环境行政代履行制度的适用问题——以安徽省为例

张 慧

（青海民族大学，青海 西宁810007）

在环境遭到直接破坏或者已然遭到破坏时，首先要考虑的应当是快速进行环境修复而不是具体追责。代履行制度的设立本意是符合这一目的的，但其当前适用结果显示代履行制度并没有被准确高效地适用，在解决环境污染问题上显得力不从心，为了探究代履行制度究竟遇到了那些阻碍，也为了给代履行制度提出有效建议，笔者展开实地调研并作出调研报告。

一、调研过程及数据分析

（一）调研目的

环境行政代履行制度也即代履行制度，是在社会实践中产生的针对环境治理的新方式。[1]但是目前其适用状态尚没有达到最初想要实现的法律效果和环境治理效果。在代履行制度的适用中出现了怎样的阻碍?出现阻碍的原因是什么？如何解决这些阻碍？有什么新思路可以改善这一制度?为促进代履行制度的发展，更好地为环境治理提供长足有效的法律制度保障而展开本次调研。

（二）调研内容及方法

本次调研以安徽省为例。首先对安徽省代履行制度的适用量、适用效果评价以及适用阻碍进行问卷设计，并在各访谈对象所在区域内进行问卷发放、数据统计，再对具体经办过环境行政案件的行政工作人员、代履行的第三方以及案件相对人、相关人进行访问，通过以上资料总结出代履行制度的具体问题，并找出代履行制度在适用中更为有效、更易被接受的方式。

（三)调研结果

1.问卷调查结果

基于问卷数据统计笔者得出的结论有：代履行制度在适用过程中最大的阻碍是实行代履行所需代价过高，其比例达到44.5%；义务人积极配合率仅为2%；代履行制度在适用中能达到合格以上效果的比例仅占32%；有43.5%的人认为环境行政代履行制度的最佳适用时间节点是在发现环境污染问题时；74.5%的被调研对象对当前代履行制度的适用效果并不满意并认为该制度的相关规定应当进行修改。

2.访谈笔录整合

在社会实践中，代履行制度的实施往往面临很多阻碍，且最终实施的效果也会不尽如人意。一方面是因为从发现行政相对人给生态环境造成损害开始到代履行行为的正式实施为止会耗费很长时间，这会让已经被破坏的生态环境的不良状态加剧，且该部分环境损害无法准确追责，更会增加环境修复的代价。另一方面是因为需要代履行的义务专业性较强，行政机关难以自为代履行，需要引入无利害关系的第三方实施。但第三方的信息审核以及代履行费用的审查确定要消耗较多时间，不利于环境问题的快速解决，同时代履行第三方在义务人处清算代履行费用不力更将会造成不必要的纠纷，降低行政效率。

二、问题分析

通过本次调研，笔者得出环境行政代履行制度在适用的过程中主要存在以下四个问题：

（一）实施代履行制度的代价过高

代履行制度实施的主要障碍是执行代价过高的占比达到44.5%，且访问对象也多次谈到代履行的费用收取问题，可见这是实施代履行过程中的主要矛盾。[2]代履行制度在实施过程中，主要涉及的费用涵盖以下几点：行政机关代履行所支出的必要性成本费用；第三方代履行所支出的必要性成本费用及营利性收费；义务人所支出的费用。

关于代履行费用问题，除《行政强制法》第五十一条第二款外，现行的法律法规并没有对代履行的费用进行具体规定。[3]代履行费用偏高的原因，其一是环境修复所需要的成本偏高，这也是义务人拒不履行义务的主要原因；其二是行政机关实施代履行所产生的费用高于义务人自行履行所需费用，而负有营利性目的的第三方在实施代履行时的花费只会更高，这不会被义务人所接受。所以代履行代价过高便是让各方对代履行制度望而却步的因素之一。

（二）代履行程序的执行期过长

适用环境行政代履行制度进行环境修复需要涉及的时间包括：从环境污染开始到行政机关对行政相对人进行查处并作出行政决定的时间；相对人在规定的履行期内拒不履行所消耗掉的时间；行政机关作出代为履行决定书所需要的时间；代履行前送达决定书所需要的法定时间；代履行三日前催告当事人履行所需要的催告期。

在以上时间基础上，加上义务人对行政决定提出异议进行复议再进行诉讼后的时间，能够落实环境行政代履行程序所需要的时间可达到9个月，而这些时间足以让已经被破坏的生态环境衍生出二次伤害，这完全违背环境行政代履行制度设立的最初目的。同时为了保障义务人各项权利，限制行政机关公权力，以至于行政机关短期内对现存的环境污染问题束手无策。[4]所以行政机关多会选择直接强制执行或直接给予行政处罚而排斥代履行制度的使用。这是代履行制度在适用中受到的阻碍，也是当前我国环境行政治理所面临的真实境遇。

