构建我国城市社区疫情防控网格化管理机制研究

●贺曲夫曾万涛

一、问题的由起

（一）新冠肺炎防疫期间联防联控出现三种主要不良倾向

2019年底以来，新冠肺炎（COVID-19）在湖北武汉爆发并迅速在全国蔓延，成为全国公共卫生突发事件。在以习近平总书记为核心的党中央“封城”和隔离治疗的英明决策与坚强领导下，全国各地迅速动员起来，齐心协力，开始了打赢新冠肺炎的史诗级的全民防疫抗疫战争。但不可否认，在这场全民动员的抗疫斗争中，也存在三种不良倾向：（1）部分地方防疫做法出现有些过火的情况。一部分地区在防疫期间，某些管制措施过于严苛，挖路断路，防疫人员简单粗暴，出现过度防护的极端做法，例如湖北孝感市某小区防疫人员破门打砸麻将桌、扇人耳光等。（2）有一些地方却疏于防范。就连疫情核心的武汉市区都出现疏于管理，“上午查，下午可以自由出入小区”竟然是很多武汉小区的管理常态。（3）外防输入压力大和个别人不遵守防疫规则肆意妄为。进入2020年3月以来，随着国外疫情爆发，很多人开始回流中国，导致境外输入性确诊病例在不断增加，甚至还有国外回来隐瞒疫情与行踪的恶劣案例（如河南郭某鹏等）。这些基层问题的不断暴露，说明当前我国城市基层社会治理体系与治理能力上存在不足，亟需改革与完善。

（二）契合党中央对推进社会治理体系和治理能力现代化的要求

党的十九届四中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。”①2020年2月14日，习近平总书记再次强调“完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。综合二者，在我国城市基层构建与完善一个完善的街道办事处—社区—居民小区治理体系的过程中，为了应对新冠肺炎疫情及未来可能爆发的公共卫生重大事件，必须建设一个“面向基层，应对危机，党的领导，纵横有序，多方协作，联防联控，依法有度，决战决胜”的城市社区疫情防控网格化管理机制，推进全国城市基层的和谐稳定、安居乐业和长治久安。

二、构建城市社区疫情防控的日常网格化管理体系

（一）明确与完善街道办事处—社区—居民小区的纵向治理体系。

1.明确街道办事处与居民委员会的职责定位。新时代需要依照“权责利一致”和“职权法定”的原则，依照国家相关法律法规对街道办事处和居民委员会的功能和职责定位：街道办事处完成上级人民政府交办的事项，对本街道辖区进行综合管理，指导、支持和帮助社区居委会工作，并具有从事相关社会管理与公共服务的职权和职责②。社区居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织③，并接受街道办事处的指导、服务与监督。因此，在公共卫生重大事件发生后的防疫期间，街道办事处要充分履行政府与社区居民的中间桥梁与纽带作用，按照其与市（区）卫健部门（含疾控中心等）的职责权限划分与职能分工，执行上级政府布置的防疫工作任务与安排，组织与督查社区居委会防疫具体工作，做到精准与精确，确保防疫工作顺畅与良好效果。

2.防疫期间社区与居民小区联防联控体系。在发生重大公共卫生安全事件时，社区与居民小区应该在党中央、省市党委和政府的统一部署下，在街道办事处的具体指挥下，迅速行动起来，采取强有力的措施，颁布临时应急管理办法，构设疫情的防控物理设施，合理安置与启用医疗检查检测设备（门禁安检与体温测试设备等），统一调配公共预防设备（口罩、手套、药丸药水、消毒器材等），由街道办事处、社区居委会、小区业委会与物业管理公司及社区内居住的志愿者等多方人员，共同组成社区与小区防控一线工作团队，对本社区与小区全体居民进行严格的出入管制措施，测量体温等安全检查必须做到全覆盖，不留死角。

（二）构建以社区为中心的疫情防控“多方配合”横向网格化管理体系。

1.建立和完善社区公共场所全方位覆盖的监控体系。街道办事处要积极配合市（区）政府及治安、交警等相关主管部门，对辖区内道路与居住区进行科学合理的网格化空间规划，积极协调社区居委会、居民小区业委会、物业公司及其他社会自治组织与沿街商铺店面，设置安全摄像头，实现区域全覆盖，并以互联网大数据为基础将其整合成一个有机整体，同时联合公安等部门，建立应对异常情况的快速联动反应机制，既能高效处理社区的治安与突发事件，也能有效地发挥防疫监督作用，保障社区居民安全、和谐、友善的生活环境。

