论全国人大职能的回应型演进路径

熊威

一、全国人大及其常委会监督宪法实施的法律依据与职能职责

（一）全国人大及其常委会监督宪法实施的法律依据

宪法第六十二条第（二）项规定，全国人大“监督宪法的实施”;第六十七条第（一）项规定，全国人大常委会“解释宪法、监督宪法的实施”。监督宪法的实施是为了保证宪法的实施，依照宪法通过对违宪行为与违宪活动进行审查、纠正。全国人大及其常委会对于监督宪法的实施，主要工作分为两个方面。一是检查宪法的实施情况。包括对法律法规等规范性文件进行合宪性审查，审查各项普通法律、行政法规、地方性法规及规章等规范性文件是否符合宪法的规定和精神。二是制止和纠正违宪的行为。主要是针对国家机关、各政党、武装力量、各社会团体、企事业组织和全体公民的行为活动是否符合宪法规定进行纠偏[1]。

众所周知，宪法是国家的根本大法，规定了国家最根本和最重要的方面，宪法的这种性质与地位决定了必须由作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会来监督宪法的实施。“中华人民共和国一切权力属于人民”，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，由全国人民代表大会监督宪法的实施符合人民主权的根本原则。人民代表大会选举产生其他国家机关，其他国家机关受人民代表大会监督、对人民代表大会负责，也就是说其他国家机关的权力来源于全国人民代表大会，显然以更低一级的机构监督宪法的实施不符合议行合一原则的本质要求。因此，我国的根本政治制度决定了宪法监督机关只能是全国人大及其常

委会，而不可能是行政机关或者司法机关，否则，都将违背人民代表大会制度。

（二）全国人大与全国人大常委会监督宪法实施所承担的职责有所不同

具体到全国人大和全国人大常委会而言，两者在宪法实施的过程中所承担的角色和任务是有所侧重和不同的。宪法对二者职权的规定有所区别，宪法的修改权专属于全国人民代表大会，宪法的解释权专属于全国人大常委会。原因在于，全国人大由于会议制度的限制，每年召集开会一次，会期较短，任务繁重，因而具体的监督措施只能由全国人大常委会这一常设机构来实行。作为全国人大闭会期间的常设机构，全国人大常委会负责制定并修改法律，决定国家的重大事项，此外对于宪法进行解释。可以说，全国人大虽掌有修改宪法之大权，但限于自身因素，无法真正“护宪”[2]。而设立全国人大常委会的目的，就是为了弥补这一缺陷，尤其是承担日常进行监督和保障宪法实施的角色。

二、保障宪法实施的权力机制：解释权、监督权和审查权的职权分配

（一）解释权与宪法的适用机制

宪法解释所具有的法释义学性质可以确保涉宪问题以法的方式解决，同时确保宪法整体的逻辑性和一致性，提高宪法的准确度和完整性。完善现行的释宪机制，矫正特定情形对于宪法条文的释义，是判断某个规定或某个行为是否违宪的必经程序，也是宪法实施的首要环节。

1.宪法和法律委员会设立之后将带来新的转机。宪法第六十七条赋予的解释宪法职权之所以长期处于休眠状态，一个重要原因是宪法和法律并未对宪法解释的细节制度进行规范，也并未规定某一具体的专门机构来进行这一工作。尽管作为全国人大闭会期间的常设机构，全国人大常委会要面对的工作与事务仍然庞杂，又不宜把解释宪法这一重大职权下放至具体部门，所以长期怠于启动宪法解释的现象就可理解了。这一局面在宪法和法律委员会设立之后有了转机。宪法和法律委员会的设立，使全国人大常委会解释宪法的职权有了运行的平台和专门的机构，将极大促进宪法解释工作的启动。

2.宪法和法律委员会具有制度优势。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。虽然只是在机构名称前加上了“宪法”一词，但其性质和地位以及承担的职责都将赋以新的变化。2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》明确地指出，宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责[3]。相对于之前的“法律委员会”，“宪法和法律委员会”一项新的职责就是配合全国人大常委会开展宪法解释的工作。

