城市外交助力构建双循环新发展格局

●程 铭 南丽军 王玉华

2020 年7 月30 日，中共中央政治局会议上提出要“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。”这是国家在应对复杂的国际环境和新冠疫情的冲击下对国家发展做出的新的部署和安排。无论是国际循环还是国内循环，要确保我国产业、市场、经济与社会循环的畅通，都要依托以城市为载体的全面发展，而城市外交作为国家总体外交的组成部分，承载着地方层面的对外交流与合作，是促进地方经济发展、参与全球治理的重要行为体，对落实双循环新发展格局应发挥积极作用，开展新作为。

一、城市外交在构建双循环新发展格局中的作用

1.城市外交是国内国际双循环的衔接器。从国内国际双循环的关系来看，国内循环是嵌入在国际循环之中的，而国际循环是要服务于国内循环的；两个循环需要相互促进形成良性互动，才能维护好国家经济发展社会稳定的大局。而城市外交的目的是配合国家总体外交，推进本地区对外交往，带动经济社会发展。改革开放以来，对外，我国许多先发城市利用区域优势，积极开展招商引资，在承接国外产业转移、推动产业园区合作、促进贸易投资交流等各方面主动作为，充分发挥城市外交的能动性，推动城市快速发展。北京、上海、广州、深圳已经发展为国际化的大都市，近年来杭州、西安、重庆、成都、武汉等城市也通过承办各种国际会议、国际赛事等活动来带动城市治理的全面进步，不断提升城市的对外交往能力；对内，这些特大、超大城市的崛起也将其发展效能外溢到周边地区，建立以中心城市引领城市群发展模式，带动区域快速发展，长三角、珠三角、粤港澳大湾区、成渝城市群等区域的发展起到了良好的示范效应。城市外交在有效衔接国内国际大循环系统中正在发挥积极的作用。

2.城市外交是扩大世界城市网络保障国际大循环的稳定器。双循环新发展格局中强调以国内大循环为主体，但绝不是封闭的国内循环，而是要充分发挥国内市场规模的潜力和优势，完善生产体系，提升需求结构和供给能力，提高我国产业链、供应链的稳定性和竞争力，从而扩大对外开放的水平，构建对外开放新格局，以国内循环来有力支撑国际循环。世界城市理论认为，全球生产的分工与合作导致城市联系越来越频繁，全球化下的城市已经超越了静态地理的概念，成长为内嵌于全球经济网络中的世界城市。作为承载着各种物资流、金融流、技术流、人才流等动态要素的重要节点，世界城市开始超越国家边界形成相互连接在一起的城市网络。

3.城市外交是夯实城市化进程推动国内大循环落地的助推器。从国际大循环到国内大循环的演变是国家内生性要求的结果。改革开放40 年来，国家经济快速发展，经济总量不断攀升，但区域间、城乡间发展的不平衡也非常突出，从以国际大循环为主体转向以国内大循环为主体就是要解决发展不平衡的问题，以扩大内需为战略基点，国家推出了新一轮西部大开发、推进新时代东北振兴、兴边富民等行动方案，配以“一带一路”建设总体规划，来提升这些地区的发展水平，重点还是要依托这些地区的中心城市及节点城市的发展建设来深化改革进程、缩小城市间、地区间的发展差距；另一方面，在城市化进程不断加快、城市地位显著提高的同时，城乡间的发展不平衡及城乡二元结构也限制了国内需求的有效增长，要想扩大内需支持经济发展，必然要进一步加快城市化进程，完善基础设施建设、提高公共产品质量与服务水平、解决农民工及其家庭在城市定居、生活与发展等问题。这些对城市的内向性需求也有赖于城市的外向性发展，以外循环带动内循环，通过城市外交建立起城市间的联系性，通过城市间的合作机制来落实城市政策的外向性，从而推动国内大循环的平稳落地。

二、城市外交在双循环新发展格局中存在的不足

1.象征意义多于实质性合作。中国城市外交的实践起源于国际友好城市的建立与交流，并一直延续至今成为中国各级地方政府开展对外交流的主要活动形式，由于城市间发展的差异性，相比于承办大型国际活动、参加国际组织、参与全球治理等模式，更多的地方政府习惯于通过缔结友城来开展对外交往，从1973年天津市与日本神户市缔结了第一对友好城市关系开始，中国友城的建设数量不断增加，但活动形式还主要表现为人文交流、信息交流、政府领导率团互访等迎来送往的象征性活动，更有一些友好城市签订协议后就再无往来，城市间的学习借鉴与务实合作明显不足，虽然近年来地方政府也在努力开展友城间的务实合作或与未缔结友城的城市进行项目合作，但合作成效差别较大，也反映出地方政府开展对外交往、推进国际合作的能力参差不齐。在畅通国内国际双循环的要求下，城市作为国家经济力量的主要体现，需要同时参与国内、国际分工与竞争，因此，促进务实合作、提高项目运行能力、提升城市形象就成为城市政府补齐短板的重要方向。