2.强化社区卫生医疗服务中心建设。当前，我国城市基层一般按照街道办事处建制，设置相应的社区卫生医疗服务中心，为各社区居民提供疾病预防、医疗、康复和健康促进为内容的公共卫生保健活动。未来社区卫生医疗服务中心应该加强自身的建设与完善，加强对居民进行公共卫生危害的宣传力度、多深入社区了解居民的健康状况，平时应专项储备一些常见常用的卫生医疗用品，如医用口罩、医用消毒酒精、消毒药水制剂与消毒工具、常见流行性疾病（如流行性感冒等）的防治设备与宣传资料等，以备不时之需。

3.增加社区便民服务中心的数量、搭建社区社情民意的沟通与矛盾调解机制。

随着社区、小区与居民事务的日益增加，需要不断增加街道办事处与社区内便民服务中心的数量，实现合理布局。同时，积极搭建反应社情民意的有效沟通和反馈机制，掌握社情民意。积极搭建社区矛盾调解机制，化解邻里纠纷，维护社区与居民和谐稳定。这些机制在公共卫生重大危机发生时，可以迅速转换成为社区公共服务体系，为防疫期间社区居民提供广泛而迫切的各类生活服务，如统一购买与配送粮油菜果等生活用品，代办代发口罩、药品等防疫必需品与其他公共服务产品等。

4.搭建社区居民友好互助与参与平台与社区志愿者队伍建设。充分利用社区内多种社会资源，搭建多种多样的居民友好互助和参与社区事务的各种平台，积极组织社区内具有热心志愿者与义工人士，积极参与社区内部事务管理，为社区居民代办一些社会服务，如为老年人或生活不便的居民代办代领代交各种卡费、理发修鞋、修理家电等，真正体现“出入相友、守望相助、疾病相扶持”的中华传统美德④，推动城市社区公共服务蓬勃发展。在重大疫情防疫期间，可以将这些民间服务平台与志愿者组织以来，积极参与政府与社区居委会、小区业委会组织的门岗等执勤活动，缓解工作人员的不足。

（三）构建完善的城市社区疫情防控多方配合的制度与管理体系

1.建立社区防疫物质储备体系。在中央、省市、区政府的坚强领导下，建立完善的街道办事处主导的、社区卫生医疗服务中心（站）为中心的、社区居委会、居民小区业委会与物业管理公司积极参与的公共卫生重大事件的防疫物质体系，包括一定数量的医疗药品与医疗设备（如流感疫苗、医用消毒酒精、灭鼠灭蚊虫药水、艾叶熏草、消毒剂、体温计、医用口罩、卫生棉等）、社区隔离设施设备（如隔离墩、栅栏、栏杆、桌椅、防护叉、必要的警棍、手电筒等），分门别类，专门场所保存保管，并做好周期性更新，做到专人管理，责任到人。

2.制定防疫基本骨干人员安排制度体系。针对当前和以后可能发生的公共卫生重大突发事件，各市、区政府应该积极要求街道办事处做好应急处理预案，明确将分级分区响应机制的划分级别及相应的应对措施、范围和力度，确定社区防疫工作的基本骨干与核心人员的安排等事宜，通过张榜公布、广播电视新闻与公益广告、自媒体宣传等措施与手段，向各社区公布，做到社区居民广泛的认知，以便一旦事件突发，就能快速得到居民响应，并第一时间动员起来，按照应急预案中疫情分级分区的具体要求，采取必要的防疫措施。

3.完善社区与社区卫生医疗服务中心、疾控中心通畅的联络与通报体系。在现有社区卫生医疗管理体制的基础上，完善与强化街道内社区与社区卫生医疗服务站、社区与市（区）疾控中心的业务联系，特别是传染性疾病出现后的快速反应与应对机制，确保一旦发生疫情，第一时间有医卫专业人员和疾控人员达到现场进行处置，该医治的送到专门医院与医疗机构，该隔离医学观察的进行医学观察，该居家隔离的做好情况说明，并做好与社区、小区业委会与物业管理的交接与交代工作，并及时快速向上级反应情况，力争最短时间内使得疫情得到有效控制。

