为不做任何限制,不仅会造成养老保险保障程度的降低,还会造成国家税收收入流失。

(四)缺乏激励保险公司的税收优惠政策

四、个税递延型商业养老保险优化建议

(一)增加税收优惠形式,提高优惠力度

根据前文测算,当参保人月收入低于23 226元时,在TEE模式下,参保人参保普通商业养老保险,在领取养老金时能享受到更大的税收优惠。因此,在实施个税递延型商业养老保险试点政策过程中,应加强对普通商业养老保险的运作,通过在积累和领取阶段的免税,激励更多的中低收入者参与商业养老保险。此外,考虑到普通商业养老保险在缴费阶段缺少当期税收优惠会使得参保人的参保意愿降低,因此对低收入者参加商业养老保险直接进行补贴是一种有效的激励措施;同时对被补贴者收入上限进行严格限制,保证收入分配的公平性。

鉴于参保人越早参保对于未来的保障程度就越高,政府在政策完善过程中可以针对不同的参保年龄制定差异化的税收优惠政策。对于年轻的参保人实行更高的优惠,以激励社会中的青年人尽早参保,缓解人口老龄化压力的集中爆发。与此同时,由于女性参保人未来养老的风险相较男性更高,在试点政策完善过程中可以对已生育一孩、二孩的女性参保人提供不同金额的直接补助,以提高对女性群体的保护力度。

(二)实行差异化税收优惠政策

单一的缴费免税限额标准损害税收优惠政策的公平性原则,因此在目前定额和比例双重限额标准的基础上,可以根据收入与购买商业养老保险金额的不同实行差异化的税收优惠政策。首先,随着参保人收入的提高,其享受的税收优惠扣除限额逐步降低。其次,随着个人商业养老保险账户累计金额的升高,实行税收优惠政策“逐步退出”机制,以缓解现有政策中存在的累退效应。

此外,根据中国银行保险监督管理委员会等四部委印发的《个人税收递延型商业养老保险产品开发指引》通知的规定,中国个税递延型商业养老保险分为收益确定型、收益保底型、收益浮动型三种类型,分别对应A、B、C三类产品。但在试点政策中,税收优惠政策却没有根据产品收益与风险的不同作出差异化设置,这不利于国家对于个人选择养老保险产品行为的调控。中国可以根据储蓄型与投资型的不同,设置差异化的税收优惠政策,降低高收益率的养老保险产品税收优惠力度,以引导个人养老保险产品的投资行为。

(三)实行免税限额动态调整机制

目前关于税收优惠扣除限额动态调整机制,国际上有以下几种主流的做法：美国与德国政府根据个人收入增长与通货膨胀水平等因素不定期更新限额,更加侧重税收优惠的公平性;英国则直接设置较高的扣除上限,更加侧重激励个人购买商业养老保险;而日本则比较特殊,政府根据参保人月收入的不同,将商业养老保险缴费金额按照不同的计算公式折算成扣除限额,实现兼顾公平与对个人的激励。考虑到中国商业养老保险发展起步较晚,且居民个人收入差距逐年扩大的趋势,关于税收优惠扣除限额动态调整机制可以参考日本的做法,在提高商业养老保险参保率与保证税收优惠相对公平之间进行平衡。

(四)对养老金领取进行限制

对于中途退保或者提前支取养老金的行为,美国的做法值得借鉴。根据美国IRA账户的规定,除死亡、残疾、医疗、子女上学等特殊情况,中途退保要按照一般收入补缴所得税;而对于未达到领取条件提前支取养老金的行为,除了需要对其领取的养老金按照一般规定征税之外,还要额外征收一笔罚款。中国应制定相应的税收补缴规定,在参保人无特殊情况有能力参保的情况下补交个人所得税;同时参考美国罗斯型个人商业养老保险的做法,在发生特殊情况时可以在一定额度内免除惩罚。这样既规范了参保人参保行为,又在参保人发生特殊情况时设置了应急性措施。

(五)增设针对激励保险公司的税收优惠政策

在试点政策完善过程中,除了对个人的参保行为进行激励外,还需对经营个税递延型商业养老保险的保险公司给予税收优惠。在中国保险业相关税负中,保险公司经营过程中主要涉及的税种是增值税与企业所得税。因此,在企业所得税方面,可考虑对其经营此类寿险业务的保费收入实行低税率或部分收入免税。在增值税方面,可以效仿农村商业银行提供金融服务收入的做法,考虑实行简易计税,以促进保险公司对个税递延型商业养老保险产品开发的积极性。