2.各城市对外发展不平衡。构建双循环的新发展格局关键要解决城市间发展不平衡的问题，在国内大循环中，这种不平衡限制了国内超大规模市场的优势，约束了产业链布局、要素市场化配置和供给需求结构的优化升级；在国际大循环中，国家以“一带一路”倡议为总体规划，进行六廊六路多国多港的建设，其中六廊指新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴、孟中印缅六大经济走廊，连接这些走廊的省份多为经济发展较为落后的内陆、边疆省份，开展对外交往合作的能力和经验明显不足，民众的公共外交意识也偏于落后，这也制约了“一带一路”内外联通大走廊的建设与发展。

3.普遍缺乏顶层设计。在国家层面，地方政府的对外交往活动，特别是友好城市的缔结是由中国人民对外友好协会进行管理，归口外交部领导，工作流程是地方申请、报全国友协审核、最后由外交部批准，这种自下而上的方式，一方面可以调动地方政府主动成为国际事务的参与者，但另一方面对于交往能力弱、被动性强的地方政府而言，缺少中央政府的牵头和协调机制的平衡，则会始终处于落后的状态。在地方层面，城市外交主要由市外事工作领导小组领导、由市外侨办具体工作，基本上是两块牌子一套人马，外办的工作主要集中于外事性的组织接待活动，经济项目的合作则由对口的政府部门来对接，而应承担城市发展总体规划职能的核心领导集体则普遍缺少公共外交意识，无法将城市外交与城市整体发展规划有机融合，更缺少主动性、创新性的城市外交顶层设计。这严重弱化了城市外交对城市经济发展的重要引领作用，也会限制双循环的新增长空间。

三、城市外交在畅通双循环新发展格局中的新作为

1. 以城市外交为平台支撑双循环新发展格局。21 世纪被认为是城市化的世纪，城市是国家经济发展、社会稳定、对外交往的重要载体，伴随着全球化的发展，生产要素和产品市场在世界范围内被重新整合，城市被纳入世界城市网络中被认知和定位，在网络空间中每一个城市都有其相应的权重位置，发挥着独特的功能，国际大都市则构成了世界城市网络的中心和节点。在全球化的进程中，城市间呈现出复杂联系的特性，“城市区域”日益成为决定城市经济发展和竞争力的空间单元，城市区域中心与腹地的互动对于提升城市的国际竞争力具有重要的支撑作用，在我国快速的城市化进程中，以上海、北京为代表的城市已跃升为国际大都市，其他城市也在积极配置资源、探索发展定位、开展地区布局，在世界城市网络中将会有更多的中国城市成为其重要中心和节点。在这个过程中，城市外交可以在国家大外交的引领下，搭建地方政府与国际体系相融合的多层交往平台，为国内国际双循环新发展格局构建内外联通的有效机制发挥积极作用。

2. 主动应对变化探索城市对外交往新模式。第一，发挥流动空间优势。全球化与城市化的互动发展凸显了城市的流动空间属性，城市作为商品、资本、信息、技术、人才流动的具体载体，被看作“是一个过程而不是一个地点”，在这个过程中，城市外交应积极推动城市增强流动功能的体制机制创新，内陆省份城市更应找准定位，在双循环新格局中大力支持开展城市外交，扩大社会力量的参与，增强城市对外交往的主动性、灵活性与多元性。第二，参与世界城市网络建设。空间极化理论认为，城市被全球资本用作生产、销售和组织的基点，城市间联系使得世界城市形成“复杂的空间等级”，世界城市是连接区域、全国和世界经济的节点，城市间具有“密集的经济和社会互动”。在这个网络系统中，每个城市都处于中心、节点、次节点或节点城市外围区域的不同位置，城市外交应继续发挥其促进国际合作、服务经济发展功能，并在此基础上积极推动城市主动融入全球化网络体系中，通过地方层面的行动来回应全球性的多层治理议题，从而不断提升中国城市在世界城市网络中的影响力、行动力。

3.构建“一带一路”内外联通大走廊。“一带一路”建设的提出为中国城市外交的发展创造了新的机遇和空间，在外部世界不确定性持续增强的当前，城市外交应充分挖掘自身特点和优势，反哺“一带一路”建设，将沿线国家重要节点城市串联起来，加强与这些城市友好关系的建立。同时要更加注重内陆地区的城市外交建设，打造内陆开放合作高地，加快沿边地区开放进程，边境城市要发挥“一带一路”建设节点城市积极作用，与城市外交发展水平较高的沿海开放城市相互呼应，互通资源信息，发挥不同城市的区位优势；在疫情之下，共同探索网上丝绸之路建设，搭建多层次交流平台，推动形成东中西部互通、海陆并进的多层次全方位对外开放布局，最终实现国内国际双循环相互促进、联动发展的新格局。