代表议案难以列入大会议程的思考

李伯钧

一、宪法、法律规定的人大议案处理办法

人大议案是指具有法定提案权的国家机关或者机构、法定数量的人大代表提出的要求人大会议审议并作出决定的议事原案。根据宪法和法律规定，人大议案一般有机关议案、代表议案之分。机关议案，比如在全国人大，大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院，可以向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案，由主席团决定交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决;在地方人大，大会主席团、人大常委会、人大各专门委员会、本级人民政府，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团决定提交人大會议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。代表议案，比如在全国人大，一个代表团或者30名以上代表联名，在地方人大，县级10名以上代表联名、乡级5名以上代表联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

由上可见对人大议案的处理，机关议案与代表议案有明显的不同。对机关议案，主席团没有否决权，必须决定列入会议议程或者提交人大会议审议，但可以有缓议权。对代表议案，则是由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。这在程序上就是三种处理办法：一是决定列入大会议程;二是决定不列入大会议程;三是决定先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。乡级人大由于没有专门委员会，代表议案处理只有前两种办法。

二、实践中代表议案难以列入大会议程

现实中，机关议案一般都是由主席团决定列入大会议程或者提交人大会议审议，而代表议案则几乎都不列入大会议程或者提交人大会议审议，列入人大常委会会议议程的也凤毛麟角。

以全国人大为例，从1983年6月的六届全国人大一次会议开始将代表提案分为代表议案或者代表建议、批评和意见以来到现在，全国人大代表提出的议案总数是两万件左右，其中大会主席团作为议案处理的是一万多件（从2005年3月十届全国人大三次会议开始全国人大代表议案不再转作建议、批评和意见处理）。从作为议案处理的结果来看，全国人大代表提出的议案，几乎没有被列入人大会议议程、提交大会全体会议审议决定的情况。这些年每年在全国人大会议上大会秘书处向主席团提交的关于代表提出议案处理意见的报告里，中间都有这样类似的一句话，意思是根据全国人大组织法、全国人大议事规则和代表法的有关规定，大会秘书处加强与全国人大有关专门委员会的联系，经过认真分析研究，认为没有需要列入本次大会审议的议案。大会秘书处建议将这些代表议案分别交由全国人大有关专门委员会审议，依法分别向全国人大常委会提出审议结果的报告，通过后印发下一次人大会议。

作为特例需要说明的，一是八届全国人大二次会议审议了福建省袁启彤等36名全国人大代表在一次会议上提出的关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市政府分别制定法规和规章的议案（类似的议案此前曾经提出过），并作出了相应的决定。二是八届全国人大常委会九次会议将全国人大二次会议主席团交付法律委员会审议的广东省代表团郑耀棠等32名全国人大代表提出的“建议全国人大就1997年重组香港特别行政区立法机关及区域组织，终止英国政府在香港设立之政制架构作出决定”的议案列入会议议程，并作出了相应的决定。三是十届全国人大常委会二十八次会议审议的民事诉讼法修正案草案，是全国人大常委会法工委受委员长会议委托以一份代表议案为基础，并吸收其他各方面意见最终形成的。

地方各级人大的情况与全国人大的相似，代表大会会议上关于代表提出议案处理意见的报告，一般每年也都是有这句话，意思是大会秘书处综合专门委员会或者议案审查委员会的意见，认为没有需要列入本次大会会议审议的议案，会后交由有关方面继续研究处理。在地方人大，代表提出的议案基本上没有被大会列入议程的，有的多年来仅有一两件，多数从来一件也没有。例如在北京市，现在已经是第十五届人大，主要是在八届时有几件代表议案列入大会会议议程，由全体代表审议，会议作出了决议。在山西省，1983年以来，只是1990年3月在省七届人大三次会议上，有一件代表议案被列入大会会议议程进行审议，并通过了一项决议。那些列入大会议程的代表议案，一般也是在大会召开前，由人大常委会组织或者发动代表在调查研究的基础上提出来的，不是代表开会时临时或者自发联名动议提出来的，很多都应当说不同程度是组织行为或者具有组织行为的色彩。

三、代表议案难以列入大会议程的影响

人大列入大会议程的议案绝大多数是由有关国家机关或者机构提出的，这符合我国宪法关于国家机构的制度安排，符合实际需要。但长久以来各级人大几乎所有的代表议案都未能列入大会议程进行审议，不能不说是一种缺憾。这在工作中导致出现一个十分矛盾的现象，一方面鼓励代表提出议案，另一方面又几乎都不能把代表议案列入大会议程，产生诸多尴尬，久而久之，代表议案失去了启动会议审议程序的功能，已经与代表建议、批评和意见的作用差不多了，产生诸多不良影响。

