关于健全高校权力运行监管体系的几点思考

■石金楼 黄宏杰 周 琴

（1.南京医科大学；2.扬州大学）

党的十九大报告明确指出，增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。高校权力的运行机制、运行过程中存在的问题和亟须改进的环节是监管体系的主要导向。通过解决权力运行存在的问题，提出应对举措，完善权力运行机制，从而完成对高校权力的运行机制的监督和管理。

1 高校权力运行机制的现状

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定，我国的高校实行 “党委领导下的校长负责制”。目前我国高校内部权力存在政治权力、行政权力、学术权力与其他利益群体权力等主要部分，政治权力是指在以学校党委书记为首的党委领导下，对全校的机关、学院、基层党组织系统实行的逐层控制，是“党委领导”制。行政权力是以校长为首的行政系统实施的自上而下的行政级别的控制和管理，是“校长负责”制。学术权力主要通过学术委员会、学位委员会和职称评审机构等学术机构进行自上而下的领导。其他利益群体权力则通过教职工代表大会、学生代表大会等各种组织或活动行使自身权力。四种权力构成高校内部权力的分权结构，权力之间相互制约协调。

2 高校权力运行机制存在的问题

2.1 权力边界的模糊和混乱

《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》明确规定，我国的高校实行 “党委领导下的校长负责制”。党委领导和校长负责是互相协调统一，又是相互制约的权力运行机制。党委领导侧重在高校政治方向和重大决策，校长负责侧重行政决策的贯彻落实，政治权力和行政权力是分工协作。但是目前高校的这两种权力之间仍存在很多问题。《高等学校章程制订暂行办法》是教育部颁布的指导我国各高校章程制订的纲领性文件，明确了党委权力和行政权力之间的关系，区分了两种权力的职权范围。但是我国高校内部党委领导、行政领导、学术领导等“双肩挑”、“多肩挑”、“两手抓”的现象仍屡见不鲜，这往往是滋生权力边界模糊的一个重要风险点，使权力的混乱、滥用成为可能。有的高校在日常的党委领导民主决策过程中，党委委员会去揣测党委书记的个人意图，体现或顾忌党委书记的意志；有的高校仍存在封建主义的残余工作作风，搞“一言堂”，民主讨论会变成“告知会”；有的高校不乏学者以自己的学术魅力违规干预高校决策和执行，从而出现“学术霸权”的现象，使得权力的越界行使成为可能。

2.2 权力运行的矛盾和冲突

关于“党委领导下的校长负责制”问题 “党委领导”和“校长负责”是有机统一的。在高校内权力运行过程中，党委领导下的校长负责制在一定的程度上体现了权力的相互制约和相互协调。我国高校的校长一般都担任学校的党委委员，政治权力和行政权力在自上而下的组织架构设置中人员重叠的现象普遍存在，这一点也在学术权力和其他权力全体中体现。人员重叠就不可避免的存在权力的冲突和矛盾。在民主集中制的原则下，校长担任委员的党委组织和校长负责的行政权力意志，往往存在意见不一致的情况，引发高校权力运行的冲突。而校长往往是学校的对外法人和党委大方向领导下的具体事项的法定负责人。因此负责人和决策者不是同一个人，这就导致了高校权力运行的失衡之处，任意一方权力的滋长和失衡将导致权力运行的矛盾和冲突。

2.3 重要权力的缺位和弱化

高校的学术权力、其他权力的运行主要是监督、建议行政权力、政治权力。学术权力和其他权力机构采取的治理方式更多是投票和协商，而非行政权力和政治权力的行政命令的方式。这就一定程度上决定了其权力地位的实质影响。教代会等权力机构会议产生的决议都停留在意见和建议层面，难以产生一定的行政效力，无法被严格执行，也没有对应的不执行不采纳的后果，对高校的教学、科研等方面无法产生实质的影响。同理，学生代表权力机构，受尊师重道等传统文化的影响和局限，学生在介入高校的治理等领域，因为身份和教学地位的差异，无法真正做到真实传递权力机构的心声，其权力的运行也是仅仅停留在建议层面。除了政治权利、行政权力以外的其他权力一直以来都是微弱的存在，甚至只是按规定要求设置的摆设。

3 高校权力运行监督体系的现状

近年来，我国教育领域的权力监管机构在不断的健全，同时也也建立了各项权力运行的规章制度，比如教代会、党委会、校务会、党政联席会等相关机制制度。但仍出现高校违规案例频发的情况，高校权力运行监督仍存在很多问题。