（三）被代履行的行政相对人配合度偏低

在访问行政机关工作人员时，有近六成的工作人员认为义务人对待代履行态度消极，且对环境污染归责持否认态度。80%以上的义务人不会主动履行代履行所消费资金的给付义务，甚至会用对行政机关执行代履行的行为提出复议或者诉讼的方式来逃避这一义务，而行政机关在当前情况下并没有具体的法律依据可以对该部分资金进行强制征收。义务人对第三方的履行行为亦持否定态度，对代履行的结果不予认同、不予接收，并通过不合理的途径对代履行行为进行阻挠。

（四）代履行制度的适用效果不佳

代履行制度的适用效果会直观地反映出制度本身的不足之处。笔者通过实地调研发现：在工业工厂集中区，仍有环境修复项目工程被搁置的现象，相关负责人表示，导致该片区污染的各方当事人都处在诉讼期内，行政执法部门因不能准确定位真正义务人而无法启动强制执行程序，也导致行政机关在启动代履行程序时受到了限制。一些工厂小作坊区域内出现被委托代为履行的第三方与义务人共谋，应付进行代履行结果验收的行政机关工作人员，导致环境污染的现状不能够得到有效解决。又因为实行代履行程序所牵涉的行政部门较多，而各部门又以行政法没有明文规定法律责任为由而推脱，这使得环境行政执法部门在实施代履行时也面临着行政系统内部的阻碍。

环境修复工程的拖延，代履行各方主体易产生冲突，代为履行的结果不能够达到环境修复工程的基本标准，这一系列问题都是代履行制度发展和深入推广适用的阻碍，同时会让社会对代履行制度产生负面的印象，降低该制度的社会接受度和法律发展空间。

三、完善代履行制度的建议

代履行属于间接行政强制执行而行政机关却没有强制实施代履行的权利，对由此所产生的费用也没有强制执行权；它属于行政行为的范畴而第三方实施的代履行行为却不是行政行为。基于此间种种问题，笔者拟对环境行政代履行制度的适用提出以下建议：

（一）建立代履行第三方智能库

在行政机关委托第三方代为履行时，为快速筛选出适格的代履行第三方，节省实施代履行的整体时间，可在市一级行政区划内建立第三方数据库，优化代履行第三方资质资格审查程序，通过关键词快速筛查，准确定位适格的第三方，缩短代履行的实施周期，为修复环境节省时间。[5]

（二）在代履行费用核算后以招投标方式选择代履行第三方

第三方的选择影响义务人对代履行行为的承认，也影响被代履行义务的实际履行效果。费用是控制代履行进度以及履行结果的有利着手点，费用结算出现问题会使当事人各方发生纠纷。[6]为了避免实施代履行程序过程中出现违法贪污现象；避免义务人以费用过高为由拒绝承认代履行结果，不支付代履行费用；避免代履行第三方任意报价，损害义务人合法权益，在选择代履行第三方之前可先估算代履行费用，以招投标的方式甄选代履行第三方。如此，可以缓解代履行中各方之间的矛盾，加快代履行程序的推进，及时修复环境。

(三)前置代履行程序

代履行所耗费的时间过长不利于快速修复环境，但该制度又具备基础优势，在合乎法学理论的范围内改善代履行制度的适用环境，前置代履行程序，在发现环境污染问题时，一旦义务人出现迟延履行，行政机关可以直接提出代履行程序，先行解决环境污染问题，再对义务人进行追责。[7]

此时行政机关所依据的是宪法和环境法上的公民环境权而赋予义务人的维护生态环境安全的义务而非行政机关作出的行政决定所带来的义务，并没有侵犯行政相对人的合法权益。[8]第三方代履行所产生的费用可以由行政机关申请专项款额先行垫付，因为与第三方签订代履行协议的是行政机关而非义务人，根据合同的相对性原则，第三方有向行政机关收取费用的权利。再由行政机关基于行政执法上的主体地位对义务人进行收取，义务人基于公权力的压力会降低对支付义务的抗拒力度。如此可以更加快速解决环境问题，提高行政效率，更好地发展代履行这一制度。

四、结语

代履行制度的适用率在安徽省辖区内偏低，基于各省的生态环境行政状况并不相同，所以安徽省的代履行制度的实际适用现状并不能代表其他地区的情况，但代履行制度的一些具体适用问题是可以直接反映出该制度的普遍困境所在。所以笔者大胆推测，我国代履行制度的整体适用状况均不容乐观，其适用率和适用效果均不能达到设立这一制度的基本目标。所以，为了生态环境修复体系的建设，我们必须加快推动环境治理体系建设，提高环境行政治理能力，加快发展和完善一系列环境行政制度与政策，加快代履行制度的法律与理论体系建设，使代履行制度能够合法有效地服务于整个环境治理体系，为我国生态环境治理体系提供长足稳定的法律支持。