城市公共交通路权保障措施现状及对策浅析——以辽宁省城市公交系统现状为例

厉 健

（辽宁省交通运输事业发展中心，辽宁 沈阳 110003）

近年来国内外对公交 “路权优先”进行了大量的研究，主要侧重于两个方面：一方面是设置公交专用道，以实现空间上的优先［1］。如渥太华、伦敦、纽约、东京等地的公交优先取得了显著的效果。另一方面，对公交信号进行控制，以实现时间上的优先。如1991年12月在英国提出公交预先信号，于1993年开始广泛应用，到1998年为止已有14处公交预先信号在伦敦应用。

近年来，辽宁省城市公交发展迅速，实现了整体水平的显著提升。但是，路权优先保障措施仍然滞后，普遍存在着不连续、未成网且形式单一以及监管不到位等突出问题，制约了城市公交的进一步发展。公交专用道改善公交运行状况、缩短车辆运行时间、提高运行效率及保护环境的重要作用没有得到充分发挥。由于城市在区域功能定位上的不同，它所需要提供的公共交通的功能表述和方式也是不同的，相应地也会对路权优先措施等公交发展策略的形成产生不同的影响［2］。

1 辽宁省城市公交路权保障设施及管理体制

公交路权保障离不开政策的支持与监督管理。2012年国务院出台了 《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，2014年辽宁省人民政府出台了 《关于城市优先发展公共交通的实施意见》，2018年辽宁省交通运输厅、辽宁省公安厅、辽宁省住房和城乡建设厅联合出台了 《关于进一步加快城市公交专用道路发展 全力促进公交优先战略实施的意见》，2019年辽宁省人民政府办公厅出台了 《辽宁省进一步落实城市公共交通优先发展政策 推动城市公共交通高质量发展工作方案》，对城市公交路权保障措施进行了具体规定。城市公交路权保障设施主要包括公交专用道、优先信号及港湾式停靠站等，辽宁省各个城市路权保障设施及管理体制复杂多样，具体情况如下：

1.1 设施建设情况

（1）公交专用道。近年来，辽宁省公交专用道不断发展，里程逐年增加，2014年以来累计增加了317公里，达到939公里，各市均设置了公交专用道，其中沈阳市公交专用道里程最长，达到314公里，其次为大连市达到260公里，沈阳、营口、阜新、铁岭、盘锦、葫芦岛6个城市公交专用道里程超过了每百标台公交车辆4公里，大连市主干道公交专用道设置率达到46%，公交专用道路网初步形成。

（2）公交优先信号。公交优先信号主要通过设置交通信号灯或信号标志牌，调整公交车辆与其他社会车辆的路权使用分配关系，优先保障公交车辆通行，以保障公交路权和提高公交车通行效率。辽宁省各市共设置了公交优先信号40余处，其中沈阳市17处，大连市21处，朝阳市3处。

（3）港湾式停靠站。港湾式停靠站可在一定程度上避免因公交车进站影响后续公交车通行现象发生，提高公交专用道使用效率。辽宁省公交站点总数约2万个，公交候车亭约9700处，公交港湾式停靠站932处，港湾式停靠站约占公交站点总数的5%，其中大连市设置比例最高为12%，个别城市未设置港湾停靠站。

1.2 管理体制情况

（1）公交专用道和优先信号。辽宁省大部分城市公交专用道和优先信号的建设和管理由当地公安交管部门负责，个别城市由住建部门建设、公安交管部门负责日常管理。大部分市公交专用道和优先信号的设置主要依据当地公安交管部门日常城市交通管理情况，无具体标准和规范，仅沈阳市公安部门出台了 《沈阳市公交专用道交通设施设置规范》，对公交专用道建设和管理进行了规定。

（2）公交港湾式停靠站。辽宁省大部分城市公交港湾式停靠站的规划、建设和日常维护管理由当地住建、城建或市政部门负责，个别城市如：锦州市由公交企业负责日常维护管理；朝阳市由住建委审批、公交公司负责出资建设和日常维护管理；盘锦市由市政集团负责建设和日常维护管理。

