提升基层治理能力的时代之困与创新路径

哈尼克孜·卡地尔

摘要：党的十八大以来，习近平总书记强调指出，治国安邦重在基层，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡、社区。全面提升基层治理能力，形成科学合理的治理结构，是实现新疆社会稳定和长治久安的战略选择和关键之举。提升基层治理能力是保障人民当家作主的基本前提，构建社会主义和谐社会的必然要求，顺应社会发展潮流的现实需要。随着我国社会的迅速发展，基层社会治理环境发生了巨大的变化，也出现了一些问题和困境。为深入实施乡村振兴战略，要加强和创新基层治理举措，完善治理主体，树立基层治理新理念，形成共建共治共享的基层治理新格局。

关键词：基层治理;治理能力;提升;党组织;基层干部

文章编号：978-7-80736-771-0（2020）01-107-03

基层治理实质就是对乡村自然资源和社会资源及包括乡村文化、政治、经济制度、公共社会财富和服务的分配和处置，其目标是达到社会公平正义、经济运转高效、生态良性发展的目标。本文所论述的基层治理，主要是指以乡村街道为地域范围和载体的社会治理。夯实乡村治理这个根基，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，是乡村社会发展的关键环节和重中之重。推进乡村治理现代化，必须始终坚持提升现代社会治理能力。

一、提升基层治理能力的必要性

（一）保障人民群众当家作主的基本前提

随着社会多元化发展，人民群众作为社会治理的主体之一，参政意识逐渐觉醒。但是，对于乡村而言，人民群众受自身素质和传统社会管理思想的影响，对自身周边的社会公共事务较为淡漠，参政议政能力较弱，更多依赖政府的状况依然存在。提升基层治理能力，必须始终坚持以人民为中心。基层党组织为实现更加有效的治理效果，必须正确引导和提高基层人民群众的参政议政能力，调动参与的积极性，规范参与渠道，使人民群众有更多的参政议政机会和场所，着力培养现代公民参政议政意识，使公民参与制度化。因为有效的公民参与，能减少社会抱怨、提升政府的公信力、避免社会冲突的发生。因此，可以说提升基层治理能力是人民群众行使自身权利当家作主的根本保障。

（二）提高基层社会适应性的重要途径

随着科技的飞速发展，时代在不断的变化，改革开放四十年后的今天，管理逐步向治理转型，改革的不断推进，使基层社会发生了巨大的变化，教育服务的普及和多元化社会的不断推进，使人民群众对社会服务的期待和要求不断提高。为了回应人们对美好生活的需求，为了减少群众抱怨和及时迅速化解社会矛盾，为了适应社会不断发展带来的变化，基层社会要不断创新治理举措、优化治理结构、树立治理理念、革新治理手段。为满足新时代下基层社会适应性的要求，需要不断提升基层治理能力与之相适应。

（三）顺应社会发展潮流的现实要求

目前，互联网信息技术的迅速发展，让人们生活更便捷、让政府决策更科学，就在人们享受互联网发展带来的便捷便利的同时，互联网的不断发展随身带来有些风险，平台用户信息泄露、虚拟空间民众的隐私和安全问题、部分农村年轻人不正确使用网络而误入歧途等现象不断发生。可见，科技促进经济发展，也使得新的社会矛盾和治理问题凸显、繁多且复杂，原来所依赖的社会治理措施难以高效化解社会矛盾。为保持基层社会持续稳定发展，不断提升基层治理能力与之相应，防范于未然。同时，不断创新治理方式，重视运用现代信息技术，逐步打造“互联网+”社会治理模式，有利于促进基层社会多元协同治理的实现，让基层治理更加科学合理，因此不断提升基层治理网络化，加快基层信息化进程是顺应社会不断发展潮流的现实需要。

二、基层治理面临的时代困境

近年来，基层社会治理能力不断增强，治理水平明显提升。但是，还有许多亟待改进的困境：部分基层党组织治理功能弱化，基层干部综合能力较低，治理中人民群众缺位，治理的价值取向偏差，群众基础薄弱等。

（一）部分基层党组织的社会治理作用“弱化”

多年来，党的社会治理能力不断增强，治理效果明显提高，但是，还有一些亟待改进的地方，尤其是部分基层党组织的社会治理作用亟待增强。首先，基层党员干部队伍整体水平与社会发展的要求不相适应。基层干部结构不合理，整体素质不高。随着政府职能的下移和基层党组织职能的不断增加，部分基层干部的素质已不能适应目前基层社会的工作需要，不能很好地发挥自身的带动模范作用。其次，基层党组织的作用不能得到很好发挥。居委会承担的工作量较大，居委会干部整天各忙各自的业务工作，难易深入开展党建服务工作，很少组织党员活动，缺乏推动基层治理的长效机制。再次，基层党组织的政治功能被弱化。部分基层党组织在社会治理中被靠边站，组织力不强，措施不能及时到位，对人民群众没有吸引力、感召力和凝聚力，因而不再被认为是社会治理的主心骨，先锋示范作用无法充分发挥，最终导致基层群众不认同基层社会治理中的党的领导核心地位。