3.宪法和法律委员会具备专门优势。宪法和法律委员会是全国人大下设的专门机构，其代表全国人大进行相关事务的处理工作。不同于法制工作委员会的设定，宪法和法律委员会在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导，而法制工作委员会则是人大常委会的内设办事机构，二者的地位并不相同。同时，宪法和法律委员会的人员主要是全国人大代表或全国人大常委会委员，而非法制工作委员会的行政人员编制，这符合宪法解释权的主体资格。最后，宪法和法律委员会的设立成本较小，改革较为平缓。任何涉及国家根本制度和体制问题的改革，都必须审慎。这次对于宪法和法律委员会的更名即为体现。在宪法解释工作还未全面铺开的时候，不宜成立所谓的“宪法解释委员会”，而应将改革的阵痛降至最低。

4.宪法和法律委员会具有协调优势。一是宪法和法律委员会本就是由法律委员会改名而来，之前法律委员会的工作与人员机制较为成熟，相应工作事项交接也更为容易。二是宪法和法律委员会作为全国人大的专门机构，适合协调全国人大与全国人大常委会在宪法解释这一工作上的统一性问题。三是宪法和法律委员会的设立，方便有权提出宪法解释议案的国务院、最高法等机构直接向宪法和法律委员会提出宪法解释的要求。再由宪法和法律委员会向全国人大常委会提请审议和决议，从中起到一定的缓冲作用，也分担了全国人大常委会的部分职责工作。

（二）监督权与宪法的执行机制

《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中明确了宪法和法律委员会的职责，其中便有“加强宪法监督”这一表述。根据党中央文件的重要精神，宪法和法律委员会作为全国人大和全国人大常委会的专门性职能机构，以协助全国人大及其常委会在宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督与宪法宣传等方面开展工作。“全国人大宪法和法律委员会的重构，使得宪法赋予全国人大及其常委会的上述职权的實现有了制度性载体与抓手”[4]，解决了具体进行宪法监督工作的专门性机构问题，并为众多的解决方案中的最优解。

1.统一宪法监督标准。目前我国对法律法规审查的具体工作主要有法规备案室和各专门委员会，尤其是针对一些专门性领域的问题，则交由专门委员会审查。这符合人大对于专门性审查工作的制度性安排，也合逻辑，但带来的弊处则是无法以统一的标准来实施宪法监督。设立宪法和法律委员会这一专门机构对宪法监督的相关工作事务进行专门管理，有助于对我国宪法监督工作统一设定标准。

2.延续最高权力机关行使宪法监督权的制度。“专门委员会模式的合宪性审查机构不是终局性的决定机构，它只是在全国人大的领导下，从事研究、审议有关合宪性审查诉请，草拟有关合宪性审查议案的工作，因此不影响全国人大的最高权力机关地位。”[5]宪法和法律委员会是全国人大的下设专门机构，闭会期间由全国人大常委会领导，因此，它作出的决议、决定需通过其上级机构列入会议议程进行审议表决。其机构组织和职权设置都没有超出我国宪法对于宪法监督权的规定，仍然是在现有的人民代表大会制度框架之内，建立起来的工作机构设置和机制。

3.解决宪法监督虚置现状。监督宪法的实施这一工作要求具有连续性，全国人大每年召开会议的时间较短，会务繁重，并不适合宪法监督工作的开展。全国人大常委会虽作为常设机构，可也缺少监督宪法实施的主动性。宪法和法律委员会的设立，分担了部分全国人大及其常委会的监督宪法工作，并把这些事务统一到一个部门工作中。让监督宪法的实施工作切实得到有的放矢，也解决了立法权、宪法解释权和监督权多头并行的情况。而在此基础上，又不违背我国宪法对于宪法监督权已有的规定。

（三）审查权与宪法的控制机制

1.合宪性审查与党的领导关系。合宪性审查作为依法治国、依宪治国的一个具体方面，当然也应坚持党的领导，这是毫无疑问的。但在具体问题上，尤其是合宪性审查主体与全面依法治国领导小组的关系，以及如何在党的领导下进行合宪性审查工作等方面，还值得深入思考研究。有学者提出，党中央主要是对于全国人大及其常委会的工作进行方针和政策的领导，具体而言，对于合宪性审查问题，也仅是进行原则性和政治性审查。除非涉及较大的政治问题，才会进行干预[6]。并且，此种干预也将同全国人大及其常委会的其他事务一样，通过党的组织机构、体制和政策等方式，而避免直接跨越全国人大及其常委会进行干预。这也是考虑到要充分尊重既有的规则程序，充分发挥合宪性审查主体的职责，不轻易扰乱合宪性审查的工作实际。