4.加快建设与完善城市基层治理与防疫的法律法规保障体系。对现行《居民委员会组织法》做出必要的修改与完善，在强调社区自治与服务功能的同时，增列专门条款突出应对公共卫生重大事件。并且，制定专门的《城镇居民小区自治条例》，凸显法制条件下社区防疫工作的具体实施及合法权利的保护等。此外，还需要对《物权法》与《物业管理条例》等其他涉及社区与小区的法律法规进行与时俱进的修改和完善，切实保护防疫期间广大小区居民的合法权利和利益。各省区可以率先制定相应的地方性法律法规，以应对今后的卫生防疫工作的需要。

5.建立公共卫生重大事件灾害风险治理目标责任制。各级政府要建立“以防为主、防治结合”，注重长期绩效的公共卫生重大事件的风险治理目标责任制，摒弃注重显性政绩和短期绩效，轻事前预防，重事后处置，加强灾害风险监测、预警与应急准备的考核评价与监督，完善社区基层单位应急管理预案的考核评价方案和具体的实施细则，并强化监督和考评，把灾害风险治理长期绩效，作为社区等基层单位及相关上级部门和官员工作绩效和晋升考核的重要评价标准，以督促形成关键时刻能派上用场的社区安全保障体系。

三、落实城市社区疫情突发后的战时联防联控机制

（一）快速组建党领导下的社区防疫工作坚强战斗体系

当前，国际国内政治、经济、社会与生态等全方位环境发生新的变化，公共卫生领域重大事件爆发的可能性一直存在。这需要加强党的核心领导作用，特别是公共卫生重大突发事件情况下的防疫期间，尤其要强调发挥各级党组织的领导核心作用，充分发挥战时统一指挥状况，成立省、市、县区各级防疫指挥中心，当地党政主要领导亲自挂帅，应急管理、卫生健康、疾控中心等专业部门协助管理，财政、公安、交通等各部门分工负责，同时在城市基层的街道办事处、社区居委会设立防疫办公室，安排人员轮流值守，确保社区防疫工作指挥有力，令行禁止，统一高效，不获全胜，绝不收兵。

（二）落实重大疫情分区分级差异化防控要求

根据国家法律法规和各省突发公共卫生事件应急预案，结合当地当前新冠肺炎疫情状况及未来可能的其他疫情情况，明确一、二、三级应急响应的各项疫情等级响应的应对措施，完善分区分级差异化防控措施。要按照“科学防治、精准施策”的原则，以区县为单元，确保分区分等级实施差异化防控策略与措施。各级党委和政府要根据疫情发展，适时对疫情等级做出适时调整。各级部门和社区防疫工作者，应该遵守疫情等级与规程，不得人为拔高或降低防控等级，不得非法采取极端断路断桥等极端措施，坚决杜绝因为防疫人员不当行为而导致的矛盾激化。

（三）启动社区防疫战时宣传与动员体系

公共卫生重大事件一旦爆发，“正规的官方途径没有消息，小道消息就会迅速蔓延”，造成极大的公众恐慌心理。这要求各级政府及其宣传部门（包括电视、报刊、网络新媒体等）必须迅速到位，及时向全体市民准确真实地通报疫情，提示安全警示与防范措施等，以安民心。面对疫情，市区政府、街道办事处与社区居委会等应该迅速动员起来，发动市区两级机关部分工作人员、街道与社区工作人员、各级各类志愿者，一起参与社区防疫工作，严防死守。对外来流动人口进行“拉网式”排查，确保“无一漏网”，坚决防止外来输入式疫情在社区蔓延。

（四）抓实社区防疫一线人员战时运作体系

疫情发生后，在党中央和省市区各级党委政府的坚强领导下，街道办事处、社区居委会应该立即下沉到社区、到居民小区及散居户，组织各级各类人员充实防疫一线，做好小区门卫入口拦阻与检测设备设施的安置与安装，安排好人员轮流值班值守，进行严格的出入测量体温等排查与登记工作，从严限制非本社区本小区的外来车辆与人员进入，坚决做到“内防扩散、外防输入”。组织相关人员做好小区入户检查与人员居家登记制度，发放必要的防护器具与药物等，宣传居家防疫的基本知识等。组织好小区环卫人员及时清扫垃圾杂物，科学做好定期消毒工作，不给病毒传染留下空间。