2 城市公交路权保障措施在实际应用中的效果

2.1 提高公交车辆运行速度，提升车辆运转效率

近三年来，随着城市机动车保有量大幅增加，城市交通拥堵越加严重，公交车辆高峰时段运行速度不断下降，辽宁省平均公交车车速由21.3公里/小时下降到了18.8公里/小时。沈阳、大连两市由于路权保障设施建设和监管水平相对较高所受影响较小，两市走行公交专用道较多的典型线路由于专用道的作用车速反而得到了提升，沈阳市典型线路平均车速由15.9公里/小时提高到了17.9公里/小时，大连市典型线路由16.3公里/小时提高到了17.6公里/小时，车辆运转效率得到大幅提升。

2.2 增强运营服务保障能力，提升乘客服务满意度

公交路权保障能力水平直接影响公交车运行速度与准点率，而运行速度和准点率是百姓公交出行最为关心和关注的两项指标。辽宁省城市公交服务满意度中 “候车时间”指标逐年提升，已由2015年的53%提升到了2018年的73%，乘客普遍反应增加专用道后公交车辆准点率情况明显提升，由于拥堵造成的长时间候车情况大幅度减少。

2.3 增强公交出行吸引力，缓解城市交通拥堵

城市公交发展迅速，配套设施不断完善，车辆技术水平不断提升，路权保障措施的发展使得乘坐公交车在一定程度上比其他城市交通出行方式更便捷，公交出行吸引力显著增强，公交占机动化出行比例已经由2015年的40%提高到了2017年的49%，更多乘客主动放弃私家车，改为乘坐城市公共交通出行，进一步缓解了城市交通拥堵，优化了城市交通出行结构。

3 公交路权保障存在的瓶颈问题

虽然辽宁省公交路权保障措施的实施对行业发展发挥了积极的作用，取得了一定成效，但仍存在诸多问题，主要归纳为里程不足、设置不合理、监管不到位等三个方面：

（1）里程不足。虽然近年来辽宁省公交专用道得到快速发展，但个别城市专用道里程仍然较少，大部分城市公交专用道里程远低于每百标台4公里，个别市仅为每百标台0.25公里，严重制约了城市公交服务能力提升。

（2）设置不合理。个别城市公交专用道设置不合理，主要体现在未设置在公交线路集中、拥堵严重的瓶颈路段，而设在交通本不拥堵的路段，没有充分发挥公交专用道对公交路权优先的保障作用［3］。

（3）监管不到位。不同城市公交路权保障监管水平差异较大，虽每年违法侵占公交专用道处罚达60万次，但主要集中在沈阳、大连等个别城市，大部分城市对公交专用道的监管还仍然不够到位，专用道不专用、形同虚设，个别城市未能安装电子拍照等监管设施，缺少对违法侵占公交路权的车辆进行有效监管。

4 公交路权优先的对策研究

综合考虑城市公交路权保障措施发展现状及体制机制情况，提出了以下几点建议：

4.1 加强设施规划与建设

科学谋划编制城市公交专用道路发展规划，与城市建设规划、城市公共交通规划有效衔接；城市道路新建和改造规划和设计方案，要充分考虑公交专用道和港湾式停靠站设置需求，前瞻性地预留建设用地和改造空间。不断提高城市公交港湾式停靠站设置比例，尤其在停靠公交线路较多或客流量较大的站点设置相应的港湾式停靠站，避免因公交车车辆进站导致车辆排队延误现象的发生［4］。

