□ 文| 李 珺
基层事业单位经济业务相对单纯,内部控制体系建设的开展相对滞后。通过制定制度、实施措施和执行程序等方式建立起一套行之有效的内部控制体系显得尤为重要,能合理保证单位经营的合法合规、资金安全和使用有效、财务信息的真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高公共服务的效率和效果,继而为实现单位发展目标提供强而有力的保证。
内部控制工作是单位规范化管理的重中之重,内部控制意识也是内部环境的一项重要内容。部分基层事业单位的领导层缺乏对内部控制全面系统的认识,对内部控制的意义、实施原则、总体要求把握不准,未意识到内部控制体系建设的必要性、重要性。
内部控制主要涉及六大项经济活动,可实际操作层面上内部控制更多体现在运用财政资金为主线的会计控制上,没有渗透到单位的整体业务活动中去,造成领导层简单地认为内部控制主要是财务控制,未充分挖掘开展内部控制的实质,使得内部控制在单位各部门间没有形成环环相扣的开展模式,对风险管理比较被动,将没有发生风险看做没有风险,以致于在内控检查、汇报时,往往聘请中介第三方编制通用版内部控制相关手册及资料,未结合单位实际情况进行修改、完善,流于形式,依赖检查后的整改。
目前大多基层事业单位内部控制工作才刚起步,尚不成熟,虽根据国家、上级部门要求,建立了内控制度、措施和程序体系,但内控体系不健全,内控制度不完善是常态。如在内部授权审批控制上,领导层有“三重一大”事项集体决策的意识,在财务审核上也有分级授权签批的体现,但在制度上未建立单独制定分级授权制度,“三重一大”集体决策制度实施办法也未单独制定;涉及内控六大经济业务的岗位职责清单及相关业务流程未能一一全部列示,未能做到与实际结合适时更新;内控考核结果不能应用到干部选拔任用工作中去等。
部分基层事单位除了参与内控建设的人员、部门外,其他职工对内控缺乏了解,认为内控与自己无关,未认清自己在内控中扮演的角色和应承担的责任,既无法监督他人,也无法准确定位自己,故单位在推行内部控制上容易把内控和实际业务活动剥离,缺乏可行力和执行力,存在各种各样的问题。在日常工作中领导层未能强化督促落实管理,各层级未能严格按制度办事,单位职工在内控建设中参与度不高,缺乏相应的监督考核管理机制,使得内控推行不力频有发生。如经济事项决策、执行、监督缺乏相互牵制;合同不能严格按制度规范化管理,归口管理部门履职不力;预算绩效管理、关键岗位定期轮岗存在局限性等。
内部控制自我评价是在年度终了时,基层事业单位采取通过内控系统填报的方式获取自评分数予以体现,内控考核评价体系不健全,单位虽依据建立了必要的内部控制制度,并在一定程度上实施了内部控制,获得良好的自评分数,但这并不意味着它在实际工作中发挥了其应有的作用,部分基层事业单位在开展内控自评工作前未制定内控考核评价工作方案,在内部控制执行过程中,未建立内审监督部门,对控制失效现象严重的情况也未建立责任追究制。
基层事业单位普遍存在未建立与管理相适应的内控信息系统,内控流程无法与信息系统有机结合,无法实现对业务和事项的自动控制,达到减少人为操纵的效果。
基层事业单位要营造良好的内部控制环境,要强化领导层的内部控制意识,必要时把内控放在单位战略发展的高度来实施。单位负责人要担负起内控建设“第一责任主体”职责,对单位内部控制建立健全和有效实施负总责,将内部控制工作列入事业单位领导班子会议议程,研究制定切实可行的内控建设实施方案,成立由单位负责人任组长,各相关部门为成员的内控领导工作小组,定期听取内控实施工作汇报,并提出指导性建议。
基层事业单位领导层应该树立良好的风险管理理念,建立风险评估体系,对涉及预算、收支、政府采购、合同、资产和建设项目管理六大项业务,应建立每项业务岗位的职责清单,梳理业务流程,了解每个关键环节的风险点,从单位实际出发制定符合自身发展需要的措施。而不是拘泥于内控检查,满足于检查后的整改。
基层事业单位应根据环境和自身业务的变化不断的对内控制度进行修改和完善,注重事前的预防、事中的监督检查,并覆盖内部环境、风险评估、信息与沟通、监督与评价等内控要素,以确保内控制度的全面性。
如单位层面上应建立单位决策、执行和监督相分离的工作机制,建立健全的议事决策机制,建立健全的内控关键岗位责任制,对不具备关键岗位定期轮岗的基层事业单位,要定期组织专项审计等补偿性的措施;业务层面收支管理应健全资金支付分级授权审批制度,规范大额资金使用程序,落实不相容岗位相分离原则等;合同管理应健全合同内部管理制度,确定合同归口管理部门,建立财务部门与合同归口管理部门的协调沟通机制,归口管理部门做好合同从订立、履行、登记到纠纷控制的全过程管理;建设项目应健全涵盖从立项、招标、造价、建设、竣工验收等各环节的管理制度等。
基层事业单位上到领导层下至基层员工应充分认识到内控的重要性,一是要加强单位管理层对内控学习,把内控建设作为管理层年度考核内容之一;二是要提高事业单位工作人员对内控的重视度,在全员熟悉掌握内控操作手册的基础上,将每项控制活动具体落实到相应的责任部门,再由部门继续细化到具体责任人;三是制定完善的考核激励机制,定期开展内控业务培训,将内控考试结果应用到职工年终评先评优的工作中去,较好地解决单位职工在内控建设参与度不高的问题,将内控工作常态化;四是领导层要注重内控工作实施的反馈,及时调整策略以调动单位各个职能部门和全体员工承担内部控制责任的意识。内控建设是项全员工程,绝不是只针对领导层和关键岗位员工设计,而是涵盖每一位职工,每位职工既是监督者也是被监督者,参与人员的范围、综合素质都切实关乎到单位内控建设成功与否。
单位应制定内控考核评价方案,设立科学、全面、合理的评价指标,评价指标应全面渗透单位内部控制的全过程,涉及所有业务和全体人员。单位负责人应指定专门部门负责内控设计和执行的有效性评价,并出具内控自我评价报告。对评价过程中发现的内控缺陷,召开专题会议制定改进措施,责任部门负责落实整改,定期或不定期组织内审或聘请有资质的第三方对内控建立实施情况进行监督检查。健全问责制,对内控失效现象严重的情况,从源头追溯,层层递进,找到内控管理相应责任部门或人进行严厉惩处。
基层事业单位应采用现代化信息技术来提高内部控制的水平,建立与业务管理相适应的信息系统,结合现代化技术,对内部控制的手段和方法进行及时的更新和补充,促进内部控制流程与信息系统有机结合,实现对业务事项的自动控制,减少或消除人为操作风险。
综上所述,基层事业单位领导层应站在战略的高度,从制度、评价、监督、风险管控等各个方面入手,创新内部控制手段,健全评价考核机制,积极搭建大数据下的内控信息化系统,以实现内控动态化监督管控,提高风险防范能力,切实高效地推行内部控制将是一个长期过程,需要领导层带领全体员工共同努力。