论审议环节在“人大主导立法”中的地位作用

孙莹 农智杰

“人大主导立法”这一说法最早出现在2011年4月《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告〉的通知》当中。该文件提出，“全国人大及其常委会要充分发挥最高国家权力机关的作用，依法行使国家立法权，发挥在立法工作中的主导作用”[1]。2014年党的十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”[2]。2015年立法法修改，将“人大主导立法”上升为法律规范。2017年党的十九大报告再次强调“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”[3]。“人大主导立法”已然成为新时代下推进人民代表大会制度建设、提高立法质量的基本要求。然而，人大主导立法的主导环节、主导事项、主导程序等基本内容尚未明确。对于人大要在立法过程的哪些环节发挥主导作用，《立法法》也未对此作出规定。在这个问题上，学界仍未有定论。

学界目前关于人大主导立法的认识分为三种类型，分别是“全过程主导”“起草主导” “审议表决主导”。“全过程主导”是指人大应当在立法立项、立法起草、立法审议等环节发挥主导作用，主导立法活动的全过程。其代表观点包括：（1）充分发挥人大在立法中的主导作用，要体现在立法的立项、起草、审议、通过的全过程[4]。（2）应当健全立项、起草、审议、表决、参与等机制，以保证人大全过程主导立法[5]。（3）人大应当“抓大放小”，在立法准备、立法起草、由法案到法等阶段主导立法[6]。（4）“人大在立法中的主导作用主要体现在方向主导、进程主导和决策主导三个关键环节上”[7]。“起草主导”是指人大无需主导立法全过程，只需主导立法起草环节即可。其代表觀点包括以下几点，（1）立法的起草关系着立法的成败，人大应当是通过完善立法起草机制，由政府主导起草向人大主导转变，以实现立法主导权的回归[8]。（2）法规立项、起草是立法的首要环节，在立法过程中具有重要地位，地方人大应当在法规立项、起草环节发挥主导作用，掌握立法的主动权[9]。“审议表决主导”是指人大难以主导立法全过程，应当在审议和表决环节发挥主导作用。其代表观点包括以下几点，（1）人大职权行使方式决定了人大及其常委会很难在立法的各个环节发挥主导作用，因而人大主导作用主要是发挥在审议和表决环节[10]。（2）“能够发现并剔除部门利益，能够对草案中的这些内容行使否决权，就是人大在主导立法”[11]。这三种认识路径都有道理，其中全能型和起草型占据主流，审议型则相对得到的关注较少。本文着眼于立法过程中的人大审议环节，通过对人民代表大会运作机制的分析，提出人大主导立法应当重视审议功能，提升审议在人大主导立法中的作用。

一、影响人大行使立法审议职能的制度因素

在审议工作方面，地方人大及其常委会与全国人大及其常委会面临着相同的问题，即会议会期短、审议效率低、审议不够充分。“有时地方人大常委会会议甚至只安排一天，难以保证必要的法规案审议时间。这样安排，明显不利于立法质量的提高。”[12]如表1所示，全国人大常委会的会期时间与未审议法案比率呈负相关关系。九届、十届、十一届全国人大常委会的立法规划未审议法案比率为37.08%、43.42%、43.75%，表明了随着全国人大常委会会期时间的缩短，未审议法案比率也随之上升。虽然九届至十一届全国人大常委会立法规划的数量也在逐年下降，由九届的89件下降至十一届的64件。但是，未审议法案比率并未随着立法规划数量的下降而下降，反而是逐届上升。立法规划第一类项目数量在逐年下降，但第一类项目未审议比率由九届的28.57%上升至十一届的32.65%，而第二类项目数量也在逐年下降，但第二类项目未审议比率由九届的57.69%大幅度上升至十一届的80%。立法规划数量的下降并没有对全国人大及其常委会的审议工作带来积极的变化，反而呈现出全国人大及其常委会审议效率的逐届降低。表2进一步印证了人大在审议上遇到的难题。十届全国人大常委会共审议180件法案，通过87件法律，通过率为48.3%。十一届全国人大常委会共审议154件法案，通过78件法律，通过率为50.6%。法案通过率较低，不仅会增加下一次全国人大常委会会议审议法案数量，或者延续到下一届全国人大常委会，由此继续审议，加重审议工作负担，而且还会影响全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委的工作人员立法工作的有序进行。