2.合宪性审查与政治性审查。合宪性审查由于涉及以宪法作为根本尺度和标准问题，而宪法不同于普通法律的一个特征就是内容具有鲜明的政治性，体现了统治阶级和国家意志。因而在进行是否合宪这一判断的时候，不可避免地要涉及政治因素。但作为合宪性审查这一法律性工作而言，不应超出“法律的”范畴。否则，不仅会越俎代庖，远远超出合宪性审查的范围，同时也易形成恶意审查之果。尤其在我国对于合宪性审查机制尚未完全建立起来的时候，更应该划分哪些属于合宪性审查，哪些属于政治性审查。“政治的归政治，法律的归法律，是未来合宪性审查和所有司法诉讼都应该坚持的原则。”[7]

（1）不能审查党的路线、方针和政策。比如党的规范性文件，并不意味着不需要符合宪法规定，而是其合宪性审查工作应由党内机构进行。当然，党的审查机构也可以授权合宪性审查机构提供审查意见和参考。

（2）不能将宪法中政治性内容作为审查标准进行越权审查。特别是宪法序言部分，包括较多的政治性表述，如果都以违背宪法、不符合宪法规定为由进行合宪或违宪判断的话，必将严重扩充合宪性审查的权力范围，造成权力滥用，导致合宪性审查工作无法有效开展。如宪法序言最后一段规定，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。合宪性审查就不能以此扩充其审查的对象至社会组织、公民等。

3.合宪性审查与违宪性审查。有学者指出：“党的十九大报告提出的‘推进合宪性审查工作严格意义上讲包含了合宪性审查和违宪性审查两个方面，尤其是更加倾向于违宪性审查。”[8]虽然对于一部法律文件而言，判断其是否符合宪法的规定的同时，也是在判断其是否违反了宪法的规定，但是这种观点忽略了我们党强调合宪性审查背后的战略意图。

（1）合宪性审查更强调的是“合宪”问题，把审查工作集中在法律文件内容是否符合宪法文本及精神方面，而不是把工作重点放置于查找与纠正违反宪法方面。

（2）合宪性审查制度的设想更加符合我国的政治体制和法治体系。自“马伯里诉麦迪逊”案开始，违宪审查制度大多是以司法机关或者宪法法院等机构为主体，对法律法规及行政命令等是否违反了宪法进行审查并作出处理，其根本目的与其说是为了保障宪法的实施，倒不如说是以追究和纠正违宪行为而实现某种权力的博弈平衡。而我国基于人民代表大会制度的优越性，全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，同时也具有立法者、解释者、监督者的身份，本就没有对其进行权力平衡的需要，也不存在自己对自己进行审判的逻辑，所以合宪性审查的最终目的乃是防止本身及其下级机构因错误或因内容冲突而导致不符合宪法的规定，即合宪性审查应侧重于自我审查，而不是违宪审查那样的纠偏。

（3）合宪性审查这一表述更偏向于审查过程，而违宪性审查的表述则更注重违宪后果的承担。在我国合宪性审查工作还未完全建立起来时，我们首要的任务是尽快建立符合我国现阶段法治水平的合宪性审查体制，推动合宪性审查工作的切实有效进行，而不是因噎废食，把违宪制裁乃至宪法诉讼在条件尚未成熟的时候急迫地推出，这样不利于宪法的有效实施，也不利于我国依宪治国战略的推进。

三、推进宪法实施的监督体制：检查制度、程序制度、罢免制度、责任制度的细化与完善

（一）完善宪法实施状况的定期检查制度

我国之前并无专门的法律规定全国人大应定期检查宪法的实施状况，宪法也没有规定全国人大及其常委会哪个部门具体专门负责监督宪法的实施。从《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中可以看到，宪法和法律委员会将在今后作为我国合宪性审查的专门机构，担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。宪法将“宪法和法律委员会”确立为协助全国人大及其常委会负责监督宪法实施的专职机构，就能够经常性地通过监督宪法实施的各项活动，并就宪法实施中存在的问题进行专门调研，提出对策或方案，从而有效推动宪法实施[9]。因此，相信在不久的将来，全国人大会制定更具体的规定来完善宪法和法律委员会的机构设置及职责范圍，并对宪法实施这一关键性重要问题赋予宪法和法律委员会更加具体、可操作性强的定期检查职能，以保障宪法得到有效实施。

