发展型社会政策视角下的残疾人发展研究

(厦门大学公共事务学院 福建 厦门 361001)

我国残疾人数量巨大，现有各类残疾人达8296万人,占中国总人口的比例为6.34%(数据来源于第二次全国残疾人抽样调查)，庞大的残疾人群体对社会影响很大，残疾人事业呈现两个问题：一方面，残疾人事业的财政支出不断增加；另一方面，残疾人政策的效果不佳，残疾人政策亟需调整。进入21世纪以后,世界各国对残疾人的观念发生了根本变化,主张促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由,并促进对残疾人固有尊严的尊重,实现残疾人共享人类文明发展成果,已经成为国际社会的共识①。但我国的残疾人政策还未跟随新的发展形势作出调整，存在以下问题：残疾人事业的财政支出压力大，残疾人被标签化而受到歧视，补救式的政策不利于实现残疾人的阶层流动。为解决传统残疾人政策面临的问题，本文利用发展型社会政策视角进行分析，从树立积极福利观、权力观和社会投资三方面对传统残疾人政策的问题进行化解。

一、财政压力，身份歧视与阶层固化

深受传统家文化观念的影响，人们对残疾人的观念难以改变，这也导致了残疾人发展的种种问题。本部分主要从财政压力、身份歧视与阶层结构固化三方面分析。

(一)财政压力持续增加。从现实情况来看，传统残疾人政策的开支压力是很大的，残疾人事业的财政支出呈现连年增长的趋势，从2011年到2013年支出从85.48亿元增长到121.06亿元，增速从8.09%增长到19.42%。(数据来源于中国统计年鉴和财政决算)社会政策的意识形态与福利开支有密不可分的关系，在制定传统残疾人政策之初，我们所秉持的意识形态与价值观念决定了传统残疾人政策是事后补偿为主的。与事先预防相比，事后补偿要承担更大的成本，因此，这种制度安排在一定程度上加重了政府的财政压力。

然而，在持续增大的财政压力的基础上，传统的残疾人政策并没有取得很好的效果，残疾人的身份被严重的标签化了，而且残疾人群体整体上存在福利可及性不足的问题，不利于其进行流动。

(二)被标签化产生失衡。传统残疾人政策中蕴含的残疾人观还是以慈善观为主，残疾人始终需要通过家计审查、需要照顾，也始终被认为是弱势群体，残疾人的身份被严重标签化而产生了歧视问题。这也使得残疾人群体自身产生一种“我是弱势群体”的观念.蒂特马斯就曾指出，社会政策并不必然都促进社会福利，某些人的福利是另外一些人的不利，不适宜的社会政策最终可能损害了社会福利。②

另外，就权利层面而言，虽然残疾人的各项权利在很大程度上得到了法律的确认,残疾人事业也得到了极大发展。③然而,残疾人在许多方面,与健全人相比仍然存在很大的差距。在一定程度上，歧视也成为了残疾人群体流动的枷锁和束缚。

二、发展型社会政策视角

本文主要的研究视角为发展型社会政策视角,本部分的首要要目的是对发展型社会政策的理念进行介绍和梳理，此外，对发展型社会政策与残疾人事业发展的关系进行分析。

(一)发展型社会政策的产生背景。发展型社会政策理论产生的背景和首要推动力量是西方福利国家对全球化挑战的回应和为重构国家合法性的努力。④构建完备的社会政策体系是一个国家市场经济和工业化发展的客观要求。⑤在市场经济发展过程中，社会必然会产生反向保护运动，由此发展出保护性的社会政策。⑥二战后，西方国家建立福利国家，由此进入社会政策时代。福利国家的首要特征就是秉持普遍性原则、统一原则⑦和系统性原则⑧的社会政策体系。随着工业化发展，当一个国家的经济发展达到一定水平时，定会产生大量福利需求，使国家的社会政策功能扩大、社会支出增加。⑨因此，短暂的繁荣过后，科技的迅速发展使得风险社会的程度加深，给福利国家带来了挑战。西方国家在经历了危机之后，进行了反思与改革，社会政策也逐渐转向了强调促进发展，形成了一种 “发展型社会政策范式”。

电位传感技术是利用离子选择性电极的电位随溶液中被测离子含量不同而变化的传感技术。这种传感技术，因选择性识别能力强、测量参数单一、易于小型甚至芯片化和应用范围广等优点，成为最具有发展潜力的一种生物和化学传感技术[1]。但是，由于传统的离子选择性电极因受电极的选择性和灵敏度的限制，以及通常电极需要内充液而不易微型化，所以传统的电位传感技术在过去的一段时间发展缓慢。

社会政策指影响公共福利的国家行为，主要包括社会保障、住房、卫生、教育、社会工作以及社会福利服务⑩。有别于以往的社会政策，发展型社会政策既强调经济政策应该包含社会发展的目标，同时又强调社会政策应该促进经济发展，主张社会政策应关注人力资本投资，促进人的发展能力，提高劳动力的素质，从而使社会福利发挥更多的“生产性因素”。以吉登斯为代表的学者提出了“第三条道路”的福利思想，提倡福利制度全球化，以覆盖新的风险。

