曲靖市“十三五”期间森林采伐限额执行问题与对策

沈柳青,母梅华

(云南省曲靖市林业和草原局，云南 曲靖 655000)

1 引言

森林采伐限额管理是《森林法》的重要内容之一，也是森林经营管理的原则，对森林采伐的管理具有重要意义。严格执行年森林采伐限额管理，是控制森林资源消耗最有用的方法[1]，是实现森林资源可持续增长的关键。自国家实施森林采伐限额管理以来，曲靖市严格执行国家政策，实行森林限额内采伐，控制森林资源消耗，实现森林资源持续稳定增长。至2020年底，曲靖市森林面积达145.01万hm2，森林蓄积达6773.7万m3，森林覆盖率达50.1%，实现了省、市对森林面积及蓄积双增长的目标[2]。

2 “十三五”期间年森林采伐限额情况

“十三五”期间云南省政府下达曲靖市年森林采伐限额145.08万m3[3]，分项限额按权属分：国有林12.11万m3、集体林132.97万m3；按起源分：人工林105.33万m3、天然林39.75万m3；按采伐类型分：商品林主伐61.02万m3、抚育采伐27.91万m3、低产林改造22.61万m3、其他采伐2.68万m3，公益林更新采伐11.21万m3、抚育采伐15.16万m3、低效林改造1.68万m3、其他采伐2.81万m3；按森林类别分：商品林114.22万m3，公益林30.86万m3。

3 “十三五”期间森林采伐限额执行情况

曲靖市“十三五”期间森林发证采伐总量147.61万m3[4]、占“十三五”期间采伐总限额的20.34%。采伐总量中限额内采伐113.67万m3、占采伐总量的77%，非林地及征占用林地等不占采伐限额的采伐量27.76万m3、占采伐总量的18.8%，省级预留限额追加采伐6.18万m3、占采伐总量的4.2%。权属为国有发证采伐量18.56万m3、集体126.53万m3、其他2.52万m3。2016年林木发证采伐量31.18万m3、占年采伐限额总量的21.5%；2017年林木发证采伐量33.49万m3、占年采伐限额总量的23.1%；2018年林木发证采伐量35.31万m3、占年采伐限额总量的24.3%；2019年林木发证采伐量29.39万m3、占年采伐限额总量的20.3%；2020年林木发证采伐量18.24万m3、占年采伐限额总量的12.6%。详情见图1。

图1 按年度统计采伐限额执行情况

3.1 按权属采伐限额执行情况

“十三五”期间，曲靖市国有采伐总限额60.55万m3、集体采伐总限额664.85万m3。执行限额国有采伐蓄积18.56万m3、占国有采伐总限额的30.65%，集体采伐蓄积126.53万m3、占集体采伐总限额的19.03%，其他采伐蓄积2.52万m3[4]。详情见表1。

表1 按权属分年度采伐限额执行情况 万m3

3.2 按起源采伐限额执行情况

“十三五”期间，曲靖市人工林采伐总限额526.65万m3、天然林采伐总限额198.75万m3。执行限额人工林采伐蓄积110.75万m3、占人工林采伐总限额的21.03%，天然林采伐蓄积2.92万m3、占天然林采伐总限额的1.47%,详情见表2。

表2 按起源分年度采伐限额执行情况 万m3

3.3 按采伐类型采伐限额执行情况

“十三五”期间，曲靖市商品林采伐主伐总限额305.1万m3、抚育采伐总限额139.55万m3、低产林改造总限额113.05万m3、其他采伐总限额13.4万m3；公益林更新采伐总限额56.05万m3、抚育采伐总限额75.8万m3、低效林改造总限额8.4万m3、其他采伐总限额14.05万m3。执行商品林限额主伐采伐蓄积93.21万m3、占主伐总限额的30.55%，抚育采伐蓄积7.06万m3、占抚育采伐总限额5.06%，低产林改造采伐蓄积2.14万m3、占低产林改造总限额的1.89%，其他采伐蓄积3.22万m3、占其他采伐总限额的24.03%；执行公益林限额更新采伐蓄积0.25万m3、占更新采伐总限额0.45%，抚育采伐蓄积5.54万m3、占抚育采伐总限额的7.31%，低效林改造采伐蓄积1.27万m3、占低效林改造总蓄积的15.12%，其他采伐蓄积0.98万m3、占其他采伐总限额的6.98%。非林地、征占用林地等不占采伐限额的采伐量27.76万m3、省级追加采伐限额采伐量6.18万m3。详情见表3。