（五）实施严格的战时奖惩制度

坚持防疫工作党委的统一指挥，还实施严格的奖惩制度，各级党委组织与纪检监察等部门必须密切关注一线战斗情况，对渎职怯战、防疫不力，不作为或乱作为而导致社会混乱的行为，要坚决予以停职查办，追究相应法律责任；而对尽心尽责防疫得力、成绩突出的领导干部与工作人员，可以实行“火线提拔”与“火线入党”等激励机制。

（六）组织防疫期间社区生活物质调配体系

疫情发生后，如果防疫需要封锁居民小区，对人员居家隔离居住，则为了减少外出活动，在政府战时的统一协调与调度的情况下，及时组织与联系有资质的货源，将防疫用医卫用具与药物、粮油副食品、鱼肉禽奶蛋与各种蔬菜货源，市场监管部门严格监管价格与货物质量，确保价格稳定，及时配送到各小区指定的安全处，再由街道办事处组织社区居委会和小区业委会、物业管理公司和其他社会组织、志愿者等一起，发放到订购者家里，确保居民日常基本生活。

（七）各类学校与教育、电信、网管部门抓好网络教育教学工作

重大疫情发生后，为了有效减少疫情传播与扩散，保障广大师生的身体健康，各级各类学校及时停课。停课期间，为了保障学生停课不停学，教育部门应该督促和指导各学校开展组织网络教学，通过一系列网络平台（如微信群、QQ群、MOOC、钉钉等）进行教学活动，确保不耽误学生学业。同时，电信部门在防疫期间，要做好网络信号的维护，并增加在山区、偏远地区网络基站的架设，确保学生网络教学的通畅与全覆盖。网络信息管理部门也要加强网络管理，既要保证广大教师、学生与家长的个人信息与隐私不会泄露，也要保证网络教学时，不会受到“黄赌毒”等不良信息的干扰。

（八）责令社区内相应门店停止营业

公共卫生重大事件一旦爆发，疫情防控措施必须坚决彻底执行，尽量减少人员集聚。因此，市场监管、文化旅游、教育等部门应该在防疫指挥部的统一领导下，责令社区内及周边的门店，如餐厅饭馆、休闲娱乐店、棋牌麻将馆、酒吧、歌舞厅、健身房、各级各类学校、各教育培训机构、公共图书馆、展览馆、纪念馆、影剧院等中止营业。其他聚集性活动，如广场舞、红白喜事、聚会聚餐活动、大型歌舞喜剧演出活动等也必须取消，以防“群聚性”疫情肆意传播与扩散。

（九）公安警务应急处置与公检法司快速诉讼处理体系。

在公共卫生重大事件的防疫期间，公安警务系统应该随时待命，一旦接到报警电话应该及时出警，处置因为防疫期间社区内治安与非法事件。对于不遵守政府防疫法律法令，以及冲撞道路与社区防疫阻隔设施、不听防疫工作人员劝告强行闯关闯社区的人，及时采取措施坚决制止，并追究其相应的违法责任，以警示其他人不要以身试法。同时，对于一些恶意冲撞、恶意传播病毒、恶意隐瞒外地返回等导致疫情扩散的违法犯罪行为，公检法司等部门要通力合作，特事快办，尽快将其绳之以法，以震慑恶行，安慰民心。

（十）海关、出入境管理与交通部门信息共享体系

在防止外地与境外“输入式”病毒感染，海关、出入境管理部门等及时汇集各类出入境人员信息，公路、铁路、飞机、轮船等个交通管理部门，在实名制买（定）票的基础上，及时收集整理人员流动信息，确保第一时间向国家和各省级政府防疫指挥部报告各出入境、人员流动起止与活动轨迹，以便各地防疫部门及时采取必要措施严格处理，坚决做好“外防输入”，坚决杜绝外来（境外）输入性病毒感染对社区防疫工作的伤害。

四、疫情过后仍需要完善的配套体系

（一）加快修改完善公共卫生重大事件防疫防治的法律法规体系

从2003年SARS和2020年的新冠肺炎疫情来看，完善全国的公共卫生重大事件的防疫防治的专门法律刻不容缓，必须把此次抗击新冠肺炎和各地防疫的经验和教训都融入法律，指导今后的类似事件。各省区也要根据各自省情制定本省区的具体落实的实施细则，并指导各地州市、各县市进一步明确细节和防疫预案，把重大防疫工作做在疫情爆发之前。