(二)发展型社会政策的主要理念。发展型社会政策强调社会政策与经济政策相互包含促进，关注人的全面发展，本文从以下几方面进行介绍。

首先，吉登斯提出积极福利观。从消极福利转向积极福利，变事后的补救为事先的预防，强调“无责任即无权利”的新原则。这一理念也为残疾人事业发展做出了贡献。相对于以往救急式的事后补偿方式来说，事先预防的思想不仅可以节省成本，减轻政府财政压力，也可以鼓励残疾人自我承担责任，为残疾人脱离弱势群体阶层，实现良好的社会流动提供更多助力。

其次，发展型社会政策还强调对人权的关注，以此来实现人的全面发展。发展型社会政策的权利观对残疾人权利的发展有十分重要的贡献。残疾人自身权利意识的加强，以及为残疾人赋予更全面的权利都可以从这一理念寻得理论支撑与合法性基础。从而对促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由有重要意义。

另外，吉登斯由积极福利理念延伸出建立“社会投资国家”的观点。提出“在可能的情况下尽量在人力资本上投资,而最好不要直接提供经济资助”。致力于增强人的自主能力,以人的发展为导向,重在创造有助于贫困群体自我发展的条件。从社会投资的理念来看，发展型社会政策对使残疾人掌握谋生的手段、具备生存能力、实现自身发展有很大帮助。

经济发展水平限制社会福利水平，却不是拒绝社会政策体系建设的正当理由，将发展型社会政策带进残疾人发展领域势在必行。

三、实现社会流动的核心政策

根据上述分析，构建发展型残疾人政策体系十分必要，这对打破残疾人阶层结构固化的束缚以及减轻财政压力等有积极意义，据此目的，提出以下建议：

(一)个体预防层面：树立积极福利观。要想改善残疾人的境况，根本上还要从残疾人角度出发。根据无责任即无权利的原则，提出树立积极福利观，强调残疾人个体的预防和通过努力对风险的自我承担，以此来缓解财政开支。

(二)国家法律层面：保障残疾人权利。要解决残疾人的被歧视问题，打破逐渐固化的阶层结构，促进残疾人的全面发展，必须要对残疾人的权利进行保障。我国目前残疾人权利法律保障不足，残疾人自身权利意识也不强。因此，只有加强立法,残疾人的权利才能获得国家强制力的保护,才能实现残疾人权利从应有权利向现实权利的转化。发展型残疾人权利保障的思路就是从长远利益出发，目标定位在与现阶段经济发展水平相互适应相互促进的基础上，只有社会政策与经济发展相适应，才能最大限度的保证政策的稳定性和合法性。

此外，必须要注意的是，对于重度残疾人来说，他们是弱势群体中的弱势群体，是特殊中的特殊。因此，针对重度残疾人，还是应以权利的维护为核心，在精神可持续性上对其加以关照，国家应成为他们最后的保护者。

(三)三方责任层面：加强社会投资。真正的将发展型残疾人政策落在实践层面上，要注重社会投资，强调政府、社会和个人共同的责任。以此来配合积极福利观，使残疾人摆脱能力匮乏的情况，以加强残疾人群体的流动性。应增加残疾人在教育、就业等方面的权利和自由，从增强残疾人的能力入手保障残疾人群体的自我发展需要，以此来帮助残疾人参与正常的良性社会流动，脱离作为弱势群体、低能人士的境况。

要注意应该掌握正确的方法，来帮助弱势残疾人群体(主要是轻度残疾人)提高自身生存能力，提高工作技能，并获得工作的机会和能力，以此实现无偿救济向积极就业的转变，这样才能够实现残疾人群体的长远发展，才能保证残疾人有高质量、高水平的生活，这也可以在一定程度上减轻政府财政开支的负担。

总的来说，伴随着社会变迁，世界范围的残疾人观念发生了转变。就我国情况来看，传统残疾人政策主要是补贴层面的，不利于残疾人的发展和流动，造成了歧视和阶层固化的倾向，并且这种消极福利的方式也给政府财政带来了压力，传统残疾人政策的效果也越来越弱。因此，残疾人政策转向“发展型”十分必要。发展型残疾人政策致力于增强残疾人的自我发展能力，从改变残疾人观念、保障残疾人权利的角度出发，是有利于残疾人发展、促进残疾人群体进行良性社会流动并缓解财政压力的切实可行的路径，政府、社会以及个人都应为残疾人发展做出积极努力。

【注释】

①郑功成.残疾人社会保障：现状及发展思路[J].中国人民大学学报,2008(1).

②[英]蒂特马斯,社会政策十讲，江绍康译，吉林出版集团，2011:12.

③杨思斌.残疾人权利保障的法理分析与机制构建[J]，社会保障研究，2007.

④参见张伟兵.发展型社会政策理论与实践——西方社会福利思想的重大转型及其对中国社会政策的启示[J],世界经济与政治论坛,2007(1).

⑤郁建兴、何子英.走向社会政策时代:从发展主义到发展型社会政策体系建设[J],社会科学,2010(7).

⑥参见[英]卡尔·波兰尼.《大转型:我们时代的政治与经济起源》,冯钢、刘阳译[M],浙江人民出版社,2007 年版.

⑦参见[英]贝弗里奇 《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，华迎放、汤晓莉等译[M]，中国劳动社会保障出版社2008 年版.

⑧参见[英]哈特利·迪安 《社会政策学十讲》，岳经纶、温卓毅、庄文嘉译[M]，上海人民出版社 2009 年版.

⑨参见[美]Wilensky，Harold L.，The Welfare State and Equality[M]，Berkely:University of California Press，1975.

⑩[英]迈克尔·希尔:《理解社会政策》，刘升华译[M]，商务印书馆 2003 年版.