“大变局”下我国财税体制现代化：背景、特征与意义

●朱毅彬

一、“大变局”下我国财税体制现代化：背景

“世界处于百年未有之大变局”是党的十八大以来，习近平总书记在多个重大场合提出的，对时代和世界发展大势提出的全新的、准确的战略判断。这个大变局概括起来，就是世界权力转移对象出现根本性的变化，新兴市场国家的国际影响力不断增强，助推世界多极化态势；经济全球化的趋势及其带来的全球性问题助推全球治理体系的发展；国际格局剧烈动荡，美国接连退出多个国际组织，推行贸易霸凌主义，使得世界秩序存在坍塌的危险；大变局的要素比拼前所未有，以大数据、人工智能、量子信息技术和5G 通讯技术等为代表的新一轮科技和产业变革的兴起，正在全方位地改变人类未来的生活方式、生产方式和交往方式，正在加快重塑世界的步伐。而今年上半年，新冠肺炎疫情的大流行的叠加更是进一步加剧了这一“大变局”之“变”。

在这一大变局之下，党的十八届三中全会确定做出全面深化改革的重大战略决策。将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化①”作为全面深化改革的总目标。同时提出了：新时代的财税体制改革是“全面深化改革”的重点之一；将财税定位为国家治理的基础和重要支柱，推动国家治理体系和治理能力现代化②。将财税体制由经济体制的组成部分拓展为在国家治理体系即“一整套管理国家的制度体系”③中起着基础性、保障性作用的组成部分，为“四个全面”战略布局、“五位一体”总体布局等重大战略提供保障。将财税体制改革定位在全面深化改革的立体坐标系中，以财税制体制的现代化匹配国家治理的现代化。这些论断和思路说明了，以习近平总书记为核心的党中央在国家治理现代化这个新平台上赋予财税体制更为重要的历史使命。这就意味着在“大变局”之下，谋划并推进财税体制的现代化改革是顺应时代潮流，建设中国特色社会主义现代化强国的必经之路。

二、“大变局”下我国财税体制现代化：特征

回顾于新中国成立以来财税改革的发展历史和基本经验，立足于“百年未有之大变局”这一时代背景，着眼于建成中国社会主义现代化强国的未来，我国财税体制现代化可以概括为以下几个特征。

（一）法治性

亚里士多德在其《政治学》一书中最先提出了法治的思想，他主张：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。”这个思想逐步发展并构成了当代法治思想的核心与精髓。司法关乎法律得到适用的问题，完善的司法是确保法律得到良好遵守的重要保障，而这也与全面依法治国思想一脉相承。在财税法治的实践当中，首要解决的是有法可依的问题。经过多年的发展，当前财税法治的基本框架已确立，并形成了“以间接税为主，直接税为辅”的财税法治体系。但税收的法律遵从度不高，在现行的18个税种当中，仅有一半的税种完成了立法任务，而包括增值税和消费税等主要税种在内的其他税种的征收管理仍是由行政法规、规章及规范性文件来规定。不仅如此，除了单行税法的立法工作尚未完成，包括税收基本法、财政转移支付法等一系列实体法和程序法也还未提上立法日程。因此，财税体制改革的首要工作和重要载体就是完成税收立法任务，建成财税立法体系，这体现的是财税体制现代化的法治性。

（二）公平性

自从英国古典政治经济学之父威廉·配第在其著作《赋税论》之中第一次提出税收的“公平”“简便”“节省”三大原则之后，各国的经济学家在各个时期对于税收原则进行了深入探究，其中税收公平原则都是不可缺少的内容之一。而国家治理现代化的内在要求，就是要财税体制发挥其现代市场社会“内在稳定器”的功能，通过科学配置国家治理所需的公共资源，推动城乡、区域基本公共服务均等化，促进城乡、区域和公众协调、均衡发展，实现社会公平正义。但现行的财税体制使得各级政府无例外地产生着“财力上移、权责下移”的主观冲动和实际行动，使得中央与地方政府间财政关系不完善、地方各级政府间财政关系不合理④，引发发展的不平衡。

