断续型治理：可持续性维度下基层治理模式的困境研究——基于武陵山区R镇的基层治理实践

徐 娜

乡镇政府处于国家行政体系的末端，不仅要面临自上而下的科层行政制度的规约，更要面对自下而上的乡土社会的公共性诉求。它的关键性位置(国家与社会的交界点)使得众多学者对于乡镇基层治理的“隐秘性”心驰神往。一些学者以基层政权的公共性为依据，认为税费时代以来的乡镇基层政权具有高度的自主性和经营性。例如，戴慕珍曾将基层政府形容为“企业家”；张静则认为由于基层权威的官方授予和公共规则的缺失，从而产生了一个与社会利益相分离、具有高度自主性和自利性的基层政权。(1)张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，杭州：浙江人民出版社，2000年，第32页。另一些学者指出，乡镇在治理实践中并非采取科层制倡导的现代化和规范化的运作模式，转而采取一种非正式化运作模式。孙立平发现，乡镇干部在农业税费征收过程中，往往将大量人情、面子等日常生活原则引入正式权力的运作过程。(2)孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，厦门：鹭江出版社，2000年，第10页。吴毅则借用“擂”“媒”“示蛮”“怀柔”等方式展现了乡镇治理的非正式策略和技术。(3)吴毅：《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：生活·读书·新知三联书店，2007年，第6-269页。还有一些学者则围绕基层工作的目标指向开展研究。杨爱平、余雁鸿认为在基层治理中存在着选择性应付行为，基层干部往往会有选择地用弄虚作假、搞形式主义等方法来应付上级派发的各种工作压力。(4)杨爱平、余雁鸿：《选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析——以G市L社区为例》，《社会学研究》2012年第4期。这种基层政府在政策执行过程中的非正式行为的范围之广、表现之公开是不可忽视的。周雪光曾直言这种基层政府间的“共谋行为”已然成为一个具有深厚合法性基础的制度化了的非正式行为。(5)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。随着税费改革和项目制的推进，越来越多的学者注意到基层行政模式也随之发生改变。国家通过项目运作机制将财政经费以转移支付的方式予以再分配，从该意义来讲，项目制不仅是一种体制，更能在一定程度上型塑各行政层级的行动策略。(6)渠敬东：《项目制：一种新的国家治理机制》，《中国社会科学》2012年第5期。“项目制”成为一个既得利益补偿的重要机制，“跑部钱进”成为地方政府的主要工作目标之一。(7)渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，《中国社会科学》2009年第6期。周飞舟指出，随着税费改革的深入，乡镇政府更多地向上“跑钱”，不仅没能实现预期的“服务型”政权，反而使得乡镇政权与乡土社会逐步脱离旧有联系，变为与农民关系更为松散的“悬浮型”政权。(8)周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。

上述学者们关于乡镇治理的研究大都是以政府的公共性角色设定和现代化、规范化的科层行政方式为依据，对照性考察基层治理实践过程。这些研究视角固然对把握基层治理的丰富图景大有裨益，但较为重复的研究视角和一味自上而下的结构性分析却不能完整呈现乡镇政府作为基层组织实体的日常行政实践过程，使得关于乡镇基层治理的研究日渐固化。因此，本研究抛弃以往研究的诸种相对成熟的研究取向(结构性分析取向、过程—事件分析取向)，尝试从乡镇治理的实然状态出发，以乡镇行政的具体环境和实际运行状态为重点考察对象，以此来探究十八大以来提倡的治理能力现代化改革的着力点和转型路径。

一、断续型治理的逻辑起点：“行政吸纳运动”方式的盛行

乡镇基层治理究竟是怎样的以及为什么呈现出这种状态？是基层治理研究的逻辑起点，同时也是学者们争相剖析和解读的中心议题。本文尝试走出既有基层治理研究中应然与实然间差异性分析路径，从田野调查中乡镇基层治理的实际状况出发，尝试性地对上述问题进行思考和回应。