（二）基层干部队伍整体水平较低

基层干部综合能力薄弱也是基层社会治理面临的困境之一。一是基层干部队伍的整体水平不高。对于农村而言，大多数村干部的国语水平还相当有限，大多数少数民族干部都不能较好撰写文字材料，不能熟练地用国语做会议记录，而且工作无计划、欠担当、缺规范。因而其他地区的一些好的作风、好的工作方法，以及好的工作机制，他们没有能力结合基层實际运作起来。二是基层干部缺乏协作创新动力。基层干部的依赖性较强，当下部分地区干部对工作队过多依赖，不注重与工作队共谋发展思路、共举工作措施、共强工作能力，没有深层次协作，自然缺乏工作上的创新。

（三）基层治理主体虚置，人民群众缺位

从人民群众的角度来看，基层人民群众受自身素质和传统社会管理思想的影响，对自身周边的社会公共事务治理较为淡漠，大部分都认为社会公共事务治理是政府的事，自己很少参与居委会社会公共事务的管理，偶尔参与居委会组织的各种活动，也更多的是听从居委会的安排，并不能积极主动地为基层社会发展贡献自己的力量，无法充分享受自己的参与权利。另一方面，从基层组织的角度来看，基层工作人员的时间和精力也是有限的，再加上基层工作的繁杂性、多样性和无序性，基层工作人员不能及时走访群众，也不能及时解决群众所反映的问题。这个最终导致人民群众参与基层治理积极性的降低。同时，在基层治理中政府往往被治理主体的位置上，承担了过多工作，把民众当作治理的客体和“物”化的对象，替民做主，造成人民群众在基层社会治理中“不在场”，甚至成为“看客”的尴尬场面，个别基层组织过度关心政绩和形象工程。正因如此，十八大以来习近平总书记一再强调指出，发展要以人民为中心，要坚持人民主体地位。

（四）基层治理的价值取向出现一定偏差

在基层治理实践中，部分基层政府认为社会治理就是“治理社会”，“治理社会”就是力求社会稳定。维护稳定成为基层社会治理的价值取向。有的基层政府按照“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”原则，严防死守。有的制定了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“三不”操作原则，导致许多问题与矛盾被强制性地压缩在村镇而没有得到实质性解决。当一些问题和矛盾长时间得不到妥善解决，这样以来，长时间无法得到解决的群众问题与矛盾积累到临界可能导致群体性事件的爆发。这种治理理念是典型的传统管理理念和价值取向，不仅不能化解基层社会矛盾，反而会破坏基层社会治理秩序，出现南辕北辙的治理效果。

（五）群众基础薄弱

提升基层治理能力，最难的困境就是群众基础薄弱。一是基层群众缺乏生产生活能力。大部分农村自然资源丰富，人力资源充分，可是掌握技能不多，这就影响村民生产生活收入，最终导致基层社会经济发展速度缓慢。二是群众对教育问题的重视不够。大多数村民没读过书，读的也大部分是小学或初中毕业的。有些年纪大的村民认为健康身体是赚钱的资源，因而忽视孩子的教育问题，中学毕业以后，让年轻人在家耕地，引致年轻人思想落后、缺乏辨别能力和抵抗能力，这种年轻人很可能误入歧途，影响到基层社会维稳治理效果。三是基层群众的思想观念落后。相当部分村民喜欢安于现状，不想努力拼搏。部分基层老年人和中年人的知足感很强，只要衣食无忧，非常满足现在的生活，因而不努力拼搏。归根结底，群众自身存在的这些问题最终影响实现基层治理能力提升的目的。

三、基层治理能力提升的路径选择

针对基层治理面临的困境，要加强基层党组织的领导核心作用，加强基层队伍建设，坚持公众参与，创造治理理念，发挥群众主体作用等措施。

（一）加强基层党组织对社会治理的领导

1.发挥基层党组织的战斗堡垒作用。一是充分发挥基层党组织的思想教育作用。深入开展“不忘初心、牢记使命”主题教育，更加注重党员干部的思想教育，加强党员干部的学习培训，强化其服务群众、清正廉洁、敢于担当的意识和政治自觉，夯实其工作基础。二是充分发挥基层党组织的连接枢纽作用。基层党组织作为农村地区连接“国家”与“社会”的桥梁，要始终坚持群众路线，密切同人民群众的联系，及时回应人民群众期待，解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，用心用情用力为民办实事，争取人民群众的认同和支持。

2.发挥基层党员的模范带头作用。基层党员干部要积极参与社会公共服务，做好矛盾化解工作，敢于担当责任，以自身的正能量影响周围的群众，带头积极参与社会治理，始终坚持为人服务的宗旨意识，全力支持基层党建工作，充分发挥自身的先进示范作用。

