制度经济学视角下的农地产权制度分析

●吕晨钟

一、文献回顾与评述

1978 年后，中国农村开始推行以家庭联产承包责任制为主的农村经济体制改革。而关于家庭联产承包责任制，理论界大部分都持肯定态度（Mcmillan,Whalley and Zhu，1989）。在农地产权制度实行的背景下论述农地产权的性质及效益具有合理性。农地产权制度对农业经济增长具有贡献作用，农地产权的排他性、可转让性以及延续性等与经济绩效之间存在正向关系（胡洪曙，2007；盛济川等，2010）。而从新制度经济学理论角度出发，“三权分离”的本质就是农地产权的分割和细化（何立等，2015）。而在农地制度的选择上，政府和农村经济主体目标不一致，政府对农地产权制度的过度干预，可能导致农地产权制度的无效率。同时由于农民人数众多及集体组织匮乏，农民难以形成自己的利益集团，各利益主体之间存在利益博弈，社会矛盾不断激化（王永莲，2008）。要提高农地利用效率，增加农民收入，就必须清晰地界定农地产权，完善农地产权制度。土地征收中农民利益受损与农地产权制度的不合理性有关，农地流失也是农地产权模糊所导致的（罗必良，2011）。模糊的农地产权在农村改革过程中的运行绩效不高，可通过“稳定所有权，明晰承包权”的路径来明晰产权（钱龙等，2015）。另外产权期限是产权制度的重要内容，可适当延长产权期限，创新产权制度改革，对于不同类别的农地产权赋予不同的合理期限（杨久栋等，2015）。目前农地确权和土地流转的工作相继展开，但是由于原有产权制度的缺陷以及经济政治环境的复杂性，改革面临巨大的困难。我国未来农地产权制度的改革方向应是在保持土地产权完整性的基础上提升农地产权的完全性，不断完善产权结构（冀县卿等，2010）。

目前国内外专家学者对农地产权制度的关注较多，主要包括演变历程、产生的影响、各利益主体的博弈，还有相关的政策建议等方面内容。农地产权制度与新制度经济学的关系较为密切，例如制度变迁、利益集团、公共管理等都涉及到了制度经济，但目前很少有研究单独从制度经济学的角度来分析农地产权问题。制度经济主要强调制度的核心作用，尤其是在推动经济发展方面，用制度经济的理论来分析农地产权问题，对于促进农村经济发展、增加农民收入以及更好地制定农村土地政策有较好的借鉴作用与现实意义。

二、利益视角下的农地产权制度

目前农地产权制度面临诸多的困境，主要包括土地经济利益困局和基层政治利益困局（王德胜，2015）。

（一）土地承包户与外出回乡农民间的利益冲突

在2002 年农村改革之前，土地的投入较多，但收益偏低，且随着经济的发展和城镇化的推进，大部分农民涌向城市，农村土地撂荒现象严重，外出务工农民为了逃避缴纳土地管理费，就将土地直接撂荒或是退还给村集体，还有一部分农民则是将土地转让或赠送给亲戚朋友。久而久之，村上一些经济实力较强的或有权势的人就将土地承包下来，进行规模经营，成为了土地承包户。随着国家对农业的关注与投入，农业税的取消以及农业补贴政策的实行，大大提高了农民返乡种植经营土地的积极性，但是由于土地兼并已经形成，土地承包户对土地持续投入，农民想从承包户手中拿回自己的土地存在较大困难，一是土地权属难以界定，二是承包户的利益受损，会引起他们的不满。

（二）流动居民与常住居民间的利益冲突

随着城市化进程的加快，土地价值迅速上升，这其中有许多村庄因此受益，使得一些外迁的人口想回迁，还有一些外来的人口想迁入村庄，这些新居民与原居民之间存在巨大的利益冲突，其中最主要的就是土地权属的确定。土地确权的一个重要前提是居民户口，这关系到是否有资格享受土地增值收益的问题。但在这其中存在许多的流动人口，他们是否有权利享受土地财产的分配，如果享有权利，又该按什么样的标准进行分配，这些都是目前尚未确定的问题，这些分配标准的制定有可能会损害到其他常住居民的利益，需要得到全村居民的同意，同时还需严格地按照法律法规来实行，通过民主协商协调居民之间的利益。