（二）完善宪法实施监督的程序制度

宪法的实施监督要通过具体的监督程序方能够得到有效落实，而程序制度必须具备可操作性，实施程序的主体、内容、权限、结果等必须形成一套完整的体系。我国宪法实施监督的权力归属于全国人大及其常委会，在宪法和相关法律中都予以明确规定，但其监督的程序制度并没有专门的法律进行规定，也没有形成一套完备的体系，同时，在实践中宪法实施监督的启动次数非常少，也没有形成具体的实践经验和惯例。宪法和法律委员会的变更设立，其中一个重要的原因就是要推进宪法实施监督工作。凡事预则立，不预则废，对宪法实施监督工作的推动，必须首先起草宪法实施监督的程序制度。宪法第五条规定“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。宪法和法律委员会将在宪法实施监督方面发挥更大的优势和作用。具体而言，根据宪法和法律委员会的设立目的，有学者建议尽快起草和制定《合宪性审查程序法》《宪法解释程序法》[10]等相关程序制度。

（三）完善国家机关及其工作人员违宪行为的罢免制度

罢免制度的设立是对国家机关的主要负责人员施以人事制度上的限制，同时也是对其进行宪法实施监督的一项重要职权。但实际上，“重任轻免”的实际状况仍然存在，主要基于以下原因。

1.人大对于国家机关及其公职人员的人事监督的范围及影响力都较为有限。主要还是基于党政机关和行政机关的决策力与执行力来进行人员的罢免。

2.人大多以“免职”来代替“罢免”。免职往往是在公职人员违法犯罪后，对其法律责任追究的基础上作出的，是一种被动罢免职权的行为。而运用民主之权力去罢免，不仅是对违法违宪的公职人员进行法律责任的追究，同时也是政治责任的确认，代表宪法精神和人民意志作出的违宪裁决。

3.罢免职权的适用程序较不合理。人大在开会期间可对各机构的正副职领导进行罢免，而闭会期间人大常委会仅能就其选举出的副职人员进行罢免。当然，这是符合谁选举谁负责的原则的，但人大开会期间的时间有限，事务又众多，因此造成对于罢免这项职权行使的难度增加。建议常委会在日常处理相关违宪行为的同时，可适当作出罢免裁决意见，待人大会议举办时提请正式罢免职务。

国家机关在法律上是由人大选举产生的，同时受人大的监督，对其负责。既然由人大选举产生，从另一个角度而言，人大也应负有监督其合宪、合法活动的责任，以避免“重任轻免”的倾向，让一切违反宪法的行为都得到纠正与制裁。

（四）建立违宪主体责任制度

我国各部门法都制定了相应的违法责任追究形式，但是，长期以来，在宪法学领域，我们却只注重对相关机构的权利研究，而鲜有对其违宪责任的思考，对于违宪责任追究的方式更是没有具体可供实践操作参考的规定。违宪，就是特定主体违反宪法规定的内容与精神，需承担相应的宪法和法律责任。其包括国家机关或公民的行为违宪，以及国家的法律等规范性文件的违宪。但总体上都是相应行为违背了宪法规定。在此，仅谈论国家机关及其公职人员违反宪法行使职权而应承担的违憲责任问题。

1.违宪主体责任在一定程度上具有法律责任的特征，但又同时反映了政治特性。对相关违宪主体实施违宪制裁，如罢免，是部分依赖政治方式的，具有浓厚的政治色彩[11]。

2.违宪主体责任承担的形式主要包括撤职、罢免、弹劾等。主体的多元性也决定其责任追究的程序应区别对待。如有的国家对于违宪责任的追究，不仅包括行政机关，还包括立法机关、司法机关，甚至国家总统等。在进行违宪责任的追究时，应与责任主体的组成、性质和职权范围等相适应，适用不同的程序。