一是有违法律规定的代表议案的初衷和本意。议案只有议才有意义。人大议案是需要人大会议审议的提议文本，法律规定国家机关或者机构和人大代表这两个渠道都可以提出议案，代表议案至少应当有列入大会议程的可能性。如果压根儿就不考虑把代表议案列入大会议程，甚至连个补充作用都起不到，是不符合法律有关规定的原则和精神的。

二是挫伤代表依法履职的积极性。许多人大代表为了提出高质量的议案，在会前付出了很大努力和艰苦劳动，做了大量调查研究和认真思考，动机是为了在人大会议上能够审议这些议案，促进人大及其常委会更好地行使宪法和法律赋予的职责，加强和改进人大有关工作。如果总是不把代表议案列入大会议程，一些代表会感到不理解或者困惑。

三是在社会上产生不利影响。宪法和法律赋予了人大代表依法提出议案的权利，这是人大代表代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力的重要行为。人大会议上每年关于代表提出议案处理意见的报告都要在社会上公开，每次讲的几乎都是代表议案不列入大会议程，不仅影响了代表执行职务的积极性和国家权力机关的权威性，也影响了人们对法律的尊严、对人大代表和对人大的正确认识。

四、代表议案为什么难以列入大会议程

第一，代表提出的议案质量不高、不符合议案要求，或者所反映内容已经体现在有关国家机关或者机构议案、报告中。从前者看，主要是一些代表事先没有经过认真的调研和论证，议案的内容超出了法律规定的本级人大的职权范围，把本来属于建议、批评和意见的搞成了议案，或者议案的案由、案据和方案等要素不全，议案提出超出了大会主席团规定的截止时间，特别是提出的时机不成熟缺乏可行性等。从后者看，就是代表议案涉及的本行政区域的全局的、根本的、长远的重大事项，已经或者基本上包含在有关国家机关或者机构提出的议案、报告中了，不需要再单独立案了，这是最重要的一个原因。

第二，对代表议案重视、尊重得不够。代表作为国家权力机关的组成人员，不仅在人大会议上对已经列入议程的议案、报告或者其他议题有审议权，而且有提出议案并要求列入会议议程进行审议及作出决定的权利。现在比较普遍的是代表议案办理工作存在一定的随意性、主观性，不够规范化。一些地方对代表议案持怕麻烦图省事、有没有无所谓甚至轻率的态度，不鼓励代表提出议案。甚至多年的人大会议上都没有代表议案;有的地方人大会议期间对代表议案的办理就是几个工作人员在那里忙活儿，有关机构并没有认真加以对待和研究。从议案提出截止时间到审查完毕向主席团报告这段时间很短，也保证不了对代表议事原案科学性和可行性的论证。对没有列入大会议程也没有交办的议案，不少地方没有充分说明理由就直接改为建议、批评和意见。对此，一些地方的人大代表心里总是有些不愉快，工作人员也感到抱憾和惋惜，甚至有人讲议案审查机构的自由裁量权过大、主席团的否决权或者搁置权过大。本来处理代表议案是人大会议上的一项重要工作，现在基本上都放在大会闭会期间再去研究“是否列入会议议程”，逻辑上也存在问题。

第三，代表所提议案受到大会会期的限制。人大的会议议程，例如县级以上的人大，一般事先都是得到同级党委认可的，以人大常委会通过并提出草案，由大会预备会议通过的，就是说是早已排定了的。由于大会日程安排紧凑，许多方面都希望人代会按原来的“设计”有序地进行，不想因代表议案列入会议议程影响大会进程，甚至有的还怕“节外生枝”，因为这可能给大会带来不确定、不可控因素影响。主席团决定的代表议案的截止时间一般在人大会议的中后期，如果这时增加一项对代表议案进行审议的议程，不仅要改变整个会议的日程和节奏，还会带来一系列的其他工作包括经费、工作量的增加和变化，安排上的确有難处，大会组织者很难接受，实际上也不大可能，而不列入会议议程才是现实而又便于处理的办法。

代表议案不能列入大会议程，与代表议案质量有关，与人们的认识有关，与代表议案列入大会议程的标准和程序有关，也与人大主席团对代表议案的处置权有关，加之人大会议一般都是会期短、议题多等，成了一个综合性的问题。

五、将代表议案适当列入大会议程的建议

宪法和法律既然规定了代表提出议案的权利，我们在实践中就应当给予充分尊重并努力实现代表议案的作用，代表要用好提出议案权，有关方面要尊重代表提出议案权。尽管这些年人大代表议案的内容事实上对人大或者其他国家机关制定工作规划或者安排等提供了重要依据，但将代表议案适当列入大会议程，是发挥人大代表作为人大主体作用的客观需要甚至是迫切需要，是最符合法律规定的处理方式，有必要性也有可行性。