会期是影响立法审议工作的其中一个因素，除此之外，还有许多制度和非制度的因素影响着审议功能的行使。作为权力机关的人大负载诸多功能，立法是人民代表大会最重要、最基本的职能之一，但不是人民代表大会唯一的职能。除承担立法工作外，人民代表大会还要承担监督“一府两院”、保障宪法法律的实施、发挥人大代表的作用、推动人民代表大会制度建设，以及对外交往等方面的工作。以十二届全国人大及其常委会工作为例，除立法工作外，全国人大及其常委会“检查26件法律和1件决定的实施情况，听取审议83个工作报告，作出7件决议，开展15次专题询问和22项专题调研，决定批准我国与外国缔结的条约、协定以及加入的国际公约43件，决定和批准任免一批国家机关工作人员”[15]。地方人大也同样承担着相应的工作。以广东省第十二届人大及其常委会为例，“五年来，审议通过地方性法规、决定78件，批准设区的市法规、决定62件，批准民族自治县单行条例3件，审查批准决算、听取和审议计划和预算执行情况报告、审计工作报告等31项，听取和审议专项工作报告65项，开展执法检查14项、专题调研15项、专题询问5项”[16]。由此可见，人民代表大会的决定权、任免权、监督权对于人民代表大会自身制度建设而言同等重要。

二、影响人大立法审议职能的非制度因素

在人员编制方面，地方各级人大及其常委会的立法机构人员编制较为紧张，时常处于少编、缺编的情况，并且立法工作人员的专业能力较为薄弱。据统计，31个省级人大常委会法工委中，编制在30人以上的有4个，编制在20至30人的有16个;编制在20人以下的有11个;人数缺编的有24个，满编的有5个，超编的有2个[17]。以广东省人大常委会法工委为例，法工委在编工作人员约为28人，承担着省人大及其常委会委托的地方性法规起草、调研、研究、修改等工作，以及本省地方性法规的备案。而广东省人民政府共有25个组成部门（不含省政府法制办），绝大部分的组成部门都设置有法规处，负责起草有关地方性法规、规章草案。相比广东省人民政府，省人大常委会法工委的人员编制明显不足，专业能力薄弱。特别是在研究、修改与行政管理工作密切、专业性强的法规草案上，更令法工委捉襟见肘，以至于有关法规案的负责人经常需要加班加点完成法规草案的研究、修改工作。广东省人大法制委员会和常委会组成人员也存在着专业能力不足的问题。在对一些专业性、技术性较强的法规案进行审议时，如《广东省乡镇人民代表大会工作条例》，法制委员会非驻会委员和常委会非驻会组成人员因对法规案所涉及内容不了解、不具备相关专业知识和能力，往往选择不发表意见且默许其通过审议。与其他经济发达省份相比，广东省人大常委会法工委编制也略为不足。天津市人大常委会法工委约有33人，天津市所辖范围为1.19万平方千米[18]，而广东省所辖范围为17.97万平方千米[19]。显然，广东省作为南方地区人口大省，以及改革开放的桥头堡，面临的省情较天津市更为复杂，遇到的问题更为棘手。在维护地区稳定和发展方面需要花费更多人力、物力、财力去协调与平衡各方利益。

三、提升人大行使立法审议职能的路径

（一）明确“人大主导立法”的法律地位

“人大主导立法”的提法多次出现在党中央的文件和政策中， 并且是《立法法》修改的指导思想和主要内容之一，但是“人大主导立法”在2015年修改的《立法法》中的地位尚不清晰明确。人大主导立法的内容规定在第二章第五节“其他规定”中。而第二章第五节“其他规定”中规定大多是立法技术性规范和非立法程序的内容，这些内容的技术性、补充性、说明性等色彩较为强烈，“人大主导立法”被放置于此无形中降低了其法律定位，难以凸显其对立法工作的宏观指导性和重要性。结合《立法法》的整体架构和具体内容，作为法律原则的人大主导立法，可以规定在《立法法》第一章总则，或者规定在第二章法律的第一节。同时明确人大主导立法的含义和内容，突出审议工作是人大主导立法的重要环节。另一种选择是采用立法解释的方式，对第五十一条进行解释，细化其规定。

