我国城市住房租赁中的押金管制研究

■ 陶鹏飞 欧阳颖珊

（湖北大学政法与公共管理学院）

1 问题的提出

在我国的住房租赁市场中，普遍存在着出租人向承租人收取押金作为租赁合同履行担保的现象，收取合理的押金有利于保护出租人的利益；在城市住房租赁市场中，相较于大多数承租人，出租人往往拥有雄厚的经济实力和谈判能力，在缔结住房租赁合同时就押金收取事宜更具有话语权，倘若出租人滥用其优势地位，则很容易侵犯处于弱势地位的承租人的合法权益，因此需要从法律上对出租人收取押金的权利进行规制。然而在我国的住房租赁管理法律制度中，鲜有关于押金管制的制度，运用公权力干预押金的规定则更少，在押金收取方面基本上贯彻绝对的“意思自治”原则，这只能保证租赁双方形式上的平等，而对于由双方经济实力引发的实质不平等则无法消除。我国的住房租赁管理法律制度需要对弱势承租人进行倾向性保护，以实现实质上的平等，为此需要一套有效的押金管制制度，对出租人收取押金的权利进行规制。本文对国外的押金管制制度进行研究，为我国的押金管制立法提供有益的经验，以期对完善我国的押金管制制度有所裨益。本文所称住房租赁仅指城市私有住房租赁。

2 住房租赁押金的概念及演变史

住房租赁押金又称押租或租赁保证金，是住房租赁中出租人向承租人收取的履约保证金。在住房租赁合同中，双方约定由出租人向承租人收取除租金外一定数额的金钱作为承租人履行合同义务的担保，租赁合同期间届满之后，如果承租人履行了合同义务，则出租人将押金返还给承租人，如果承租人有合同义务没有履行（主要是欠缴租金），则由出租人酌情扣除押金，扣除后若有剩余再返还承租人。

收取住房租赁押金早在民国时期就已经成为住房租赁中的一项习惯并被广泛采用，南京国民政府司法行政部发布的《民事习惯调查报告录》记载：“江苏省江北各县有如下租赁房屋之习惯，承租者每月应纳行租（租金）外一定数额之押租”[1]；当时的立法对押租虽无规定，但司法实践认可押租的效力。新中国成立后，政府认为出租人收取押租具有剥削性质而加以禁止[2]。虽然政府禁止押租，但其在实践中仍屡禁不止，更有地方网开一面[3]。至 2008年国务院发布第516 号国务院令《国务院关于废止部分行政法规的决定》，明确规定废止《城市私有房屋管理条例》，理由是《城市私有房屋管理条例》已被2007年公布的《物权法》、2007 年修订后的《城市房地产管理法》、2001 年公布的《城市房屋拆迁管理条例》所代替。《物权法》、《城市房地产管理法》以及《城市房屋拆迁管理条例》并无押租的规定，因此，押租作为一种非典型担保，在法律、行政法规上没有强制性禁止规定，所以实践中押租约定应在许可之列。至此，押租方脱去其“非法”的外衣，名正言顺地登上法律舞台[4]。

3 我国押金管制制度现状

在我国现行的相关法律法规当中，对于押金如此常见的现象，除了上海和深圳对押金有规定之外，无论是《合同法》分则中的租赁合同，或是2011年 《商品住房租赁管理办法》及其它城市的住房租赁管理规定都没有任何具体规定。2000年的《上海市住房租赁条例》第19条规定：“出租人可以根据租赁期限、租金支付期限、房屋用途、维修责任等因素，与承租人约定收取住房租赁保证金，但公有住房出租人不得收取住房租赁保证金。租赁关系终止时，住房租赁保证金除用以抵充合同约定由承租人承担的费用外，应当归还承租人。” 2011年7月7日发布的《上海市居住住房租赁管理办法》第16条规定：“出租人可以按照租赁合同约定的数额，向承租人收取租赁保证金；未约定数额的，租赁保证金不得超过2个月的租金。”上海市的规定还不属于公法范畴的租金管制制度，属于地方对出租人和承租人之间民事关系的间接性管理。因为上海市的规定采取的是私法自治，约定的数额优先，只有在没有约定的情况下，才不得超过2个月的租金。虽然如此，本文认为这个规定具有进步性和示范意义，比对租赁保证金不做任何规定及限制更有利于保护承租人的利益。2013年2月25日修正的《深圳经济特区住房租赁条例》第24条规定：“出租人可按照租赁合同约定向承租人收取不超过三个月租金数额的租赁保证金。”深圳的规定比上海的规定有进步，采取了强制性的规定，但是还是属于私法范畴的强制性规定，还不是公权力机关直接参与管理押金的公法制度。遗憾的是，《深圳经济特区住房租赁条例》已经在2015年被废止了。深圳市人口和房屋综合管理办公室2017年起草的《深圳市租赁房屋综合管理办法》（征求意见稿）则取消了押金的规定。

