主体、方式和路径：新时代高等教育治理体系构建

孙 军

南京审计大学，江苏 南京 211815

随着治理的浪潮席卷全球，公民社会在与政治国家的互动中不断壮大，政府权力行使方式也不再“任性”，公共行政正在经历变迁，现代治理应运而生。党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，推进国家治理能力和治理体系现代化已成为时代主题。而教育是完善国家治理的关键要素之一，国家治理能力和治理体系现代化离不开教育治理，特别是高等教育治理能力和体系的现代化。在我国当今的高等教育话语体系中，“高等教育治理”无疑是出现频率最高的关键词之一。我们有必要深入探究高等教育治理体系的内涵，明晰高等教育治理的主体、方式和路径，推动构建新时代中国特色高等教育治理体系。

一、共同治理：高等教育治理的主体多元化

从治理理论的角度考量，长期以来高等教育管理由垄断一元模式转向开放的多元模式。提供高等教育服务的主体既可以是政府部门，也能够是其他非政府机构，政府自身不再是唯一的高等教育举办者，非政府机构应该成为高等教育服务的另一重要提供者。越来越多的治理主体参与到高等教育发展之中，高等教育领域里的各项管理决策过程在治理模式下将变得更加公正公平公开，治理让高等教育管理的权力向度发生巨大变革。

（一）政府：高等教育治理的主导者

一种新的治理模式的构建与发展，并不是自发形成的。尽管理论与实践经验已为治理模式做了大量的铺垫，但欲真正使治理成为一种范式，则必须由政府权威来推动。原因在于：一方面，政府的权威是治理模式形成的必要条件，尤其对于我国社会而言，其具有特殊的政治、经济与文化背景，这加深了我国政府权威在建设治理模式时的重要作用；另一方面，政府在推动实行治理方面具备足够的动力。通过建设治理模式，政府将拓展一种可以更有效整合公私主体资源的途径，利用“民间力量”降低行政管理的成本，缓解公共财政的压力，同时可能获得更好的治理效果。

在中国特色高等教育治理体系中，必须明确政府是高等教育治理的主导者，这是和我国政治、经济、文化体制紧密相关的。政府是高等教育治理模式的主导者，政府在高等教育治理运行的方式、程序和环节等方面发挥着主导作用，同时与其他治理主体良性互动。目前，在整个社会复杂的利益关系网络中，政府发挥着网上枢纽的重要作用。因为它不仅建立了不同主体之间的利益联系，也使不同利益主体互相兼顾，互相调和，政府对于高等教育治理在许多方面都可以施加很大影响。而且在较长时期内，政府在整个高等教育治理中的地位仍是“同辈中的长者”，虽不再具有绝对最高权威，却引导着高等教育组织的行动方向。

（二）高校：高等教育治理的合作者

高等学校是按照自身规律发展的独立的有机体，这就要求政府对高等教育适当放权，确立高等学校主体地位，促进高校自治与法治。从某种程度上说，高校依法自治是高校成为高等教育治理合作者的前提，只有高校具有了主体地位，才能和政府等治理主体合作互动。高校自治意味着高等学校拥有独立处理自己内部事务的权力，如教学的权力、开设或停办专业的有关权力、制定科研方向的权力，等等。独立办学是高校进行自主研究和教学活动的必要条件，是分析高等学校与政府及社会之间关系的重要依据，它反映了政府和社会对学校办学支持与干预的程度。

和传统“命令—控制”模式不同，治理理论认为：“各国政府并不完全垄断一切合法的权力，政府而外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。[1]241这些多元主体构成治理体系，在这一体系中，各个组织之间逐渐形成协商与合作关系，谈判起着基础性的作用。因此，建立政府、社会与高校之间的协商与合作关系是高等教育治理的新型合作方式之一。