3.组织社会力量参与基层公共服务。伴随着多元化进程的推进，在政府和市场之外的“第三部门”大量渗透社会治理，日益成为一支重要的社会力量。社会组织是政府与民众的沟通桥梁，能有效做到上传下达，有利于创造良好的社会环境。社会组织的宗旨在政府的扶持下，根据民众的要求所提供具有公益性质的社会服务，对基层公益事业发展有强力助推作用。基层党组织积极发动公共服务能力强、热心乡村振兴建设的社会组织参与基层治理，更加提高公共服务供给水平。

（二）不断提升基层干部治理能力

1.提升基层干部的政治素养。提高基层干部队伍整体能力是提升基层治理能力的基本前提。针对基层干部理论水平不高，参差不齐的特点，选择有针对性的学习内容，包括党的基本理论、政策法规等来提高基层干部理解各级政府文件精神的能力，提高思想政治素质，强化责任意识，增强大局观念，为人尽责的服务意识落实到具体的社会工作实践中。

2.提升基层干部的群众动员能力。群众动员能力是基层干部的一项重要能力，是新时代基层干部发挥示范引领作用的重要内容。提升群众动员能力，要求基层干部始终坚持以人民为中心的理念，开展群众工作时杜绝“摆官架子”，就是要用真心真爱温暖人心、凝聚人心，要用领导干部的榜样力量将群众组织起来、动员起来、凝聚起来。

3.提升基层干部的现代信息化服务能力。针对经验丰富，可是基本工作能力落后的基层干部，制定基层干部培养计划，开设公文写作、档案管理、计算机应用等方面的课程，针对性地指导他们加强业务学习，优化服务流程，不断提升信息化服务能力。

（三）坚持人民群众参与为关键

1.充分发挥人民的主体作用。开展群众工作时激发人民群众无穷的创造精神和活力，注重从人民群众的实践中吸取智慧及经验，才能使基层治理更加有效。没有群众的参与，自治形同虚设：没有群众的遵从，法治举步维艰：没有群众的自觉，德治難有成效。因此，在公共事务处理中倾听群众意见，及时解决群众遇到的问题，畅通反馈渠道，激发群众参与的积极性，始终坚持人民群众参与为关键，社会治理才会真正有效。

2.完善群众对基层权力的监督机制。一是要提高群众监督能力。着力宣传群众享有的监督权力，鼓励和引导人民行使监督权力，保护和调动好人民在群众行使监督权力的积极性。二是拓宽群众的监督途径。规范信息公开内容，优化信息公开方式，拓宽信息获取途径，畅通反馈渠道，让群众监督无处不在。三是提高群众监督效果。把群众监督转化为专门机关的监督，将群众监督内容与实际工作结合实施实现起来，使群众看到自己的监督切切实实有成效。如此，监督效果高效化，才能充分发挥群众的监督作用。

（四）以创造美好生活为治理目标

随着人民生活的改善，人民群众的期待和要求也与过去不同，这就要求国家建设与社会治理必须坚持以人为中心。这就意味着现代乡村的治理应该坚持“以人民为中心”的治理理念，以创造美好生活为治理目标，从群众身边的困难问题着眼，从与老百姓生产生活息息相关的项目做起，以群众得实惠、增进民生幸福为出发点，把不断创新基层治理与满足人民群众美好生活需求紧密结合起来，把解决问题的过程变成尊重民意、化解民忧、维护民利的过程。基层治理的旨在不仅仅是不断提升人民群众的安全感，更加提升获得感、幸福感。

（五）发挥群众主体作用，提升群众自我治理能力

1.推进基层的自身“造血”功能。加强对群众农业技能的培训，提高他们的致富能力，引导群众改变传统种植模式，提高农业经济发展质量。“输血”解困转变为增强村民自身“造血”功能的长期脱困。

2.促进基层群众的就业创业。服务人民群众必须把解决人民群众的就业问题放在突出重要的位置，制定一系列促进就业的政策，积极解决人民群众的就业问题。但是，对于乡村而言，由于语言和技能水平等原因，群众在就业方面存在较大难度。所以要加强对基层群众就业技能的培训和语言培训，培养技能和提高语言能力，从而解决群众的就业问题。

3.采取多种形式，大力开展宣传教育。集中宣传党的宗教政策、惠民富民政策以及相关法律法规和各民族之间互帮互助的感人事迹.转变思想观念.引导深刻理解“动乱遭殃、稳定安康”的道理，把群众的思想统一到建设美好家园、维护社会稳定和长治久安上来。

4.高度关注教育，提升教育质量。一方面通过引进教学人才，弥补基层学校教师力量的不足。另一方面通过宣传相关教育的优惠政策和著名人的教育经历，让群众意识到教育教学的重要性，基本实现村民青年人都能上大学或职业学校，毕业后都能就业。