新形势下政府购买社会审计服务管理研究——基于L区审计局固定资产投资审计的实践与思考

□ 文| 蔡文霄

目前我国审计机关仅有9万余名审计人员，而用财政资金的单位多达300万个，自2008年以来仅有57家中央企业被审计机关审计，而94家中央部委所属企业与境外国有资产从未被审计，我国政府审计力量匮乏与审计任务日益繁重的矛盾日益突出。为实现审计全覆盖，消灭监督盲区，政府审计机关开始借助购买社会审计力量推动政府职能转变，提高公共服务效率。

L区政府投资项目外聘审计服务管理实践

随着对社会审计参与政府投资项目进行的不断探索与总结，L区审计局目前已形成一套较完整的外聘社会审计服务质量控制体系。以下笔者以某竣工结（决）算审计项目为例。

审计任务分配

L区审计局根据送审金额的大小，严格按照政府采购法以及项目复杂程度和专业特点随机抽取，重大且应急送审项目还需局党组会议集体研究通过；政府领导交办的重大应急结（决）项目，为尽快启动项目审计，局法规与审理科根据中介机构的人员配置、执业水平和业内评价，提交局党组会议集体研究分配任务；全过程跟踪审计的重大项目，采取发布《竞争性谈判公告》、中介机构投标、局评标委员会评标等方式公开、择优选取。

审前指导

实行组长负责制。中介机构领取任务后，L区审计局任命国家审计人员为项目组长，与中介机构共同组成项目审计组。该组长的职责是协调建施双方相关事宜、指导并监督中介机构审计过程和复核、抽查中介机构审计结果。

审前会议培训。因社会审计跟国家审计在程序上有差别，一般在项目审计前，由审计组长召开审前指导会，就审计的工作流程、审计重点、汇报机制、工作纪律等内容向组员作简要培训。

审中监督

审计组成员对资料熟悉后，由审计组长组织建设、施工、监理、协审中介和局纪检组等相关人员共同现场收方，对现场事项签字确认。同时，要求协审中介机构根据现场收方记录计算工程量及工程价款后，须在L区审计局办公地点与项目建设单位、施工单位对其进行核对和意见交换，审计全过程必须在审计组长指导监督下进行。

审后复核

1.另聘中介交叉复核。另聘中介交叉复核，即重新抽取社会中介机构对之前参与项目审计的社会中介已出具的审核结果进行再把关、再复核。当协审中介提交初审结果后，由L区审计局抽取其他社会中介对初审结果进行交叉复核，受托交叉复核中介须在10个工作日内完成项目竣工结（决）算交叉复核审计工作，并提交交叉复核结果报告。

2.L区审计局内部复审。L区审计局根据送审金额分为限额以上和限额以下审计结果复审。

结算额200万以下项目。建设单位向L区审计局报送审计计划，L区审计局在政府投资建设项目审计库中选定中介审核机构，受托中介机构将审核报告和项目建设单位对审计结果的确认函报送投资中心备案，L区审计局每年根据项目实际情况，按30%的抽查比例对中介机构单独实施审计的项目进行复审。

结算额200万及以上项目。针对中介机构初核结果，L区审计局以“另聘中介机构交叉复核——审计组长复核——审计局复审”模式逐级控制质量风险。具体内容详见表1：

表1 审计局项目复审内容表

对L区政府投资项目外聘审计服务管理实践分析

实践中的亮点

通过以上对L区审计局外聘审计服务质量的具体举措分析，L区审计局目前已形成了一整套审计风险低、审计质量高、可操作强并且能够推广的控制与管理外聘审计服务质量的审计模式。新形势下，该套实践模式将审计相关风险“禁锢”在制度中，这对我国其他地方审计机关开展此项工作有借鉴之处。

1.固定全过程控制风险。目前，L区审计局对购买审计服务形成了包括“依法采购、合同约束、任务分配、质量复核”等环节在内的全过程制度化管理模式，积极践行了“当好经济卫士”发展思路。通过制度形成的固定控制模式，全过程对社会中介在开展审计工作中的每一个环节予以监督和管理，利用“制度”的力量，引导社会中介投身政府审计工作，对抵御潜在风险，预防即将发生的苗头性问题充分发挥了审计的免疫作用。

2.政府审计的主导性。通过外聘社会中介参与政府投资项目审计，在缓解国家审计机关工作人员稀缺、专业技术能力薄弱的困境上发挥了重要作用，但是过度依赖社会审计也会增加社会中介消极怠工、相互串谋等审计风险。鉴于此，L区审计局建立一系列质量控制制度，对审计人员素质以及审计业务过程严格要求，始终坚持国家审计人员在审计组中占主导地位。包括：坚持对外聘中介机构人员的审前指导，告知其开展政府审计所应遵循的相关规定和流程顺序；坚持对中介机构审计过程的监督，派专人全过程跟进工作开展情况；国家审计人员对最后的审计结果进行复核把关。

