我国基层协商民主的创新与发展

●李定毅

一、基层协商民主的提出及内涵

20 世纪80 年代，西方学者提出协商民主概念，强调合法性来源于协商，立法和决策应该是受其影响利害关系人参与协商的结果。实践中协商主要运用于立法、公共决策和地方治理等领域，目的在于达成共识，以此来纠正代议制的弊端。

我国的协商民主历史悠久，适用领域广泛。进入21 世纪以来，协商民主逐渐推进。2006 年中共中央通过《关于加强人民政协工作的意见》，把票决民主和协商民主明确规定为我国社会主义民主的方式。党的十八大报告指出要推进协商民主广泛、多层和制度化发展，提出了国家政权机关、政协组织和党派团体等3 种协商渠道，积极开展基层民主协商；十八届三中全会指出要建立协商民主体系，提出了基层组织等五种协商渠道。2015 年中央发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称为协商民主建设意见），用专节的方式规定了基层协商；同年7 月颁布《关于加强城乡社区协商的意见》，对基层社区协商的指导思想、基本原则、协商内容、协商主体和程序等作出较为具体的规定。十九大报告再次提出要统筹推进基层协商等，保证人民的参与权利。

我国的基层协商民主，其内涵并无统一界定，一般是指在党的领导下，基层群众通过对话、讨论、协商等方式，参与地方公共决策和地方事务管理当中。协商的议题或范围涉及城乡居民、企事业单位职工切身利益的事宜、公共事务和公益事业，突出的问题和矛盾纠纷，以及方针政策的落实。协商的参与主体，包括基层党委政府如乡镇街道党政部门，村委会、居委会等自治组织，农业合作社等组织，基层各种经济组织，基层群众等。

二、基层协商民主的价值

（一）拓展了基层民主的形式

基层民主是人民民主在基层的体现，传统方式主要依托村民委员会、居民委员会和职工代表会议为代表的基层自治组织而展开。民主的旨意，在于民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实现。在我国实践中，基层民主主要体现在选举当中，选举民主遇到很大的困境，如贿选、暗箱操作和缺乏监督等，在一定程度上造成自治制度的失灵，人民群众对选举信任度不高，对基层政府的政策也存在一定的排斥。在此背景下，2000 年后，各地开始探索基层协商民主新形式，如温岭的“民主恳谈”，强调公民平等协商对话、参与决策和管理等，更加关注参与民主的过程和质量，而不仅仅是参与选举。因此，实践的发展，使得人民民主在选举民主的基础上，增加了协商民主的形式。

（二）提高基层决策质量和基层治理能力

对于决策，决策者总是面临着有限理性问题，协商的进行有利于政策制定者克服有限理性。戴维·米勒认为，当决策是通过公开讨论过程而达成，参与者能自由发表意见且能平等地倾听和考虑不同的意见，这是一种协商的民主体制。通过协商，能够打通决策者和协商者之间的隔阂，增强二者之间的信息交换能力，并且不断进行修正，改善了决策的质量。

按照协商的本意，凡是受到决策影响的人都应该参与到决策当中来，以体现人民的意志。通过协商民主程序的设定，参与者能够表达自己观点，实现信息的交换，协商的理性、动态开放性特征，使得协商者有可能实现偏好的转变，最终达成共识。在这个过程中参与者直观地或者“看得见的透明”来感受到决策的产生，增加了决策的可信度和合理性。在基层协商过程中，基层决策者与群众通过协商平台进行交流，有利于加深二者的理解和政策的推行；同时，这种决策也减轻了基层决策者负担，实现了基层治理的优化。

（三）协调各方利益，化解社会矛盾，增进社会和谐

现代社会处在社会转型期，充满了风险。群众利益多样化、价值多元化和阶层的分化，以及权利意识的增强，使得基层如房屋拆迁、小区物业纠纷和下岗分流等社会矛盾多发。而传统的“命令—服从”治理模式中基层管理者单向行使权力，群众被动接受，这种“权威型治理”无法有效地解决化解社会矛盾，反而成为基层治理危机的原因。