（二）以社区居委会为主体建立小区房屋出租登记与备查体系

2020年新冠肺炎防疫过程中，还暴露出一个小区管理的漏洞，即很多街道与社区对各居民小区房屋出租情况没有全面掌控，致使社区防疫人员对流动人口与外来租户的行踪无法及时掌握，从而导致防疫工作出现漏洞。因而，此次疫情过后，各社区居委会应该建立和强化居民小区和散居户房屋出租登记制度，建立台账进行管理，确保信息动态更新及时，包括租户的人数、姓名、年龄、性别、籍贯、工作单位与工作岗位与性质、除日常工作以外的主要外出地点及外出频率等信息，以便在疫情发生后及时掌握信息，掌控形势发展。

（三）住建与规划部门在推广街区制小区时应配套防疫必需设施建设

2016年2月6日，中共中央、国务院发布《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，明确要求打开封闭小区、推广街区制。街区制固然能有效缓解城市交通拥堵，也能便捷居民的生活与出行⑤，但面对公共卫生突发重大事件，开放式的街区制居民小区的疫情防控远不如封闭式小区高效。因此，未来在落实与推进街区制小区时，住建与规划部门应该考虑更加周全，在合适的位置设置或预留必要的拦阻设施、开放式门卫设施，并储备必要的围栏、隔离墩等器具，以备不时之需。

（四）社区建设与小区规划适度控制规模

从本次新冠肺炎疫情爆发与传播状况来看，传染性疾病病毒的传播和防疫都与居住空间密切相关。我国应该好好反思并吸取SARS与新冠肺炎的防疫工作的经验和教训，提高社区规划的科学性。未来，房地产商在设计住房小区项目与住建与规划部门在审核小区规划项目时，必须要考虑小区规模、房屋密度和基本空间结构，适当控制单个小区的规模，保持楼栋之间有足够的距离，确保小区空间通风性等，确保疫情发生时，能最大程度地减少因为房屋距离与风向等因素对防疫工作带来的不利影响。

（五）建立更加重视社区工作与社区建设的保障制度

此次新型肺炎疫情期间，防疫的重点下沉到基层、到社区、到居民小区，社区工作人员入户宣传、发放防疫口罩、入户排查疫情、小区出入口测试体温与督促佩戴口罩等工作，任务极其繁琐而辛苦，且自身安全还承担风险。这充分显示了社区工作的重要性和艰巨性。所以，此次疫情过后，国家和各省区应该建立相应的社区工作保障制度，适当提高广大社区工作人员的工资、津贴与福利待遇，适度充实街道和社区人员编制，做好对社区工作者的职业伤害的保障工作，改善基层社区工作条件，加强关爱慰问与表彰鼓励，切实解决一线社区工作人员的实际困难和问题，激励其扎根基层，服务社区，服务社会。

（六）完善与加强对社区弱势群体的关心关爱体系

在日常对养老机构、儿童福利机构、未成年人救助保护机构等弱势群体的关心照顾之外，还需要给予社区内的孤寡老人、残障人士、留守儿童、留守老人等特殊群体更多关心照顾。这些弱势群体，自我照顾能力与对病毒抵抗能力较差，又无足够钱粮与生活物资，生活将陷入极大困境，并且他们因对外界接触较少，对疫情防控信息与措施了解不多，极易受到疫情伤害。所以，在日常工作与生活中，各级政府与街道、社区应该多组织走访探视，及时提供帮助。在重大疫情发生后，应该积极主动提供一切便利条件与设施，予以医疗与生活保障，并将其制度化。

注释：

①中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报》[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府网站.(2019-10-31)[2020-5-22]http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/31/content_5447245.htm

②饶常林,常健.我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善[J].中国行政管理,2015(8):85-88

③中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》[EB/0L].央视网,(2010-11-09)[2020-5-22].http://tv.people.com.cn/GB/166419/13171040.html

④习近平.平“语”近人:出入相友,守望相助,疾病相扶持[EB/OL].央视网,(2018-10-20)[2020-5-22].http://news.cyol.com/content/2018-10/20/content_17705028.htm.

⑤贺曲夫,李宁,曾万涛.推广街区制居民小区的目标与实施路径研究[M].经济师,2019(12):146-148