（三）市场：高等教育治理的调节者

市场经济是高等教育治理的物质基础，市场经济体制决定了市场在高等教育治理中要发挥资源配置和利益调节作用，高校不可避免地要受到市场的调节和支配。首先，通过发挥市场的调节作用，高校对外界社会的需求反应和适应变得更加灵敏快捷，有利于高校自主招生和合理设置专业。市场模式的主要优点是它可以不断地使高等学校受到刺激，使其适应不断变化的经济和社会发展状况。其次，市场的积极调节作用有利于高校更加明确自身定位，特色化办学。格拉夫在谈论美国高等教育时认为：“在美国这种系统中，消费者的需求起着重要作用。消费者掌握着平衡杠杆，而计划者却没有；消费者不仅可以选择进入哪所院校，而且可以随意退出，从一所院校转入另一所院校。由于存在着如此广泛的入学选择权和以后的退学权、转学权，许多院校都努力建立自己的特色，而不是被动地接受统一的模式”。[2]最后，市场的调节作用对高校树立市场主体意识具有积极的促进作用。高校虽然不同于企业的商业不确定性，但同样受市场竞争机制的影响。不敢创新、墨守成规，会导致其在激烈的竞争中被淘汰，只有改革创新，因时而变，才能在市场中获益。

（四）社会：高等教育治理的参与者

在现代国家与社会新型互动关系之下，社会参与高等教育管理是高等教育发展的必然趋势。长期以来，社会参与已经存在于我国的高等教育管理体制改革实践中，而且参与的方式越来越多，参与的程度越来越深，如企业家代表参与高等教育的决策讨论，以便使有关决策更好地符合市场需要；社会各界代表参加的高校董事会所发挥的作用日益凸显，为学校办学筹措经费，参与决策，为学校管理提供咨询，对学校进行监督；建立“产学研”结合的体制。社会参与管理作为一种重要模式和方式，必将对我国高等教育治理起到很大的推动和完善作用。

二、合作治理：高等教育治理的方式多样化

根据治理理论的利益相关者观点，高等教育治理是包含政府、高校和社会等利益组织在内的多元合作治理。在合作治理思想中，“参与”“谈判”“协商”“互动”等是重要的关键词。办成什么类型的学校、人才培养定位如何、课程如何设置等，政府必须与学校、社会商谈来共同决定，从而满足不同利益主体的需要和不同的社会需求。政府、高校、社会只有进行深度合作，才能实现一致的愿景。高等教育治理的方式是多样的，既有社会组织通过市场机制进行高等教育治理，也有政府机关通过行政命令或者市场机制进行管理，还有其他一些如中间机构类的非营利性社会机构通过市场机制或社会服务等方法完善高等教育管理。

（一）治理主体间形成平等互动机制

“治理并不是一种正式的制度，而是持续的互动。”[1]5这里所说的“互动”，是指参与到高等教育治理过程中的多个主体之间不再是过去的管制与被管制的关系，而是一种民主商议、平等对话的关系，各主体之间是由控制模式转为了协作模式。权利的运行方向不再是从上到下的单一模式，而是能够上下互转的多元模式。其实高等教育治理就是一种合作式管理，要求政府机关、高等教育机构、社会组织等各方主体能以一种互帮互助、互联互信、互融互通的形式形成协同管理关系。所以，“以共同利益诉求和相互尊重信任为基础的协同管理关系，应该是高等教育发展改革需要的主要形式”。[3]从中我们可以看出，高等教育治理模式就是希望让政府机关、高等教育机构、社会组织等各方主体，能够通过有效的机制进行协商对话，从而采用多样化的管理方式，达到多样主体间的自我理解和互相尊重，从而更好地促进高等教育快速地可持续发展。

（二）政府管理方式的革新

党的十九届四中全会强调要厘清政府和市场、政府和社会关系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务。从政府方面来看，机关化的层级刻板管理使得其很难对不断变化的繁杂的社会信息形成有效反馈，自然也就无法顾及广大群众对公共教育的多样需求。而从政府和社会的关系来看，在公共产品服务中占据垄断地位的政府不仅服务能力欠缺，并且导致其他非政府的教育中间机构发展停滞。在治理理论框架下，政府机关和其他非政府机构一起组成了相互制约又相互依存的管理系统，在这个系统里既不采用从上而下的单一控制模式，也不采用所谓“看不见的手”调控模式。政府机构、社会组织、高校间的权利导向是双向互动的，三者之间的相处方式主要以谈判为主，强调对话和协商。所以在政府对高校的管理中，政府本来控制者的身份正在逐渐转变成监督者，柔性的行政指导更多代替强制行政命令，软法与硬法共同施行，政府管理方式更加民主和充满人文关怀。