而通过协商治理模式，提供了双方协商平台，就群众关心问题展开平等对话、协商，进行利益整合，试图找到解决的途径，最终达成共识，从而化解矛盾和冲突，来促进社会和谐。

（四）提高公民参与意识

协商的进行，要求平等主体的公民参与到协商程序中。需要有责任感的公民积极参与其中，就指定的议题进行辩论、沟通和协商，这本身就是一个学习和自我教育的过程。讨论具有“附加的”和“倍增的”价值，参与者通过学习彼此的知识、分享彼此的经验、深入了解彼此的意见来修正、拓宽自己固有的、局限的视野。在实践当中，组织者一般还要对参与者进行培训等，经过这样的协商过程，参与者的意识和能力得到了提高。

三、我国基层协商民主的创新与实践

基层协商形式除了借助传统的村民（代表）会议和居民会议平台外，近些年来又出现了民主恳谈、村民评议会、居民理事会、社区协调会、社区评议会、业主协商会、听证会等新的形式。本文仅以浙江温岭民主恳谈、上海市静安区社区议事和成都的社会协商会等为例进行阐释。

（一）浙江温岭的民主恳谈

民主恳谈始于对村镇建设、经济发展和矛盾纠纷等问题的有效解决，由领导干部与群众通过面对面的交流进行协商的方式。2000 年后温岭市出台了民主恳谈试行规定，对其进一步规范，恳谈主体扩展到城镇党政机关、事业单位、群团组织和城镇居民，恳谈范围涉及村级公共事务、财务公开、经济社会发展中群众关心的热点和农民群众切身利益相关的问题，形成了党内民主恳谈、警民恳谈和企业工资恳谈等形式。2004 年后，温岭市开始将民主恳谈引入到温峤镇、新河镇和泽国镇等乡镇的一级基本建设财政预算项目中来，形成了“新河”模式和“泽国”模式的参与式预算改革，2008 年后参与式预算又从乡镇扩展到市直部门。

参与式预算的运行主要包括：预算编制阶段，由各界代表进行小组协商和大会辩论，讨论政府提交的财政预算收支方案。预算审议阶段，经过小组讨论预算草案，进行现场恳谈、协商，代表团分组审议等程序，最终由人大通过预算修正案。预算执行和监督阶段，由代表组成的财经小组对预算执行情况进行监督、督察，并对预算内项目执行情况进行绩效评估，以督促项目有效实施。

温岭的工资集体协商以羊毛衫产业为代表，行业长期以来劳资矛盾突出，工资拖欠和工人上访等现象频发。温岭市为打破困局，2003 年开始在羊毛衫行业开展工资集体协商。先后经历了几个步骤，第一，成立劳动保障局（所），行业工会与厂家负责人面谈、沟通，弄清每道工序和工价，为工资协商奠定基础；第二，党委出面召集企业负责人召开恳谈会；第三，召开由外来民工组成职工代表大会，参与者对工资问题进行讨论，提出协商工资报价，之后召开职工代表、企业负责人和羊毛衫协会三方恳谈会，多次协商，达成了在温岭最低工资标准之上的协商工资，并制作出协议书和工价表；第四，成立羊毛衫行业工会委员会，负责工资协商等事宜。工资集体协商的结果，增加了员工收入，解决了工资拖欠问题，并且淘汰了不合标准的企业，受到国内外媒体广泛关注和好评。

（二）上海市静安区社区议事制度

在城市社区，基层民主协商有协商议事会、听证会和评议会等形式。上海静安区静安寺街道1996 年开始在居民区建立居委会议事会，由党员、社区单位、社会知名人士和知识分子等代表组成；议事会对涉及社区公共利益等事项提出意见和建议，听取居委会工作报告，参与社区管理等。1998 年居委会议事会转化为群众性自治组织，成员由居民代表推荐并由居民会议选举产生，实际上行使居民会议的职能，享有议事权、监督权和决策权，协商议题涵盖小区安全、绿化和精神文明建设等领域。

2015 年后，静安区进行创新，在下辖社区建立决策听证会、矛盾协调会和政务评议会（即“三会”制度），以此来推动基层民主协商。对于涉及群众切身利益等问题，居委会召开听证会来听取社区代表意见，实行民主决策；对涉及社区成员公共利益、矛盾和利益纠纷等事项，居委会引入专业机构，协调利益方协商解决；建立由居民会议代表、社区成员代表等组成的评议小组，对驻地在社区的政府行政单位履职情况进行评议。同时，根据《上海市静安区关于开展全国社区治理和服务创新实验区工作的实施方案》(静府办发〔2017〕22 号),建立社区代表会议平台，完善社区代表会议制度，把涉及社区发展大事和群众普遍关心问题等纳入协商议题，组织各类主体进行协商，实现社区公共利益最大化。