3.1 监督制度不健全

高校权力运行监管是对高校政治权力、行政权力等的制约和监督。教育领域高校领导干部违法违纪现象屡屡发生，一定程度上反映出高校权力运行监管失效，高校权力运行监管机制的力量薄弱。从高校腐败犯罪诸多案件来看，同时担任校长和党委组织的重要职务的屡见不鲜，更有学者通过实证调研发现，在多数学校，党委会、校长办公会的成员基本上是一致的。在政治权力和行政权力组织中“双肩挑”的现象在高校普遍存在，难以形成行政权力、政治权力的权限分离。从频发的高校案件可以看出，高校权力监督体系针对政治权力、行政权力的重要岗位、风险点的重点监督仍存在较低的敏感度，并没有普遍推及的针对权力重叠、边界模糊等权力运行中存在的类似问题的监督制度规范，造成权力监督体系存在缺口，因此造成监督失效，酿成重大违规违纪问题。

3.2 监督机构独立性不足

高校监督机构往往都是内设机构，监督机构的成员人事关系仍依附于校内人事部门，而人事部门属于行政权力的范畴，因此监督机构的运行和工作开展确实容易受到政治权力和行政权力等影响，甚至是受其主导。其次，根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定，高校纪律检查委员会在同级党委和上级纪律检查委员会的双重领导下工作。监督机构的负责人往往也在高校的党委组织担任要职。在党委领导下开展纪委监督等各项工作，这对高校权力的运行具有促进和监督作用。但与此同时，权力机构自上而下设置上的交叉和重叠，这使监督工作的开展面临一定的困境，难以对政治权力形成有效的监督。

3.3 监管意识薄弱

一方面，高校对于领导干部和广大职工缺乏对权力运行监督的宣传意识，没有营造处处监督、事事监督的氛围。权力运行监督的主体是高校的党委部门、行政部门、职能部门和广大师生全体，特别是广大师生群体，对于涉及自身的教学、科研方面的学术权力等会有意识去监督，但往往对于学校的财务工作、人事工作、资产管理、基建工作等重要权力运行缺乏监督的意识，没有将监督作为自身应当享有的权力和义务去履行。同时，高校权力主体在日常的工作学习过程中，缺少受监督的意识。高校行使行政权力、政治权力的领导干部，提及“监督”、“检查”存在排斥心理，觉得监督和检查都有在其工作有问题、有错误的前提下才开展的，抵触之心常有，甚至产生对抗等不配合的违反规定的现象发生。这也是一定程度上导致高校重大违法违纪案件屡见不鲜的重要因素之一。

4 健全高校权力运行监管体系的对策

4.1 加强反腐倡廉教育工作

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出构建有效的权力运行监督体系的重要性，提出必须加强权力运行监督，把权力关进制度笼子。对于高校而言，加强权力的运行监管工作防大于治，认真学习贯彻《中国共产党纪律处分条例》等文件精神内涵，将党风廉政建设工作常态化、日常化，把反腐倡廉工作的阵地前沿化、防治结合。引导全校领导干部树立正确的廉政观，树立经济责任意识，规范自身的行政行为和经济行为，为高校权力运行监管体系营造绿色的政治生态和行政生态。

4.2 以内控为依托，建立风险预警机制

高校内部控制制度深入高校的经济、人事、资产、教学等各个环节，内部控制制度的建立有利于高校各项工作开展的权责明确、分工协调，提高工作效率，保证经济活动开展的安全、有序。内部控制制度的核心是控制、监督和互相牵制。不相容岗位的设置和防线防控是内部控制制度的关键，通过建立内部控制制度，将内部控制制度嵌入权力运行的监管体系当中，以内部控制的内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五要素为抓手，从而进行权力运行监督体系的全方位管理。建立重要岗位、重要领域、重大决策等重要监管点，建立 “三重一大”的 重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金决策程序的风险防控点，通过点点结合，多点防范，全面掌控、排查高校权力运作的监督的核心关键。制定对应的风险评估、风险预警机制，一旦超出安全警戒线，做出相应的风险响应机制，有效提高权力运行监督的高效、及时。