对于基层治理模式的研究，最为典型的是对于基层行政中“运动型治理”的论述。周雪光认为，正是由于中国官僚体制的核心是“向上负责制”，由此衍生出潜在的高度动员可能性。运动型治理旨在打断行政常规体制，代以自上而下的政治动员方式集中调动资源、力量和注意力来完成某一特定任务。(9)周雪光：《运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考》，《开放时代》2012年第9期。王洛忠、刘金发认为，这种运动型治理依赖政府强制性的公共权力，虽然能通过特殊方式取得阶段性成果，但由于其缺乏稳定的制度基础，因而不能建构有效的治理结构。(10)王洛忠、刘金发：《从“运动型”治理到“可持续型”治理——中国公共治理模式嬗变的逻辑与路径》，《未来与发展》2007年第5期。欧阳静则注重区分了国家运动型治理和基层运动型治理的区别，她认为基层运动型治理与国家运动型治理不同，是一种实现基层社会治理的常规性行政机制。(11)欧阳静：《论基层运动型治理——兼与周雪光等商榷》，《开放时代》2014年第6期。基于此，狄金华用“行政吸纳运动”加以表述，他认为，目前基层治理区别于总体性社会时期带有明显政治色彩的运动式治理，是一种基层行政缺乏充沛资源的情境下，将“运动”的组织方式借用到行政过程中的权益性行为选择。(12)狄金华：《通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究》，《社会》2010年第3期。笔者较为赞同欧阳静及狄金华的观点，认为现时期基层治理中的“运动”特点与冯仕政所谓的带有政治意味的国家运动可以说是“形同质异”，因而笔者认为“行政吸纳运动”的表述更为准确和精当。

学者们多为这种基层治理过程中典型的组织方式所吸引，这些研究大都是从基层政府与上级的互动为切入点，这样的分析固然生动且富有洞察力，但却缺乏对基层政府日常性治理的关注，较为忽视与这种“运动”方式相对应的基层常规型治理，这种科层行政制下常规治理模式也是基层行政的重要组成部分。运动型治理与常规治理模式犹如一枚硬币的两面，二者相互依存，既对立又统一。单纯对于运动治理方式的研究和关注，反而让我们忽视了基层治理的常规性一面，这会导致我们对于基层治理特征的把握部分失实，以偏概全。同时，单纯的“运动型治理”的研究结论只聚焦于单一任务模式下的治理方式和手段，但这只是基层治理研究的一种理想情况。现实的状况是，作为行政末梢的乡镇政府可谓是“上面千条线，下面一根针”，它面临的是各种庞杂且繁琐的行政事务，单独聚焦于一项“中心任务”的落实和完成，固然能细致刻画其中的互动细节，但同时却也忽视和打断了其他正在进展着的常规性工作。

“基层工作就是这样，忙时忙死，闲时闲死”，这是我们在田野调查中，最常听到的基层干部对于基层治理工作的描述。基于这种断断续续、时紧时松的基层治理特点，我们避开以往偏废其一的研究方式，将研究目光重新投注到治理主体本身——基层治理长时段的执行周期。在这一过程中，运动型治理模式与常规型治理模式二者不断交迭切换构成了基层治理的主要旋律。我们认为，只有将运动型和常规型治理模式统合在一起，才能更为准确、全面地把握基层治理的特征及其行动逻辑。因而，笔者提出“断续型治理”这一概念，将学者们颇为关注的“运动型治理”和常规治理都纳入研究视野之中，关注基层政策执行的周期问题。基于对基层治理模式的实然把握，我们跳脱出原有的基于单一治理事项的单次性考察，转而在一定的时间段内对同一治理事项的执行过程予以持续性考察。我们发现，同一治理事项的落实是不定期地推进和落实的，这种断断续续的行政方式具有偶然性和不确定性，显然难以达到治理现代化中整体协调、连续高效的可持续性的要求。也就是说，这种“断续型”的基层工作模式有悖于国家治理能力现代化的要求，长此以往难以塑造出具有整体性、连续性和前瞻性的可持续性的治理体系。

二、断续型治理的衍生基础：目标管理责任制下“选择性执行”