3.违宪主体责任的产生基础与其他违法责任不同，在进行处理的时候应注意之间的竞合关系。违宪主体责任基于违背宪法关系产生，如可以转换为民事责任、刑事责任、行政责任等，则不再追究宪法责任。只有当法律无法涵盖相应的违宪行为之时，才应适用违宪主体责任。否则，将有法律虚置之问题。依据宪法而产生的其他法律也是为了在广义上追究违宪责任之意，若一切违法行为皆搬宪法而出，未免丧失立宪与立法的原意。

4.对于违宪主体进行制裁，除了人大行使人事任免权以外，还可考虑扩充其他形式，如责令作为。如违宪主体不履行宪法规定的职责，保障公民的基本权利，则人大可责令其依照宪法的有关规定进行作为，以督促相关职权部门积极行使手中职权，积极履行宪法规定之义务和职责。

5.完善违宪主体责任追究程序制度。一是健全判断某一行为是否构成违宪必须遵循的方式、步骤，包括提请程序、审查程序、制裁程序等。二是降低违宪责任启动程序的门槛。如对于人大人事罢免权而言，为了使罢免权真正落到实处，必须适当降低启动罢免程序的条件，成立专门受理罢免提案的工作机构，明确规定罢免的召开程序和时间要求，并构建有效的救济制度。只有这样，才能充分发挥违宪责任追究制度的作用，有效地制约公共权力，保障公民权利[12]。

四、结语：形成全国人大职能作用的强化机制和回应型演进路径

宪法实施的问题历来被学者们广泛关注，此次修改宪法明确了“宪法和法律委员会”作为全国人大专门委员会的宪法地位和合法性，对推进建设我国宪法实施体系有重大意义。我们应尽快制定和完善全国人大及其常委会实施宪法的相应制度机制，研究人大职能作用的强化机制和回应型演进路径，逐步形成以党的领导、人民主导、人大为主体的宪法实施模式体系。

第一，尽快加强宪法实施和监督，推进人大职能作用的发挥和完善，保证我国宪法监督制度的实效性，维护宪法权威。第二，尽快在全国人大内部推进“宪法和法律委员会”的组织机构建设和人员配备，建立有关全国人大宪法和法律委员会有效运作的议事规则、解释程序、人员资格、审查流程等有关的具体制度。第三，结合宪法与法律赋予人大的监督权、解释权和审查权等职能，赋予“宪法和法律委员会”相应的专门权力，明确宪法和法律委员会的职责，明确其与其他专门委员会的关系和职责分工，明确其与全国人大及其常委会之间的关系。第四，将合宪性审查的机构、方式、程序、标准等制度和工作机制进一步研究落实，贯彻执行十九大提出的“推进合宪性审查工作”。第五，调整和加强人大作为宪法实施监督机关的职能作用，突出自身在保证宪法实施、推进合宪性审查方面的专门性和专业性，有利于提升政府和公众的宪法意识和素养，提高全国人大常委会作为宪法实施监督机关的法律权威。

注释：

[1]晓袁：《怎样加强全国人大常委会对宪法实施的监督》，载《瞭望周刊》1991年第10期。

[2]周旸洋：《人民代表大会在宪法实施中的角色分析》，载《广西大学学报（哲学社会科学版）》2015年第5期。

[3]中国人大网：《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056590.htm.2018年10月20日访问。

[4][9]范进学：《全国人大宪法和法律委员会的功能与使命》，载《华东政法大学学报》2018年第4期。

[5][7]秦前红：《合宪性审查的意义、原则及推进》，载《比较法研究》2018年第2期。

[6]焦洪昌、俞伟：《我国应该建立法律草案合宪性审查制度》，载《长白学刊》2018年第1期。

[8]莫纪宏：《推进合宪性审查工作应注意的几个理论问题》，载《中国人大》2017年第24期。

[10]韩大元、张翔等：《宪渊解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第174—178页

[11]周叶中：《宪法》，高等教育出版社2000年版，第412页。

[12]陈党：《宪法实施中的违宪责任追究问题探讨》，载《浙江工商大学学报》2012年第6期。

（作者单位：湖北工业大学马克思主义学院。本文系湖北省人大理论研究课题“宪法实施与人大职能作用研究”〔HBRDYJKT2018146〕;湖北法治发展战略研究院研究课题“网络安全软法的运行机制研究”〔FZFZZB（2018）C06〕）