一是城乡之间财力分配不平衡。尽管这几年我国财政对“三农”的投入增长快速，范围也越来越宽，已初步构建了一套较完整的财政支农体系，但支农力度还远不够满足农村农业发展的需求。根据国家2019 年财政收支情况来看，2019 年全国农林水支出22420 亿元，占全国一般公共预算支出238874 亿元的9.39%。这个力度还不能解决农村在基础投入、社会治理、公共服务等方面的收支缺口。二是区域之间财力分配不均衡。这主要表现在转移支付模式不当、均等化力度不足等方面。2019 年体现均等化性质的中央对地方的均衡性转移支付为15632 亿元，仅占这一年中央对地方转移支付决算总数74359.86 亿元的21.02%，占比较低。而一般性转移支付里又有一些带着指定用项，实际上也就是变相的专项转移支付，因此专项转移支付的项目繁杂，且占比逐年增高。专项转移资金管理，主观性较强、透明度较低、随意性较大，还“容易造成中央部门通过资金安排不当干预地方事权”⑤。这些缺陷使得专项转移支付体系难以达到其预期效果，发挥其应有的实现全国各地公共服务水平的均等化，均衡地区间财力差距的作用。三是央地之间财力与事权不平衡。近年来，地方政府的一般预算公共支出比重由1994 年的69.7%提高到2018 年85.19%，而地方政府的一般预算公共收入的比重仅从1994 的44.3%提高到2018 年的53.39%。自有财力与支出责任不匹配，再加上转移支付模式不当，导致地方财政为了弥补财政上的捉襟见肘，寅吃卯粮、过度依赖土地财政、巧立名目大肆发债，由此推动地价和房价越涨越高，地方债务风险不断加剧。四是调节分配功能不足。根据国家统计局的数据，2018 年我国的基尼系数为0.474，高于0.4 这条“警戒线”，说明近些年我国国民的贫富差距较大，财税的调节分配功能处于失衡状态。究其根本原因是因为现有的税制结构不够协调。我国长期以来，一直“以间接税为主，直接税为辅”。根据国家财政部的数据，2019 年占我国间接税中的主体的增值税收入62346 亿元，占全国税收收入157992 亿元的39.46%。尽管间接税对于有于国家组织财税收入有利，但其具有严重的累退性，拉大了社会的贫富鸿沟，难以突显税收公平。因此财税体制改革现代化的重要任务之一，就是构建有益于科学发展、社会公平、市场统一的税收体系，这体现的是财税体制现代化的公平性。

（三）善治性

20 世纪90 年代，“善治”理论与实践蓬勃兴起。作为首先研究善治概念的中国学者，俞可平认为善治就是实现公共利益最大化的社会管理活动和管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理⑥。财税作为国家治理的基础和重要支柱，应该充分体现善治的基本要素。通过法律确定财税制度，维护财税体制的法治性、规范性和确定性。通过推进全面科学规范的预算公开工作制度，接受社会各界监督，提高财税体制的公开透明性。通过及时和负责的回应社会和公民的发展要求，体现财税体制的回应性。通过鼓励有序的公民表达公共利益，提高财税决策中的各方参与，实现财税体制的参与性。通过推动科学化精细化的预算绩效管理，完善运行、监督和激励约束机制，提升公民服务质量，保障经济社会健康发展，达到财税体制的有效性。因此财税体制改革现代化的重要任务之一，就是提高财政预算透明度，让群众看得懂、能监督，这体现的是财税体制现代化的善治性。

（四）共治性

2015 年，《深化国税、地税征管体制改革方案》明确要求“建立健全党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的税收共治格局”⑦，构建了我国税收共治格局的目标框架。在我国财税共治格局构建过程中，需要增强党政领导，建立财税共治的制度规范、合作机制以及激励机制；需要专司财税管理职能的税务和财政机关，承担财税共治的主体责任；需要政府牵头组织相关各部门、社会团体和企事业单位与税务机关协同开展财税治理；需要作为税务机关管理对象的纳税人积极参与财税共治，成为推动财税共治的重要力量。随着数字化时代的到来以及“互联网+税务”战略的实施，为财税共治这一治理理念提供了强大的技术支持。尽管随着“金税工程”三期在各级税务机关的上线运行，财税数字化得到长足发展，但在具体税收实践中，政府各部门还没有形成相对固定的信息交换和合作机制，与税务部门的配合程度也参差不齐。因此深化财税体制现代化的基本原则之一，就是统筹各方力量，形成全社会综合治理的强大合力，构建财税共治格局，这体现的是财税体制现代化的共治性。