在我国行政体制改革深化阶段，国家愈发注重引导科层管理体制从传统官僚体制朝向更为精致化、现代化的治理体系转型，进而采取一系列自上而下的措施推动行政体系现代化改革。其中，中国各级政府普遍采用的目标管理责任制是“压力型体制”下具体实施的制度形式，它在行政体制内部形成一整套“责任—利益连带”的制度性联结关系。(13)王汉生、王一鸽：《目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。

目标管理责任制在推行之初，主要是为了提高行政的科学性，进而实现最优治理效能。这在一定程度上确实提高了行政管理的有效性，促使相关治理目标的实现。但不应忽视的是，目标管理责任制的推行同样产生了一些未预期性的后果，进而在具体的基层治理过程中呈现出一种“悖论式”的实践效果。目标管理责任制塑造了基层政府在行政实践中的“选择性执行”行为，且伴有治理目标的短视化、治理重点的阶段化等问题，这不仅违背了社会治理的公共性价值取向和可持续性的目标导向，同时在一定程度上促使基层治理实践呈现出间歇性断续式的行政特征。

基于对R镇治理实践的考察，虽然行政体制内普遍盛行的目标管理责任制下设置了层层行政约束，其更多的是各类考核指标体系的设立和建构，而对于具体落实过程和实施手段则较为忽视，这无疑为基层政府的行政实践过程创造了巨大的活动空间和张力。基于基层的资源禀赋结构，基层政府如果无力落实全部政策目标，就只能选择那些硬指标予以执行，威尔逊将这种现象概括为行政的“选择性关注”倾向。(14)威尔逊：《美国官僚政治：政府机构的行为及其动因》，张海涛译，北京：中国社会科学出版社，1995年，第377-435页。也就是说，处在多重任务包裹中的基层政府，通常会依据任务的重要性和紧迫性进行排序，进而决定把主要的行政精力和资源投入到哪项具体任务目标之中。在这一过程中，那些社会广为关注的重大项目和具有明确评估指标的项目更能够获得重视，而那些难以量化和监督、产出效果不明显的任务，则自然而然地在这一过程中被筛选掉及边缘化了。不仅如此，在执行各种阶段性重大项目的过程中，基层政府不惜打断常规性行政体制，突破分割式行政管理方式，借用运动型治理方式调动和整合资源，集中各部门力量和注意力来完成现阶段某项“中心工作”，而基层行政中那些连贯持续的和更具社会合法性的常规工作则在层出不穷的“中心工作”中被打乱了。

由此，我们发现，在目标管理责任制的行政模式下，不仅会出现基层政府的种种“变通”及“选择性执行”问题，同时不应忽视的是，在基层治理实践过程中，存在着常规模式与运动型模式两种基本形式，常规机制建立在分割式专业化行政管理体制之上，体现在稳定重复的科层行政过程以及各种例行活动中；而运动型机制则恰好需要突破常规式行政管理体制才得以启动和运转，二者间存在着内在的紧张关系。连接起这两种行政实践机制的则是我们所谓的“断续型治理”模式。因而，考察断续型治理模式必须围绕常规与运动型模式的关系展开讨论，在两者相互切换和替代的治理实践中展现断续型治理的逻辑特征。长远来看，这种断续型治理虽然能够暂且实现某种治理平衡，但长此以往地推行却从根本上阻碍了基层治理体系的现代化改革进程，难以产生持续性治理效能。

三、断续型治理的现实表征：常规模式与运动模式不断切换

断续型治理最鲜明的特征就是治理实践呈现出不连贯性和不确定性。当基层政府在面临着多项日常工作时，拥有一套筛选机制：他们总是倾向于在诸多日常工作中选取那些上级最为看重、检查最为严苛且时限最为接近的工作成为该阶段的“中心工作”，进而采用运动化或突击化的方式集中调配资源以达成某种治理任务。运动型机制固然是一种应对组织失败的重要机制，但其有效性是显而易见的。从长远来看，长期聚焦于各项中心工作的断续型治理，不仅行政成本高、治理效果不尽如人意，同时还会严重破坏基层治理中的自发秩序和常规性行政规则。