（三）成都的社会协商会

成都的社会协商首先是从彭州等县市实践开始，2013 年彭州市制订了《关于构建社会协商对话制度的意见》和《关于建立乡镇社会协商会议的意见》等制度文件，形成了市县、乡镇（街道）与村（社区）三级联动协商机制。

具体做法是，一是建立市县一级社会协商对话联席会议平台。成立领导小组，市委书记任组长, 制定本地区社会协商具体制度，指导市直部门、乡镇和村（社区）协商工作。二是建立乡镇（街道）社会协商对话平台。在乡镇党组织领导下，协商产生镇一级社会协商成员，协商讨论涉及群众切身利益和事关全局的重大事项。三是建立村级（社区）协商会平台。从每5～15 户中产生村（居民）代表中产生20～50 名代表，成立村（居）民议事会，开展村一级的社会协商工作。四是建立协商议题征集、定期协商机制。村级和镇级分别征集协商议题，经审查后确定，并在会议召开前公布。五是协商成果运用和反馈机制。村级协商协商成果运用，可分为以下五种：经协商达成决议的，由村（居）委会执行；重大的议题报镇级党委政府决定；达成共识的意见建议，作为村级的决策参考；条件不具备或不成熟的，做好解释工作；明显不符合村民利益的，不予采纳。镇一级协商结果，根据情况分为报市级党委政府，作为本级党委政府参考，条件不具备或不成熟的做好解释工作，不予采纳等四种情况。对于协商结果的处理，按照规定需要及时反馈给相关部门和群众。

四、基层协商民主存在的问题

基层协商民主在各地的探索与实践，保障了基层群众的利益和权利行使，推动了我国基层民主的发展。但也面临着一系列挑战和一些需要关注的问题，如农村“两委”关系，基层政府干预、贿选和家族势力干扰选举，信息传递不畅等问题,影响着基层民主的有效实现。

（一）协商认知不足

在较早进行基层协商实践的地方，如浙江温岭和上海静安社区，对于基层协商的重要性认识较深，获得了协商带来的好处。但在全国整体范围内，受传统的官本位思想和家长制作风影响，很多地方对基层协商民主的认识并不清晰。一方面，一些基层政府和干部仍持有“替民做主和指挥”的惯性思维，认为是多此一举，影响了工作的效率，从根本上排斥协商，或者是表现出冷漠的倾向；有些地方基层协商流于形式主义，如“想协商就协商”“有时间协商就协商”。

另一方面，基层民众基于对协商认知的缺失和对权力的敬畏，权利意识不强，主人翁意识不够，协商参与性不足，更多的时候是被动地参与。

（二）协商范围的局限

我国的基层协商民主的探索始于2000 年左右，如浙江温岭的民主恳谈和上海市静安区社区议事制度等。2012 年党的十八大提出发展基层民主协商后，引起国内广泛关注，2015 年协商民主建设意见、加强城乡社区协商意见发布后，基层协商在全国推广开来。据不完全统计，截至2018 年底，全国有甘肃、吉林、浙江、四川和北京等14 个省、市出台了关于基层协商的实施意见，超过全国的半数。

从数量上看基层协商民主似乎在全国得到一定规模的推广，但从实践的反馈看，主要还是“文件式扩散”，尚未实现大规模实质性和规范性的扩散局面，实际上在我国大部分城乡社区并未真正开展。究其原因，一方面，规范的基层协商开展需要较强的经济实力支撑，如浙江温岭民主恳谈。而很多地方限于财力不足，基层协商不能有效开展。另一方面，在当前情况下，对地方官员的考核，虽然也包括社会治理、民主治理与社会和谐的要求，但与经济发展的绩效考核要求比较，并未成为考核主要指标，致使基层对于协商民主的动力不足。

（三）协商效果有待提高

在基层协商实践当中，除温岭的参与式预算、成都的社会协商等明确规定协商的效力外，绝大多数并没有规定协商的效力，只是把协商结果仅作为决策参考，这无疑会影响协商效果发挥。如一些地方存在着协商规范不足和走过场的情况，甚至存在事先已经就有关问题做出了决策，而后进行通报，实际上把协商会变成了通报会。实践中一些地方确实进行了比较正式的协商，但对于协商结果的运用重视不够，往往没有了下文，协商结果反馈不足，影响了参与者的积极性。