一是代表在人大闭会期间也可以提出议案。现有法律对代表联名在什么时间可以提出议案，一些规定不是很一致。全国人大议事规则规定，全国人大代表联名或者代表团可以在全国人大会议举行前提出议案。但代表法、地方组织法对代表议案提出时间的规定，却普遍被人们理解为代表在闭会期间不能提出议案。凡事预则立，不预则废，从代表议案争取上会、发挥其作用来说，应当是不仅仅在会议期间而且在闭会期间也允许代表提出议案。根据《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设若干意见》的规定，符合议案基本条件、准备成熟的全国人大代表议案，也可以在大会闭会期间提出。全国人大专门委员会对条件成熟、能够列入大会议程或者常委会议程的代表议案，应当建议列入会议议程。

二是适当放宽代表议案审查的时限。按照上面的建议，在人大常委会决定并公布人大会议召开时间之日起，有关议案审查机构就可以受理代表经本级人大常委会向人大提交的议案，按照议案的要求初审并提出意见，再经提出议案的代表修改后，报委员长会议或者主任会议审议、作出决定。两种结果，一个是经常委会会议审议后向大会提出审议意见，建议是否列入本次大会议程，将代表议案列入大会议程的草案提请人大会议预备会议审议决定。这样可解决会议期间代表议案处理“急就章”的问题，避免出现中途将代表议案列入会议议程而改变会议日程的情况。另一个是不经过常委会会议审议，连同人大会议召开后代表提出的议案一并转交大会秘书处，由其向大会主席团提出处理意见的报告，由主席团决定是否列入本次会议议程。

三是有准备地选择一两件代表议案在人大会议上审议。至少可以考虑在每届人大五年任期内的会议上，尝试将符合立案条件特别是与中心大局工作紧扣、人民群众密切关注的相关的代表议案，抽出一两件列入人大会议议程，提请全体代表审议，并在审议中补充和完善议案的内容，必要时进行表决并作出决定。人大会议每次的会期一般是全国人大10天以上，省级的一周左右，市县级的2～4天，乡级的1～2天，会期都比较短、议题都比较多，若代表议案列入会议议程必须通盘考虑，包括审议时间的保证等。一般都要事先作出一些安排或者准备，把组织的行为与代表联名的行为统一起来，保证发挥代表议案上会的作用。

四是地方人大先行先试然后全国人大再跟进。由于代表议案列入大会议程就启动了会议的审议程序，使会议的议程和日程安排都要进行相应的调整，加大了会议组织工作的难度，会产生诸多影响。全国人大代表人数多，会议规模大，议事日程任何一点临时变化都会牵一发而动全身。相比之下，地方人大代表人数较少，会议规模较小，会议的议程和日程安排变化调整在操作上相对容易些，一两件代表议案若列入大会议程是有可能的。地方人大的这种先行先试，可以为由下而上促进或者整体推进这项工作积累经验。

早在二十世纪九十年代和二十一世纪初，山西大同、辽宁锦州、江苏无锡等地人大就探索代表议案经过有组织的准备直接上会。广州市人大常委会自2011年以来探索代表议案呈报市委审定后，纳入人大会议议程审议，并直接作出决议，交由政府组织实施，市人大常委会已先后监督7个议案决议的落实，效果很好，实现了人大工作与党政工作同向而行。2018年3月十三届全国人大一次会议期间，全国人大代表、广州市人大常委会主任陈建华审议发言时基于广州的经验和做法，建议全国人大常委会抓住事关群众切身利益的重大问题，协助不同领域和行业的代表提出若干个议案提交全国人大会议审议并作出决议，并交由政府组织实施，着力推动解决我国经济社会发展中若干领域带有普遍性的突出问题。一些地方人大在这方面的做法和经验可以借鉴参考。

国外议会审议或者通过的议案或者法案，政府的公共议案或者法案占绝大多数，但也有一定数量的议员个人议案或者法案，其处理议案的一些安排和做法可以参考。

党的十九届四中全会决定，要求坚持和完善人民代表大会制度，健全人大议事规则。栗战书委员长多次强调，认真办理代表议案，进一步提升办理实效，真正推动解决实际问题。代表议案适当列入人大会议议程，不能仅仅依靠思想的重视和自觉，更重要的是还要有制度保障，把这种可能制度化。是否可以考虑在制定或者修改人大议事规则时，增加规定，对符合法律和有关制度办法且条件成熟、非常必要的代表议案，由人大会议预备会议审议决定列入会议议程，或者由主席团决定列入会议议程，或者主席团应当将代表议案处理情况的建议向大会报告由大会作出决定。

代表議案难以列入大会议程问题的解决，要依赖于我国政治体制改革的深化，人大会期制度的完善，人大代表议案提出和办理工作的法制化，人大代表整体素质的提高等，从根本上说要依赖于国家治理体系和治理能力现代化的推进。这是一项长期而又艰巨的任务。

（作者系全国人大常委会代表资格审查委员会办公室原主任、办公厅联络局原巡视员）