（三）社会组织广泛参与高等教育治理

越来越多的中间机构和社会团体加入高等教育领域是多元化治理的主要表现之一，在科学民主的文化潮流推动之下，高校管理需要大量吸收社会各方力量参与管理决策过程，听取他们对教学管理的意见，以便使高校管理者的行为决策特别是重大决策更加科学有效。不少国家都设立了宏观教育决策制定咨询机构，成立了教育决策咨询委员会。近年来，高等教育机构服务社会发展的功能越来越凸显，因此高校的相关决策过程更是需要社会各种力量的积极参与。社会教育研究决策机构也需要不断完善自己的发展机制，不断吸纳更多的教育研究专家加入到研究决策咨询过程中来。要积极成立教育研究咨询中间机构，引入第三方管理。目前，高等教育领域已经初步形成多样化的教育中间机构并存，而与政府关系密切的中间机构处于这个教育中间机构体系的核心位置。这类中间机构主要承担那些受到政府委托的研究咨询项目，在第三方教育咨询领域发挥着主要作用和影响。中间机构独立自主开展调查、研究、评估、咨询等多种工作，然后通过相关途径发布研究或者建议报告，其研究评估内容主要为政府或者高校进行决策时提供依据和建议。中间机构公正、专业的研究过程可以帮助高校更好地进行国际交流合作，为高校创造更好的发展条件和平台。从世界其他国家利用社会组织和第三方开展教育治理的实践来看，客观独立、科学专业的中间机构是权力负荷的载体，也是有效推行高等教育治理过程中的重要途径。

三、依法治理：高等教育治理的机制法治化

（一）树立法治理念

党的十九大报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。高等教育治理也应当树立法治理念，把法治贯穿到高等教育治理的各个环节。

高等教育治理法治化就是要依据《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》等法律，依法进行治理。一是法无授权不可为。政府没有法律的授权，不能随意干预高校自主办学，制订的政策不能超越法律的规定，并且要严格按照法定程序制订政策。要出台负面清单，对纳入负面清单的行政行为，政府坚决不做。二是法定职责必须为。政府是高等教育治理的主导者，办好人民满意的教育，必然需要政府承担大量治理职责。政府要不断完善权力清单，依法积极承担财政拨款、资源整合、学科专业评估、国际交流合作等职责，推动高等教育持续健康发展。

（二）完善法治体系

党的十九大报告强调，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。构建现代化的高等教育治理体系，离不开完善的高等教育法治体系。目前我国规范高等教育的主要是《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律的部分条款，但内容不多。我国高等教育方面的法规主要是教育部规章和大量规范性行政文件，存在法律效力不高、内容不科学、清理不及时等问题，一些文件的规定与现行法律和经济社会发展状况明显不符。

一是要加快科学立法。积极推动高等教育治理领域的立法，以良法保善治、促善治。将规章、规范性文件中经过实践证明可以长期适用的规定，上升为法律，提升高等教育治理法规的法律效力。同时，积极清理规章和法律文件，使高等教育法治体系更加科学严谨。二是要严格依法行政。在加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府背景下，高等教育治理需要进一步健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，真正做到简政放权、放管结合、优化服务。三是要加强法治文化教育。法律唯有被信仰、被敬畏，才能树立权威。政府机关和领导干部要带头尊法、信法、守法、用法、护法，为社会大众做出表率。深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，提升高等教育工作者的法治素养，让高等教育治理始终运行在法治的轨道上。

（三）依照章程治理

教育部2012年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，以大学章程为抓手，规范高等学校办学行为，推进现代大学制度建设。该办法第三条规定：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。”可以看出，章程是大学自主办学的基本依据，是大学的“宪章”。

大学章程是大学内部治理的纲领性文件。首先，大学章程是制定内部规章制度的纲领性文件。大学为保障其有效的运行，必须制定各种关于学校运行和治理的具体规则，而大学章程则在规则体系中处于最高的位阶。其次，大学章程规定了组成高校各类主体的具体权利义务关系，为保护师生的合法权益提供了保障。