武陵山区R镇集国家级贫困地区、少数民族地区、革命老区等多重身份于一身，其治理实践具有“权力小、责任大、能力弱”等基层政府的典型性治理特征，这种治理特征催生出R镇的治理模式，这在很大程度上是当今贫困地区基层治理的缩影，具有较强的典型价值和讨论意义。R镇所处的武陵山区自然地理条件复杂，经济基础薄弱，因而其成为现阶段国家大力推进脱贫攻坚和乡村振兴的主战场。近年来，国家不断加大对于贫困地区的关注和投入，这无疑给R镇基层政府施加了更为繁重的行政压力。仅就S县R镇2018年的目标量化考核表来看，涉及范围之广可见一斑(见表1)。

表1S县乡镇政府2018年共性目标管理考核计分表(15)该统计表引自2018年H省X州S县下发的《S县人民政府主要工作预案销号暂行办法》。

序号考核项目负责考核单位分值比值/%1安全生产工作县安监局352信访维稳工作县信访局353计划生育工作县卫计局354美丽乡镇建设工作县美丽办355“两违”清理整治工作县查非纠违办356维权减负和“千社万户”工程县农经站357教育强县工作县教体局11.78耕地保护和地灾防御工作县国土资源局23.39森林防火、林业生产及林政管理工作县林业局3510防汛抗旱工作县水利局23.311精准扶贫工作县扶贫开发办46.712预算绩效管理、政府性债务管理和预决算公开工作县财政局23.313新农合和无偿献血工作县卫计局23.314新农保工作县人社局11.715车辆治超治限工作县治超办11.716环境保护与农村环境综合整治工作县环保局11.717动物防疫工作县畜牧局11.718食品药品安全和城乡一体化建设工作县质量监督管理局23.319禁毒工作县禁毒办23.320依法治县工作县依法治县办11.721粮食生产与农产品质量安全县农业局11.722农村危房改造工作县住建局11.723财务管理、依法行政等县政府交办的其它事项县政府办58.324乡镇综合执法队伍建设工作县政府办23.325民政救助工作县民政局23.326村级文化活动中心县旅游和文广新局11.727便民服务中心标准化建设工作县政府政务服务中心11.728作风建设县监察局23.329环境优化县优化办、县纠风办23.3共计:60

由表1可见，仅2018年一年S县就所辖各乡镇的共性管理目标有29项之多，此外还要求各乡镇制定特色治理目标。S县就各项政策任务分季度实行百分制量化考核，并实行“月抽查、季核查、年通报”等奖惩制度。同时，各乡镇领导班子的测评考核与之直接挂钩，并影响乡镇政府主要负责人及班子成员的评优评先考核。

R镇政府常规性职能由党政组、征拆组、烤烟组、计生组、综治组、安全生产组、综合执法组和农业组等8个工作组构成，每组大约3到5人。(16)徐娜：《从共谋到协同治理：一个治理体系现代化的演进路径——以武陵山区W镇政府组织架构调整为例》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2018年第4期。从人员配备来看，一部分乡镇工作人员是“退居二线”的基层干部，他们虽然工作经验丰富，但却日渐难以应对指标化、数据化的基层工作，因而他们在基层治理过程中大都担任协调性质的闲职工作。因此，在实际工作中，能够担任实干性工作的有生力量大为削减，约占总人数的三分之二。这对本就人力资源稀缺的基层行政而言，无疑是雪上加霜。面对上级政府要求的诸多政策任务，R镇政府难以在同时期内同时回应，因而只能就各类政策任务进行排序、筛选和鉴别。某一时期内，当国家及上级政府将更多的注意力及行政资源投注到某项政策任务时，此项政策任务即成为R镇该时期的“中心工作”。为应对上级政府部署的阶段性“中心工作”，基层政府打破科层行政体制的边界和制度规则，以整体性动员的方式进行治理则是一种策略性的回应。