3 国外押金管制制度对我国押金管制立法的启示

国外的押金管制制度主要有三种模式：私法模式（美国许多州采用）、押金补偿基金担保的公法模式（见《加拿大曼尼托巴省住房租赁法》的押金管制规定）和押金系统托管的公法模式，由于文章篇幅限制，本文着重研究对我国押金管制立法有重要借鉴意义的澳大利亚南威尔士州押金系统托管模式。

《澳大利亚南威尔士州住房租赁法》规定，主管部长需要提供押金（rental bond）保管在线服务[5]。主管部长提供的在线设施或者系统应该具有以下功能：（a）向主管部长提存押金；（b）要求支付押金；（c）支付一定数额的押金；（d）发出押金管理规定授权或要求的任何通知；（e）执行或者协助执行押金管理规定授权或要求的事务[6]。出租人及其代理人不能强制承租人及其代理人使用押金保管在线服务。否则，出租人将承担20个单位以下的罚款[7]。出租人或其授权的代理人向承租人或者其授权的代理人收取的押金总额不能超过租赁协议约定的4个星期的租金。出租人或者其授权的代理人不能向承租人或其其授权的代理人收取押金，除非（1）出租人或者其授权的代理人已经在根据本法第157A条建立的押金保管在线系统上注册成为用户，而且（2）邀请已经是押金保管在线系统用户的承租人提供一个账户，承租人可以通过该账户向主管部长提存押金，而且（3）如果承租人提供了这样的账户，出租人或者其授权的代理人已经邀请承租人使用在线系统向主管部长提存押金，同时承租人已经获得了通过该系统向主管部长提存押金的合理机会，或者承租人明确拒绝了出租人或者其授权的的代理人的邀请。在双方当事人签订租赁协议之前，出租人或者其授权的代理人不能向承租人或者其授权的人收取押金，承租人或者其授权的人同意在协议签订之前通过在线系统向主管部长提存押金的除外。收到押金的人应当向承租人或者其授权的人开具收据，双方当事人签订的租赁协议已经详细地载明了押金支付方式的除外。违反以上规定的行为是犯罪行为，将被追究刑事责任，可以处以20个单位以下的罚金[8]。除了依法收取的押金之外，出租人或者其授权的代理人不得向承租人另外收取任何费用作为双方签订的租赁协议履行的担保，法律另有规定的除外。违反者将被处以20个单位以下的罚款[9]。如果收取押金的当事人是出租人或者出租人授权的代理人以外的主体的，应当在10个工作日内将押金提存该主管部长，并按照规定的方式通知主管部长；如果收取押金的当事人是出租人授权的代理人的，应当在收到押金的当月结束后的10个工作日内将押金提存该主管部长，并按照规定的方式通知主管部长[10]。出租人或者承租人必须按照规定的方式向主管部长提出押金支付请求。除非出租人和承租人共同提出，或者出租人提出将押金支付给承租人，或者承租人提出将押金支付给出租人，否则，在租赁协议到期之前，任何人不能向主管部长提出押金支付请求[11]。当双方当事人或者第三人对押金的支付发生争议时，有权在规定的期限内向有管辖权的行政法庭提出请求，由行政法庭就押金的支付作出决定[12]。

通过分析澳大利亚南威尔士州住房租赁法规定的押金管制制度，本文认为押金系统托管的公法模式符合我国国情，对我国的押金管制立法具有现实的借鉴意义。当前我国的国情是：①人们的法治意识尚待加强，陌生人之间的相互信任度较低，而对政府的信任度较高，将押金托管给政府建立的信息平台，出租人和承租人都能够接受；②由于司法诉讼过程较为冗长，需要耗费的人力和物力成本较高，且人们习惯于“私了”，因而纠纷发生后，通过诉讼途径解决问题的意愿不强烈，因此在我国采用与诉讼关系较远的押金系统托管公法模式具有较强的可行性；③我国当前的互联网和移动通信技术已经较为发达，手机和电子支付技术已经非常普及，绝大多数人都能够借助手机进行电子支付，具备了通过政府建立的信息平台提存和接受押金的物质条件。综上所述，本文认为我国的押金管制立法可以考虑在限制押金数额的基础上建立押金系统托管制度。

结 语

出租人收取住房租赁押金是我国住房租赁市场中普遍存在的一种现象，出租人和承租人市场地位的不对等使得出租人在收取押金方面更具决定权，这种决定权在“意思自治”的条件下不利于实现租赁双方实质上的平等，即出租人可能滥用收取押金的权利侵犯承租人的合法权益，因此需要通过国家公法规定的介入对出租人收取押金的权利进行规制，对弱势承租人实行倾向性保护，以实现租赁双方实质上的平等。我国现行的住房租赁管理法律制度中鲜有关于押金管制的规定，这不利于规制出租人收取押金的权利；国外一些发达资本主义国家的住房租赁管理法律制度中已经有较为成熟的押金管制制度，本文着重分析了澳大利亚南威尔士州的押金管制制度，认为南威尔士州押金系统托管的公法模式符合我国的国情，我国的押金管制立法可以借鉴押金系统托管公法模式的有益经验。