三、“大变局”下我国财税体制现代化：意义

（一）适应和引领经济新常态化

从经济增长速度来看，尽管中国经济增速远高于世界平均水平，但受到全球经济陷入“低增长陷阱”的影响，在持续了近40年令世界惊叹的经济飞速增长模式后，中国经济增长水平也呈逐步下降趋势。从2007 年的峰值14.2%不断降低，到2019 年的6.1%。而今年由于受到新冠疫情的冲击，经济一度陷入停滞，尽管在积极的疫情防控下，经济开始复苏，但可以预见2020 年的经济增速同比上年将大幅下降。在经济新常态化这一大变局之下，更是需要我国财税体制进行现代化改革来突破重围，维持经济的可持续增长。因为在经济下行总体趋势下，只有增量改革，才能促进存量调整；只有发掘和创造新经济增长点，才是实现转变增长方式和提升经济质量的有效保证⑧。新的经济增长动力需要国家和企业进行创新，而国家财税体制的进一步现代化改革是增强经济发展内生动力，激发创新活动的保障。

（二）适应和引领数字时代的发展

随着人工智能、区块链、大数据、新能源、边缘计算、物联网等新兴技术的发展与融合，数字时代已经到来。英国政治学家帕特里克·邓利维(Patrick Dunleavy)指出，新公共管理的改革浪潮已经逐步退出历史舞台⑨，取而代之的是“数字时代治理”(Digital－Era Governance)。根据中国互联网络信息中心统计，截至2020 年3 月，我国网民规模达9.04 亿，其中在线政务服务用户规模达6.94 亿。随着互联网用户的急速增长以及国家治理体系的完善发展，这就要求各级政府主动适应数字化时代的发展趋势，以实现数字化技术在国家治理的各个领域中的创新发展。在财税领域，数字化转型对现行的财税体制产生了革命性挑战。数字技术使得企业经济活动的各环节以及行业和区域之间的划分日益模糊；生产的要素组合方式变得更加灵活了，颠覆了传统的雇佣方式；税收利益与经济活动发生地和价值创造地的背离，这些都打破了现行税收体制的基础。因此在数字时代这一大变局之下，需要实现财税工作和互联网深度融合发展，创造财税数字化的新模式、新业态，实现财税体制改革的现代化，以积极培植财源、涵养优质税源、加强控税引税、促进财政增收为方向，促使政府在提供更优质的政务服务、优化营商环境等方面实现积极蜕变。

（三）适应和引领全球治理进程

当前，全球经济在动荡和冲突中蹒跚前行，全球经济疲软导致全球化进程在贸易争端中遭遇暂时性挫折，经济安全、信息安全、气候问题、族群骚乱、边境冲突、恐怖主义、难民问题、公共卫生危机等国际非传统安全问题层出不穷。美国特朗普政府以“美国优先”为圭臬，大搞单边主义和保护主义，令国际格局剧烈动荡，大国战略博弈加剧。作为世界经济增长最突出贡献者的中国，要想获得进一步的发展，促进世界经济稳定，推进全球治理，推动构建人类命运共同体，“大国财政”的治理思维必不可少。而大国财政建设需要建立现代化财税体制，凸显“财税是国家治理的基础和重要支柱”定位。因此在全球治理这一大变局之下，财税改革与对外开放相互推动，参与全球治理的大国财政职能凸显，防范全球公共风险，成为新时代财税改革主题⑩。这就要求我国财税体制的现代化改革通过建设大国财政体系，加强国际影响力和协调力，为“中国方略”推进全球治理变革提供坚实的制度保障。⑪

注释：

①中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编：上［M］.北京：中央文献出版社，2014

②刘剑文.论财税体制改革的正当性——公共财产法语境下的治理逻辑［J］.清华法学，2014(5)：5- 21

③习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来［J］.求是，2014(1)：1- 5

④朱诗柱.财税服务国家治理的新定位、新方向与新路径——兼析习近平关于新时代财税工作的重要论述［J］.安徽师范大学学报，2020(2)：19- 26

⑤夏祖军.财政部部长楼继伟谈《深化财税体制改革总体方案》［N］.中国财经报，2014- 07- 05（01）

⑥邓大才.走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象［J］.社会科学研究，2018(4)：32- 38

⑦国务院办公厅. 深化国税、地税征管体制改革方案 ［EB/OL］.中国政府网，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_2979704.htm

⑧袁勇志，鞠斐. 全球经济进入“低增长陷阱”背景下的中国财税改革研究［J］.理论探讨， 2020(1)：89- 95

⑨P. Dunleavy， H.Margetts and S.Bastow，et al.，“New Public Management Is Dead： Long Live Digital－Era Governance”，in Journal of Public Administration Research and Theory， Vol. 16， No.3， 2006， 467

⑩刘尚希. 防范公共风险——刘尚希谈财政改革四十年的逻辑［J］.财经界，2018(28)：54- 55

⑪本文数据均引自《中国统计年鉴》和财政部网站以及第45 次《中国互联网络发展状况统计报告》