R镇政府政策文件中的组织架构和人员配置看似分工合理，各就其位，但在行政治理实践中却并未得以遵循。在R镇的基层治理实践中，我们发现了另一份“隐性”的责任分工名单，即R镇领导班子成员依据政策任务的重要性及紧迫性进行粗略评估和排序，将政府既有8个工作组的人员分工打散，除去政府日常接待和文案工作的必要的驻守办公人员，其余每1至2人为一组负责将镇里面下达的各项政策目标落实到村，成为某种意义上的“包村干部”。简言之，乡镇领导班子负责筛选和识别“中心工作”，而其余“包村干部”则负责“中心工作”的推进和落实，而对于“中心工作”的认定和选择没有很多讨价还价的空间和余地。

2017年6月R镇刚刚结束了林权勘界工作，相关的调查成果已经上报。精准扶贫中的第二轮精准识别工作随即又启动了，镇扶贫办主任在动员会上表示。

县里面安排第二轮精准识别工作，早就布置了这个任务的，但是当时也有其他任务，他们(政府同事)在做林权勘界工作，所以这个工作也就没有及时推进。现在县里面开始催这个事情，所以我们跟领导汇报之后，决定调动大家下村，跟村干部一块把这个事落实一下。所以我们今天把同事们和村干部请来开这个动员会，就是要大家配合尽快地把相关情况摸清楚，我们下周一之前要赶着交这个数据嘞。(17)2017年6月19日，武陵山区R镇扶贫办主任，镇政府四楼会议室。

在全镇轰轰烈烈的第二轮精准识别过程中，R镇所辖的M村发生一起由于林权勘界不清而引发的邻里纠纷事件。涉事两家就林权纠纷产生了更为激烈的冲突，双方都指望政府方面能出面来解决这个问题。但第一轮林权勘界工作已经结束，其“中心工作”的位置早已不在。至于何时启动第二轮相关工作，则要视基层行政的任务周期而定。这种情况下，对于这件纠纷问题的处理只能停留在调解层面，远不能从根本上解决这起纠纷。主管综合执法的W姓副镇长在劝解矛盾一方时表示。

你们这个林地确实是存在有争议的地方，我们上一轮林权勘界主要是针对那些没有纠纷问题的林权进行了确权，把那些有争议和纠纷的问题都留了下来。大家都心平气和一些，这个林地呢，如果要是靠平时种点什么，说实话也不值什么钱，所以不要急于一时的意气用事。我们这林权工作还没完，第二轮开始肯定着手解决像你们这种有纠纷的林地，所以不要着急，年底或者是明年初我们肯定还得搞。(18)2017年7月8日，武陵山区R镇W姓副镇长，镇政府司法所办公室。

这种断续型的行政模式也绝非偶然，在其他领域同样存在相同问题。近年来，R镇着力推进高速公路的修建。在开山修建高速公路过程中，对沿线民居有一定程度的破坏和损毁。随之而来的，是R镇政府协助进行的高速沿线的“炮损房屋”补偿问题。在这个过程中，同样存在着断续型治理引发的不良影响。一位受损家庭的农妇表示。

我家房子的大梁都让炮崩坏了，都不敢住人了。他们(政府工作人员)搞赔偿来我家了，但给的(钱)实在太少，我就没有同意。结果现在这沿线受损的都赔了一遍了，我们这些没达成一致的就没有人管了。(19)2017年8月23日，武陵山区R镇K村村民，S县政府信访办公室。

因为炮损房屋未得到赔偿，这位农妇不断去县里甚至市里反映相关问题，但是面临农妇的上访，R镇相关负责人表示。

我们其实也挺无奈，当时第一轮赔偿他们(炮损户)不同意，这项工作已经(阶段性地)结束了。我们还有好些上级交办的其他的工作，实在也是没有精力跟他们去磨去耗，至于什么时候把这些问题收尾，那就看上级领导的意思。(20)2017年8月23日，武陵山区R镇维稳办公室人员，S县政府办公楼一楼大厅。