4.3 厘清权力界限、理顺权力关系

在坚持党委领导、校长负责的前提下，进一步明确和细化政治权力、行政权力的具体职责和范围，尤其对于边界模糊、权力重叠的风险点，进行重点规范。进一步树立权限内容，将权责范围内的“重要事项”、“重大事项”具体量化、事项化，明晰各自权力范围，在明确区分的权责前提下，形成互相制约监督并且互相促进发展的积极权力关系。同时对于学术权力和其他权力群体，同样重视其对高校权力生态健康发展的积极作用，增强其权力群体对于所辖事务的权力，给他们留出权力空间。理顺权力之间的关系，形成多元权力在各自权责范围内明确尽职，发挥权力的制约和监督作用。

4.4 营造学术氛围

高校承担着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等多项社会职能。其中首要任务是人才培养，同时高校是学术和道德建设的主要阵地。营造浓厚的学术文化氛围是高校教育发展的题中之义，也是保障高校权力运行健康有序的重要手段。在宣传反腐倡廉的工作同时，也应该结合高校自身的教育特点，宣传学术文化、追求学术真理能在一定程度上促进提升学术权力在高校中的地位。学术文化是全校师生共同的价值认同和价值追求，是高校的社会职能得以履行的重要体现。在浓郁的学术氛围引导下，高校政治权力、行政权力的运行能够以人才培养和科学研究为最大宗旨，政治权力和行政权力能够受到约束和监督，才不会偏离高校人才培养、科学研究这个主旋律。只有大力营造学术文化氛围，才能够在高校这一方净土中做到纯粹化，全校师生不是为“权力”马首是瞻，而是为学术、真理投入更多的热情和精力，把教育事业的发展作为高校师生孜孜以求动力，引导高校政治权力、行政权力把创新更多一流学科、一流专业作为其开展工作的方向和目标。因此从长远来看，无论是对于高校权力运行监督体系来看，还是高校的教学、教育、科研工作的发展建设来看，营造学术氛围、提升高校学术水平都具有重大而又深远地影响。

4.5 健全完善监督制度

健全完善高校权力运行的监督制度，包括领导干部的经济责任审计制度、绩效考评制度、责任追究制度等。制度是高校权力运行监管体系的政策依据，也是落实高校党风廉政工作、反腐败工作的行动指南。高校领导干部以经济责任审计制度为工作指南，从任前、任中、任后全程清晰了解权力范围内的权责，明确任期工作职责，为工作开展提供依据和标准，做到预先防范各项经济实现开展的风险和违法行为。进行年度绩效考评，以奖惩措施促进政治权力、行政权力运行的规范和效率，同时将经济责任审计制度、绩效考评制度、责任追究制度的结果公示，进行相应的责任追究，将结果运用反馈到今后的日常工作中去，确保权利运行监管取得实效，对于高校开展反腐倡廉工作具有重要意义。

4.6 创新监管合力

首先，加强监督部门的独立性，创新监管部门负责人的提名条件、提名考察、任免程序，在党委领导的前提下，保障监督部门的独立性，加强上级主管部门对高校监管部门的工作指导和业务交流，提升监管部门工作的地位和影响力，真正不受行政权力、政治权力的干扰和影响，发挥监管的作用。其次，加强群众监管的力量。高校加大监督宣传力度，积极引导广大师生发挥其广泛基础的监督力量，一定程度上能够发挥监管合力，促进学校各级的权力运行更公开化、透明化。最后，利用“互联网+”的信息技术手段，创新监督的方法。依托微信群、微信公众号、微博等网络平台，拓宽权力监督的渠道，通过更便捷、高效、及时的方式关注权力运行监督的氛围，推进社会群体对高校权力运行监管的科学性和创新性。

4.7 推进校务公开

让校务公开在阳光下运行，校务公开工作通过教代会、学代会、公示栏、网络平台等多种形式，向教职工公开，向社会公开。通过校务公开，让高校各项教学、科研、经济活动等信息公开透明，学校行政要定期向教代会报告工作，公开校务，自觉接受民主监督和民主评议。自主接受全校师生和广大社会群众的监督，提升学术委员会、教代会、学代会等权力主体的地位和影响力，对于重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金决策事项，应该广泛征集意见，充分听取意见后进行分析后再进行决策。

综上所述，高校权力运行的监管体系，要理顺政治权力、行政权力、学术权力等各个权力之间的界限和各自职责，让多元权力互相促进、监督制约；建立监督制度让各项监督活动的开展有法可依有据可循；鼓励学术权力和其他群体权力的监督力量；同时还应该考虑引入校外监督力量，形成自上而下、由内到外全方位权力运行的监督体系。