（三）政府与农民间的利益冲突

随着城市化的快速推进，城镇对土地的需求迅速上升，需要更多的建设用地满足城市的发展，因此农村土地被大量征用。在这一进程中，政府始终处于优势，集体土地权利的变更主动权掌握在政府手里，农民没有话语权，政府需要征用农地并转变其性质，虽然会给予农民和村集体一定的补偿，但由于政府面临教育、公共服务、社会保障等各种支出压力，对农民的补偿有限，为失地农民提供的保障有限，而目前农民的收入来源较少，生活压力较大，在这样的情况下，大多数农民都不愿意失去土地这份收入来源。

（四）代理人与现代企业经营制度建设间的利益冲突

村居“两委”对农村产权制度改革具有重大的意义。关于公司的利益分配，主要是投资者即为受益者，而公司的管理，主要由村支书或村长担任董事长和经理职务，这是一种集体认同。股份制公司实行的是委托代理制度，需要优秀的代理人进行科学的管理，同时代理人又受到现代企业经营制度的约束。一方面，农村缺乏高素质人才，企业亟需高素质的代理人才；另一方面，现代企业缺乏有效的管理制度，监督机制不健全，造成公司经营步履维艰。从长远来看，代理人的经济利益与现代企业经营制度建设之间的利益关系如果不能得到很好的处理，股份制合作就将面临很高的经营风险。

综上所述，无论是从农民、村集体还是从政府和企业的角度看，农村产权制度改革对于土地收益的分配都存在矛盾冲突，各方之间的利益博弈较激烈，且随着改革的不断推进，各方利益关系和格局正在发生变化，各自的角色地位、行为模式和利益诉求等都在发生改变。目前农村改革中的多元共治局面初步形成，但由于利益关系牵制，并没有完全实现和谐共治的新局面，所以在今后的改革中，需抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，运用政治思维，充分考虑各方的利益，寻找新的利益协调突破口。

三、农地产权制度的未来发展方向

鉴于上述对农地产权制度的分析，可以看出目前农地产权制度存在诸多的问题，产权的模糊与利益主体之间的博弈问题尤为突出，针对以上问题，我们可从以下几方面来完善农地产权制度。

（一）培育改革意识

土地承包户、返乡农民、基层干部以及村集体等作为产权改革的利益主体，都会根据自身的利益状况形成一个改革预期，并在这个预期时间内最大程度地实现自己的利益，但如果没有改革的规则意识做支撑，矛盾会不断地激化。因此，政府要将中央和地方的改革政策宣传到位，形成改革的政治气候，培育农民的改革意识，让他们积极参与到农村土地产权制度改革过程中。同时要调动法律服务资源，调节相关矛盾纠纷，增强公民的法律意识。

（二）明晰土地产权

要想确保农村土地产权制度改革的顺利推进，首先必须明确土地产权的权属，避免因权属不明产生的纠纷。接下来就是要明确土地产权主体的权利和义务，并严格监督实行。目前对农村集体土地的确权颁证工作的开展，有利于夯实农村的发展基础，促进城乡统筹发展以及社会经济的增长，应严格贯彻执行，提高确权工作的时效性。另外，对于土地权属难以界定的地块，应遵循主体平等、村民自治的原则，交由村集体通过民主投票的方式决定。

（三）完善土地立法

目前虽然出台了许多与土地相关的法律法规，但违法现象仍在发生。究其原因，对于土地的审批法律法规较多，却没有针对政府行为失范的法律以及维护农民利益的法律，且目前的大部分法律较粗略，细致性、专门性、系统性和可操作性强的法律较少。因此有必要加强和完善土地相关立法，使法律法规和土地产权制度改革相适应。通过立法明确权力主体的权利和义务，同时加大法律服务力度，当农民的利益受到损害时，有专门的法律进行维护。

（四）完善配套机制

要想最大限度地发挥农村土地产权制度的效益，就必须做好后续保障工作，建立完善的配套制度或机制。建立社会保障制度，对于被征用或因自然灾害失去土地的农民进行救助；建立城乡一体化的户籍制度，帮助农民工进入城市稳定工作；实行村民自治，让农民有真正的发言权，为自己争取应有的利益；完善市场机制，削弱土地的隐形市场，使土地买卖合法化、显性化。