从R镇的基层治理实践中，我们发现基层行政人员时刻面临着层出不穷的中心工作，这种工作模式使得他们被阶段性的“中心工作”所牵制，这使得他们没有足够的时间和精力来解决其余问题，从而在断续式的治理模式中只能是一种基于“摆平”逻辑的应对策略。对某一项治理工作的推进始于其“中心工作”的地位认证，中断于阶段性工作成果的取得和其“中心工作”地位的替代，接续于其“中心工作”地位的再次认证。在中心工作的不断切换中，基层治理的问题解决方案是不完整的，许多应对方案是修补式的，而非根本性地解决问题。在这一断一续的过程中，我们发现基层政府并没有长期性整体治理规划，只是一味地被上级派发的各项治理任务所牵制，这种断续型治理模式不仅会导致治理问题的复发和叠加，甚至会阻碍持续性、整体性的治理效能的发挥。

四、断续型治理的实践后果：对现代化治国方针的违背

现代化治国方针旨在通过规范化和非人格化的行政程序设计，最大限度地减少行政过程的不确定性，进而提高整体治理效能。但在基层治理实践中，这一政策设计初衷不断被扭曲和转置。

(一)“不完全执行”模式下治理问题的复发与再生

断续型治理总是遵循“一次一议”的原则，即当该治理事务成为中心工作时，基层政府会迫于考核和时限的压力，打破部门界限加以整体调配、集中整个政府的可支配资源及注意力，在短时间内摆平上级交办的重要任务。这种行政模式中，中心任务取代常规性事务，使得基层行政人员难以在短时间内系统性剖析目标任务，进而根本上地解决它。因此，在一轮接着一轮的治理实践中，存在着不完全执行的特征，即便是同一项治理事务，也是阶段性地解决，只要通过一次“联合行动”收到一定成效(上级考核要求范围内)，则这次治理行动便是成功的。而后，中心任务的位置会被其他治理事务所取代，至于何时进行下一轮的推进，则要视上级要求及任务紧迫程度而定。

断续型治理往往表现为多个中心任务前后承接的连续输入，前一个中心工作的遗留问题或者衍生问题会阻碍现阶段中心工作的推进。在循环往复的行政周期中，每项中心工作的治理成本，都需要在下一项治理工作中加以修正。换言之，前一项未完全执行的中心工作的“果”，往往会成为下一项中心工作的“因”，“因”“果”反复循环，产生累积效应和连带矛盾。这不仅无益于单一治理目标的达成，还会抑制整体性、持续性治理效能的发挥，拉低民众对于治理成效的满意度。

(二)断续型治理对现代化行政机制的侵蚀

断续型治理实践中运动型机制不间断地打断科层行政的常规模式，占据基层行政的主导地位。这不仅是运动型机制对基层行政方式的持续性输入过程，同时也是一个渐进性地改变基层行政结构的过程。现代基层治理的改革本质在于通过现代化的程序设计和非人格化的控制手段来有效制约基层治理中普遍存在的变通及选择性执行行为。这种基层实践中广泛存在断续型治理模式所遵循的依然是工具化、经验化的经营技术，这在本质上与常规行政机制整体性、连续性和前瞻性的可持续性治理目标存在冲突和抵牾，进而会阻碍可持续性的现代治理体制的构建。

我们所说的断续型治理虽然是针对单一任务目标的临时组织特征，但“中心工作”的阶段性执行过程已经超过了单个任务目标执行所具有的断续型特征，且更多地体现为一种自下而上的新的治理结构形态。作为一种新的治理秩序，断续型治理已然成为基层行政实践的总体性特征。只有在累积性和可持续性的进化框架内，治理体系的技术化、现代化才能够得到发展并成功地发挥作用。从现行的体制逻辑来看，断续型治理的逻辑根源在于对运动型治理机制的依赖以及将短期政绩作为治理目标的错位，是一种对传统社会治理模式的“路径依赖”，虽然可以短期内获得一定的“治理效果”，但存在诸多的随意和不确定性。因此，即便断续型治理具有深厚的实践基础，但并不能形成有效的治理结构。从治理效果上来看，断续型治理模式已经无法对庞杂多变、呼声渐高的公共服务需求作出快速反应和有效处置，在治理实践中逐渐形成了一种围绕着断续型治理模式的治理危机，亟待建立一种常态化且可持续的长效治理机制。