3.对审计质量复核的重视。分级质量控制是审计机关控制审计质量的重要手段之一，L区审计局根据“谁审计，谁负责”的理念，积极践行“三级复核”制度，对审计质量不达标的中介机构进行处罚，从制度上落实责任，从制度上管理项目，确保审计质量过关。

实践中的不足

1.复核方面的质量问题。在审计实践中，项目初审由采购库内的社会中介完成，另聘采购库内社会中介进行交叉复核，而项目的审核任务也是在库内的中介中随机产生，由于审核任务是随机性的，时间长了，难免会发生协审单位相互交换初审、交叉复核职能的情况，长此以往可能会导致协审单位相互之间“放水”。另外，200万以下项目完全委托审计中介初审，另聘审计中介交叉复审，审计局仅按一定比例抽查复核，审计局按年度单体工程计算，结算项目平均每年有上百个，众多经社会中介交叉复审的项目积压在审计机关待复核，而审计机关从事价款结算的复核人员仅仅是个位数，由于精力有限，长此以往，易于导致抽查复审及三级复核流于形式。

2.协审单位管理不善的问题。审计机关作为购买社会审计服务的主体，仅能依据契约关系，在单个的审计项目中去促进协审单位和协审人员履职，有时难免牵强。此外，在审计任务分配或者审计开始前，缺乏对审计中介或审计人员与被审项目之间关联性审查，包括协审中介及人员是否与被审计单位及被审项目所涉及的设计、施工、财评、检测等单位有直接的关联关系，这不免增加了协审人员漏报、瞒报问题的风险。最后，审计任务完成后缺乏对协审人员专业水平、沟通能力、工作积极性、工作成绩、廉洁自律等方面的综合评价，未对中介人员建库并进行信息化管理，增加了未实施审计项目的不确定风险。

借鉴L区审计实践对我国政府购买社会审计服务管理的政策建议

建立健全政府购买社会审计服务相关制度

政府购买社会审计服务的主体是国家审计机关，最终消费方是公众，所以从本质上说还是购买公共服务。现阶段审计机关购买社会审计服务所遵循的法律是《政府采购法》，法律条文将政府采购自身需要的所有服务包含在内，由于政府采购服务的类型与领域较为广泛，无法详尽规范采购的各个环节，只能从原则性作一般性规定。自2015年《政府采购法实施条例》出台以来，各省市就政府采购服务的实施意见与采购目录进行了积极探索，由于政府审计的特殊性，还需审计署与地方政府在不断实践中积累经验，制定更具针对性与适用性的规章制度，市、州政府要结合实际，对本地政府审计购买社会审计服务所涉及的内容对象、服务条件、权利义务、方式程序、法律责任、合同管理等各个方面逐一细化，为政府审计购买社会审计服务提供制度支撑。

利用信息化手段监督社会审计服务全过程

审计机关购买社会审计服务，与社会中介签订委托审计合同，虽然审计主体是社会中介，但两者并未因签订合同而将审计责任完全转移到社会中介及人员，实际上审计项目的最终责任主体还是审计机关，出现问题审计机关要负主要责任，因此审计机关应建立一套行之有效的对社会中介及人员实现审计服务质量控制的考评体系。

创新应用专业人才模块化审计

新形式下，审计全覆盖需要专业复合型人才，因体制机制问题，准入的国家审计人员专业单一、良莠不齐。因此，可以合理利用审计资源，在机关内部重组审计人员，构建人才模块制度，即分模块培养，合全力审计。具体做法为：

分模块培养，即对不同专业类别的审计人员按专业培养专业能力最优，其他能力辅助的审计组，如对投资部门的审计人员重点培养工程造价、工程财务等方面知识技能，达到最优，而对计算机能力只需要求基本操作能力即可。而对计算机部门的审计人员，其在计算机审计方面能力最优，要求能够利用大数据审计处理审计过程中数据的转化、储存、管理等问题，而对工程造价、资源环境审计等专业知识方面只需达到基本水平即可。

合全力审计，即在审计全覆盖背景下，如遇国家政策措施落实跟踪审计、经济责任审计等涉及领域广泛、过程复杂的项目审计时，只需调集各部门的专业人才，各方协调配合、扬长避短，便可迅速组成审计人员最优的审计组，为提高审计质量和审计时效提供保障。