4.2 科学设置公交专用道

坚持 “越堵越设”的原则。将城市公交专用道路设置在客流密集、车流量大的公共交通走廊，特别是城市公交线路集中、拥堵严重的瓶颈路段，切实发挥城市公交专用道路的路权优先保障作用。有效降低社会车辆使用强度，增强城市公交出行吸引力。城市主干道满足路段单向机动车道3车道以上 （含）或单向机动车道路幅总宽不小于11米、路段单向城市公交客运量大于每高峰小时6000人次或城市公交车流量大于每高峰小时150辆且路段平均每车道断面流量大于每高峰小时500辆，应设置全天或高峰时段公交专用道。道路条件较好且城市公交线路集中的其他道路，应考虑设置全天或高峰时段城市公交专用道。要按照现已实施的国家行业标准 《公交专用道路设置》 （GA/T 507），结合城市交通发展新形势，积极制定地方配套标准，增强城市公交专用道路设置科学性、规范性。结合各区域不同路况的实际，灵活选择双向、单向，全天、高峰时段、长时段、潮汐式和路外侧、路内侧、路中间等城市公交专用道路设置方式。

4.3 完善道路标志标线

城市公交专用道路要标志齐全，标志间距合理，标线清晰醒目，倡导使用彩色路面，提醒社会车辆不得占用专用道路。借用专用道路右转的社会车辆，进出专用道路要设置明显的区间或出入口，避免社会车辆提前过早驶入专用道路。鼓励城市公交专用道路地面标线采用震荡雨线，确保社会车辆驶过时带有明显连续震感，提醒进入城市公交专用道路车辆及时驶离。城市公交专用道路指示标志要与标线和地面文字匹配，方便驾驶员在较远距离识别专用车道，提前变换车道。注重保持公交专用道路连续性，在较小路口和车辆需要跨越专用道路的位置，设置社会车辆可跨越专用道路简化网格线。城市公交车道路设在最外车道路段，右转车辆可在距路口不少于30米区域内借用公交车道右转弯。在允许转弯的路口，城市公交专用道路标线要提前闭合，确保混行空间方便社会车辆转弯。

4.4 配套公交优先信号系统

公交优先信号系统主要采取调节信号灯周期、增加公交车专用相位、调整绿信比等措施，赋予公交车辆更高的道路通行权，减少公交车辆在道路交叉口等待时长，来实现公交优先。在设有公交专用道的道路交叉口，为充分发挥公交专用道的作用，通过设置公交车专用信号相位，让公交车真正的快起来，相位的长度可以根据公交车流量或公交车辆实时通行情况而确定，以提高公交车运行效率和通行能力。

4.5 加强使用监管

建立完善城市公交专用道路监管工作制度，城市公交专用道路上应安装固定式违法行为图像取证设备，设备间距400—500米；鼓励在公交车辆上安装与相关监测平台联网移动违法行为图像取证设备，查处社会车辆违法侵占公交专用道路、公交站点附近违法停靠行为。城市公交专用道路沿线公交站点要设置排队护栏或排队导向标识，规范城市公交车辆停靠行为，引导乘客文明候车乘车，减少车辆滞留站点时间，避免影响后续车辆进站，形成良好的停车秩序、候车秩序、乘车秩序和行车秩序［5］。

4.6 实施综合保障措施

根据道路条件和车流等情况，在城市公交车专用道路的进口道设置专用导向车道，保证城市公交专用道路的连续性。在易发生公交车列车化进站停靠的站点，建设港湾式停靠站，适当增加站台长度，提高城市公交专用道路使用效率。鼓励研究探索建立区域限行政策，划定区域内仅允许城市公交车辆、新能源机动车辆通行。交通拥堵暂不严重的中小城市，要以堵点治理为突破口，设置局部优先通行信号或专用道路。有条件的城市建设发展快速公交系统 （BRT）。

4.7 合理配置城市道路交通空间资源

道路交通空间资源可理解为道路资源与时间资源的总和，当前社会车辆占用了大部分的城市道路交通空间资源，并且获得了出行的舒适性。因此，应在出行时间上给予公共交通车辆一定的补偿，科学合理调整道路空间资源的使用分配关系，将更多的道路空间资源向城市公共交通倾斜，让乘坐公共交通出行所需的时间成本和经济成本高于小汽车，引导更多的私家车主向公共交通倾斜，促进绿色出行。