五、结论与讨论

大多数改革都是由社会问题倒逼而产生的，中国的基层治理问题也不例外。近年来，我国一直致力于推进治理现代化，俞可平曾指出衡量一个治理体系现代化与否，可以从制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调等层面予以考察。(21)俞可平：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。由此可见，推进治理现代化，就要从体制机制和治理理念上保证治理的稳定性、协调性和规范性。基层治理是实现乡村社会充满活力、和谐有序的重要保障，是国家治理现代化转型的重要前提。从这个意义上来讲，中国严峻的基层治理问题仍然是一个现代化的问题，要将基层治理纳入国家治理现代化进程，需要正视现阶段普遍存在于基层治理领域中的问题，将基层治理引入规范化、制度化、可持续化的轨道。

断续型治理是从政府治理连贯性和治理成效维度进行考察，这一可持续性视角有别于以往从治理结构抑或是治理实践出发的单一分析路径。近年来，有学者针对当前基层治理实践中治理效果欠佳、公共权力异化等弊端，进而提出涵盖了整体性、连续性和前瞻性的“可持续性治理”的概念。但我们认为，想要构建长效治理机制，绕不开对断续型治理模式的剖析和反思。

无论是“协调性”政府还是“悬浮型”政府，这些研究大都从基层政府与乡村的关系出发对基层行政进行研究，指出基层政府与农民社会愈发松散，但却始终无法从乡村社会治理过程中脱离。乡镇政权“资源少、能力弱、责任大”的工作格局，导致了乡镇政府在治理实践过程中走向了技术治国方针的反面。也就是说，从制度设计初衷来看，压力型体制(以目标管理责任制为主要手段)旨在通过复杂的监督和考核过程实现治理的有效性，但却恰恰在断续型治理实践中消解了其技术化逻辑和控制逻辑。因而，一味从制度规约的角度出发对基层行政进行研究，会迷失基层实践的研究主体性地位。

回归基层行政的“断续型”特征，是试图将基层政府置于时间轴上进行连续性和治理效能的考察和研究。断续型治理不仅突出了基层政府在单一治理事务中的行政模式，同时也在一定程度上表明了其与传统治理模式的隐含关联。从根本上来讲，断续型治理具有鲜明的治理体系转型的过渡性特征，运动型机制与常规机制被统合在这一断续治理过程中。断续型治理并非是带有应然性发展意图的叙事方式，更多地体现为自下而上的治理秩序的构建方式。它更多的是在可持续性的现代化常规机制尚未稳定确立，仍旧部分依赖基层专制性权力的情况下，作为一种对传统的运动型机制简化利用的治理模式。由此，我们发现行政理性在治理实践中存在着极大的限度，只有契合于其赖以生存的传统和社会方可发挥作用。断续型治理作为一种治理模式，最终型塑了当前乡镇基层的治理秩序。由此我们认为，脱离对当前乡镇基层政府普遍存在的断续型治理模式的关注，空谈推进治理体系和治理能力现代化转型是没有意义的。推进治理体系和治理能力现代化转型必须以断续型为突破口，以战略型规划和持久性协同治理行动为现实着力点，对基层治理模式进行系统性的改进，以期在实践中建构一套公共治理的长效机制。

断续型治理模式向我们展现出基层政权运作和治理实践中的间歇性和复杂性。这是我们在时间维度和持续性角度上，对基层行政模式所做的探索性研究。作为一种初步讨论，还有更多的问题有待学者们做更为深入的研究，例如断续型治理的具体实践逻辑是怎样的？它的微观运作机制如何？断续型治理与我国传统治理模式的关系如何？又将对我国治理体系现代化转型产生怎样的影响等，这些都有待于学术界作进一步的思考和探究。