表3 按采伐类型分年度采伐限额执行情况 万m3

3.4 按森林类别采伐限额执行情况

“十三五”期间，曲靖市商品林采伐总限额571.1万m3、公益林采伐总限额154.3万m3。执行商品林限额采伐量105.63万m3、占商品林采伐总限额的18.5%，执行公益林限额采伐量8.04万m3、占公益林采伐总限额的5.2%。详情见表4。

表4 按森林类别采伐限额分年度执行情况 万m3

4 “十三五”期间采伐限额执行情况分析

4.1 林木采伐总量未突破采伐限额总量

曲靖市“十三五”期间发证林木采伐蓄积147.61万m3、只占采伐总限额725.4万m3的20.34%，远远低于采伐总限额，各年采伐量也远远小于年森林采伐限额。其主要原因：一是严格执行采伐限额管理。“十三五”期间，曲靖市进一步树立“生态立市”、“既要金山银山，更要绿水青山”的发展观念[5]，加强各级主管部门的紧迫感和责任感，切实加强了森林采伐限额管理和领导，以“严格保护、科学管理、永续利用”为宗旨，严格执行采伐限额管理。二是全面禁止天然林商品性采伐。《云南省人民政府关于下达“十三五”期间年森林采伐限额的通知》中明确规定，稳步推进森林资源管理的改革创新，保护好天然林，严禁移植天然林大树进城，严禁对天然林实施皆伐改造，停止天然商品性采伐[3]，国家对非天保区天然林进行停伐补助，补助方式参照公益林执行，补助标准与公益林标准相同。三是“十三五”期间分项限额更加细化，恢复了“十一五”期间的低产(效)林改造分项限额，同时在“十二五”森林类别的基础上细化了商品林和公益林的采伐类型，将公益林采伐类型分为更新采伐、低效林改造、其他采伐，更新采伐较少，抚育采伐只允许在人工公益林中开展，并且严格控制了采伐强度，从而大大降低了公益林的采伐力度。

4.2 分项限额未出现串用

《云南省人民政府关于下达“十三五”期间年森林采伐限额的通知》中明确规定，不同单位间的采伐限额不得挪用，同一单位各类型分项限额不得串换使用。曲靖市在“十三五”期间采伐严格执行限额要求，各分项采伐量均低于分项采伐限额，限额有余，未出现串换使用情况，因自然灾害等特殊情况需要采伐林木的均按照森林类别的“其它采伐”限额执行，在限额内无法解决的，可形成材料单报省级审批，利用省级备用限额解决。

5 存在的问题

5.1 采伐审批把关不严

曲靖市于2018年重新组建行政审批局，将行业行政审批职能转移至行政审批局，实现了“多枚印章管审批”到“一枚印章管审批”的新时代，步入“清单之外无权力”的改革目标。但也存在一些问题，行政审批局审批人员非林业部门人员出身，对采伐限额、采伐政策等情况掌握不熟练，审批把控不严，存在违法、违规及越权审批现象。如个别县没有吃透采伐政策，出现毁林造林的情况，为了谋取利益改变了公益林原有的防护林种。而采伐审批程序中，公益林的更新采伐审批权并不在市级而在省级，县审批局出现违法、违规及越权审批现象。

5.2 采伐迹地更新任务落实不到位

曲靖市通过对“十三五”期间采伐限额执行情况及采伐迹地更新情况检查，发现县级上报的采伐、更新的林种、树种、采伐类型、采伐方式等与实际不符，甚至个别地方对更新任务不清楚，更新效果差，没有落实具体的整改措施。“十三五”期间采伐面积累计7637.14 hm2，已更新面积7055.5 hm2，未更新581.7 hm2[6]。在更新面积中，伐前为一般用材林的，采伐后更新为经济林1221.5 hm2，更新树种为苹果树、桃树、梨树、猕猴桃、葡萄等，违背了采伐迹地更新原则。