（四）制度建设参差不齐

2012 年十八大之前，各地基本处于探索之中，对于协商的制度规定，形式各异，对协商的具体规定比较简略。2015 年之后，在中央倡导下，近一半的省份发布了基层协商的实施意见，其余地方并未发布有关基层协商民主的具体规定，相关实施办法更是缺失。

在已实施基层协商实践中，普遍存在缺少明确具体操作规则问题。即使在协商开展比较早的地区，也存在制度规定过于笼统、宽泛和弹性过大问题。有的地方协商设计过于大胆，抛弃既有制度，突破了现有法律的规定。有的地方采用一刀切方式，协商的范围过大，没有区分群众关心问题与否，实际上导致了协商的泛化。

五、完善基层协商民主的建议

（一）坚持基层党组织引领作用

我国现代化和民主建设呈现出一种自上而下的推动。在基层，社区治理和基层自治的事项，涉及众多主体和协商事项，仅靠村（居）委会难以达到预期的效果。长期以来，在村级两委之间事实上存在着张力问题，基于此2015 年两办发布《关于加强城乡社区协商的意见》，指出要发挥村（社区）党组织在基层协商中的领导核心作用，就是考虑到党组织在我国各层级的领导和统合作用。也有学者指出，要以党内民主来推动基层协商民主。当然加强党的领导不是要遏制基层的创新，不是要控制和统治，而是引导与激发，通过有效引导，激发社会的活力和基层的创造力。

（二）与人大制度相结合

在我国人民民主制度体系内，协商和票决成为两种方式。在民主实践当中，在选举、投票行使权利和重大决策之前往往要进行充分协商，尽可能就共同问题取得一致意见，表明在我国人大票决民主与协商民主是结合在一起的。在基层协商民主实践中，如温岭的参与式预算与人大制度结合，保证了协商的有效进行。在具体的基层协商过程当中，为防止长时间协商达不成共识的情况下，也需要用投票的方式作出决议。

（三）提升公民参与意识和能力

协商民主的实践，具有平等性、公共性、理性和程序性等特征。一方面，平等性是协商的前提，要求协商参与者具有主人翁的精神，不受身份、职位等限制参与到协商当中。理性和公共性则要求参与者不能仅仅从自身利益出发，而是要基于公共的利益；需要参与者在提出观点、支持和反对观点时需要理由的支撑，这需要经过理性思考。实践中，基层协商参与者受传统的“官本位”文化等束缚和自身知识欠缺等限制，平等和理性意识难以短期内提升，因此需要进行学习和提升。另一方面，协商包含一系列程序要求，如信息公开、参与人员选择、议题的选定、协商小组的讨论和大会发言等，这些对于基层群众来说，不是太熟悉。因此需要进行必要的辅导和训练，浙江温岭的“民主恳谈”之前邀请专家经验值得借鉴，以提升参与者参与协商的能力。

（四）出台并完善具体实施制度

十八大之前，我国基层协商处于散发状态，呈现出地方化、局部化、部门化和行业化特征，如浙江温岭的探索。十八大之后，中央发布协商民主建设的意见和加强城乡社区协商意见以来，尽管有半数省份出台了基层协商民主的规定。但总的说来，尚未实现大规模扩展局面。对于已经出台的具体制定而言，仍然存在规定不完善，甚至与现有制度冲突的地方。

因此，目前当务之急是在遵循上述两个意见基础上，以省级单位为主体，根据各地的具体情况，出台城乡社区协商的具体实施方案。实施方案应对协商指导思想、协商原则、协商范围、协商主体、协商程序，尤其要对信息公开和协商的结果进行规定，提升协商的效力。对于协商形式的创新，一方面，要在符合现有的规章制度前提下，在现有的制度平台上进行协商，如市（县）人民代表大会、人民政协和乡镇代表大会、村（居）民代表大会、村（居）民会议等；另一方面，发挥地方的积极性和创造性，以市级为主，采用听证会、村民议事会、村民评议会等新型的协商平台。待其成熟后，向更大的范围进行推广。