（二）加强人大代表审议能力，完善人大工作人员编制

全国人大法律委员会和地方人大法制委员会是最早介入立法程序的审议环节的，在很大程度上其审议质量决定了后续的常委会会议或者人民代表大会会议审议质量。“衡量专门委员会的工作，主要不是看起草了多少部法律，而是看在法律案的审议中提出了多少有价值的意见。”[20]因而，审议工作的提升需要加强人大代表与人大专门委员会组成人员的审议能力和水平。

在实践中，全国人大法律委员会和地方人大法制委员会大部分职能的实现都有赖于法制工作委员会的辅助，这种依赖性在人大立法过程中体现得尤为明显。具体而言，全国人大法律委员会和地方人大法制委员会审议的各项法案草案稿、修改稿、表决稿，以及审议结果报告稿等，都是由法制工作委员会负责起草、修改、提出。“由于人民代表大会的制度设计，导致出现了显著的‘权力下沉现象，即立法权由人大沉淀至其常委会，并进一步由常委会下沉至委员长会议（主任会议）以及其工作机构之中。”[21]“在立法规划（计划）、法案起草、协助法案审议和立法适用解释四大场域”[22]，法制工作委员会充当着“隐性立法者”的角色。因此，人大能否在审议环节发挥主导作用也取决于法制工作委员会职能的行使。如前所述，地方人大常委会法工委少编、缺编的情况较为普遍。地方人大常委会法工委因编制的限制，往往是安排一名工作人员负责一项法规案的起草、修改工作，除非是综合性、基础性的法案才会考虑由两名工作人员负责。提升地方人大立法审议水平，应当完善人大工作人员编制制度，加强法制工作委员会的人员配备。

注释：

[1][2]《中共中央转发<中共全国人大常委会党组关于形成中国特色社会主义法律体系有关情况的报告>的通知》，全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（四）》，中国民主法制出版社2015年版，第1531、1806页。

[3]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》[2017-10-18]. http：//news.xinhuanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

[4]王晨：《为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实的法制保障——在第十九次全国地方立法研讨会上的讲话》，载《中国人大》2013年第23期。

[5]易有禄、吴畏：《人大在立法中的主导地位及实现机制》，载《甘肃政法学院学报》2016年第2期。

[6]陈俊：《我国立法体制发展中的立法权限之探索》，载《政治与法律》2017年第6期。

[7]丁祖年：《健全人大主导立法体制机制研究》，载《法治研究》2016年第2期。

[8]朱述详：《地方人大主导立法起草的困境與出路》，载《人大研究》2016年第5期。

[9]秦前红、徐志淼：《论地方人大在地方立法过程中的主导作用》，载《荆楚学刊》2015年第3期。

[10]刘松山：《人大主导立法的几个重要问题》，载《政治与法律》2018年第2期。

[11]沈国明：《“人大主导立法”的几点思考》，黄建武主编：《立法评论（第1卷）》，法律出版社2016年版。

[12][17]李适时：《在新的起点上推进立法工作——在第十九次全国地方立法研讨会上的小结》，载《中国人大》2013年第23期。

[13]全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计（2013年版）》，中国民主法制出版社2013年版，第244页。

[14]中国人大网：《十届全国人大以来每年每次常委会会议审议和通过的法律、法律解释以及有关法律问题的决定有关情况》，http：//www.npc.gov.cn/npc/lfzt/rlyw/2015-09/28/content_1947308.htm.

[15]张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》[2018-03-11].http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/13_1/2018-03/26/content_2052600.htm.

[16]李玉妹：《广东省人民代表大会常务委员会工作报告》[2018-01-28].http：//epaper.southcn.com/nfdaily/html/2018-02/05/content_7701931.htm.

[18]天津市人民政府.天津市地理位置[EB/OL].[2018-03-28]. http：//www.tj.gov.cn/tj/tjgk/dlwz1/dlwz/.

[19]广东省人民政府.位置、范围和面积[EB/OL].[2018-03-28].http：//www.gd.gov.cn/gdgk/sqgm/201501/t20150121_208189.htm.

[20]吴邦国：《立法工作是全国人大及其常委会的首要任务》，载《吴邦国论人大工作（上）》，人民出版社2017年版。

[21]王理万：《立法官僚化：理解中国立法过程的新视角》，载《中国法律评论》2016年第2期。

[22]卢群星：《隐性立法者：中国立法工作者的作用及其正当性难题》，载《浙江大学学报（人文社会科学版）》2013年第2期。

（作者单位：中山大学法学院）