5.3 中幼林抚育及低产(效)林改造力度不够

“十三五”期间，上级下达曲靖市森林抚育计划43.53万亩，据统计，仅完成14.3万亩、占下达计划的32.85%。由表3看出，仅完成森林抚育蓄积7.06万m3、仅占森林抚育总限额的5.06%，低产(效)林改造蓄积3.41万m3、仅占总限额的2.8%。对中幼林抚育及低产(效)林改造开展工作力度不够,森林生长不良，林分健康状况差，未抚育间伐的中幼林存在病虫害和火灾隐患，严重影响森林质量和森林功能的发挥。

6 “十四五”采伐限额执行措施建议

6.1 妥善处理林木采伐双头管理的关系

处理好行政审批部门和林业主管部门对林木采伐双头管理的关系，完善林木采伐审批和监督职责相统一。行政审批在收到林木采伐申请时，应第一时间报林业主管部门参与审核，确保林木采伐合理合法审批。另外，行政审批局负责林木采伐的审批及采伐许可证发放的同时，也应根据发放的采伐许可及申报材料进行林木采伐及采伐迹地更新的监督管理，做到审批和监督职责相统一。

6.2 严格规范采伐限额管理

严格执行采伐限额及省级备用限额专项指标管理，分项限额不能串换使用。国务院批准的年森林采伐限额，是每年采伐林地上胸径5 cm以上林木蓄积的最大限量[7～15]，县级在审批林木采伐时必须严格执行，不能突破。不同编限单位的采伐限额不能挪用，统一编限单位分权属、起源、森林类别、采伐类型的各分项限额不能串换使用。严格执行监督采伐管理制度。年森林采伐限额明确要求县级统筹兼顾，科学安排采伐限额，严格执行监督采伐管理制度，确保森林资源永续利用。按照《云南省林木采伐公示办法》的要求进行伐前公示，接受舆论和社会监督，公示期满后县行政审批部门才依法发放林木采伐许可证，保障了林权所有者的合法权益[8～15]。加强采伐设计、审查、审批制度。规范采伐设计、审查、审批程序，采伐设计按照相关规定聘请有资质的设计单位和林业站进行简易设计，再进行申报审查、审批；采伐证实行专人专管，在采伐的整个过程中，督促各地做到采前认真调查、张榜公示，施工时监督管理到位，采后严格检查、验收，凭证采伐。

6.3 严格落实采伐迹地更新任务

按照《森林采伐更新管理办法》要求，采伐林木的单位和个人，应当按照优先发展人工更新，人工更新、人工促进天然更新、天然更新相结合的原则[9]，在采伐后的当年或者次年内必须完成更新造林任务。当年采伐迹地更新任务，是当年上半年采伐后需要更新的面积以及前一年下半年采伐需要更新的面积之和。需要更新的面积是批准皆伐的人工商品林面积、批准灾害木包括火烧木、病虫害木、风倒木、雪压木、冻害木等皆伐清理或清理后出现的林种空地以及清理后保留木和保留幼树难以成林的面积。非林地包括农地、征占用林地等林木采伐不作为采伐迹地更新任务，征占林地的面积作为异地造林任务落实。审批采伐时，需要更新的必须有切实可行的更新方案和更新措施，采伐用材林后，更新为经济林的，必须是政府规划为经济林发展区域，有林地采伐后不得更新为草本、藤本植物及作物。人工更新，当年成活率应当不低于85%，3年后保存率应当不低于80%。人工更新和造林执行有关造林规程，做到适地适树、细致整地、良种壮苗、密度合理、精心栽植、适时抚育。采伐迹地更新后，核发林木采伐许可证的部门应当组织更新单位对更新面积和质量进行检查验收，核发更新验收合格证，对更新不落实或落实不到位的，下一年度应不予批准采伐，并追究相关责任人的责任。

6.4 加大林分抚育力度

应加大中幼林抚育力度，促进林木生长，改善林木组成及品质，提高森林生产率。中幼林抚育是林木生长情况好坏以及提高成活率和保存率的关键，同时也关系到林木的生长量，俗话说“三分造，七分管”，及时进行合理的抚育工作是巩固造林成果、加速林木生长的保证，加大森林抚育力度，加强森林经营，提高森林的涵养水源、保持水土等综合功能，是推动科学发展、建设生态文明、发展现代林业的重要内容，同时也是应对气候变化的必然要求。