《政务处分法》双轨惩戒制度之间的衔接协调

郭文涛

2020 年6 月20 日，全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）。《政务处分法》是继《监察法》之后，深化国家监察体制改革的又一重大法律成果，是我国第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的法律，加强和推进了政务处分的法治化、规范化，进一步完善了国家监察制度，必将有力助推国家治理体系和治理能力现代化。〔1〕参见王希鹏：《〈公职人员政务处分法〉的开创意义与核心要义》，载《人民论坛》2020 年第19 期，第52 页。按照《政务处分法》的相关规定，该法建立了双轨惩戒制度：监察委员会承担监督责任，可以对违法的公职人员予以惩戒，称之为“政务处分”；任免机关、单位承担主体责任，也可以对违法的公职人员予以惩戒，称之为“处分”。〔2〕参见陆国栋：《对政务处分和处分的主体、职责是怎样规定的？》，载《中国纪检监察》2020 年第13 期，第20 页。双轨惩戒制度明确了两类惩戒主体的各自职责，统一了违法情形、处分种类和适用规则，实现了对违法公职人员的惩戒全覆盖，有利于两类惩戒主体强化职责担当，明晰职能定位，提高惩戒的实效性和针对性。〔3〕参见瞿芃：《公职人员政务处分法表决通过》，载《中国纪检监察报》2020 年6 月21 日，第1 版。这样一来，目前对违法公职人员的惩戒，既有政务处分，又有处分。这两种惩戒制度虽在法律性质、处分主体、处分依据等方面存在不同，但是在适用对象、违法情形、处分种类等方面存在交叉重叠的情形，因而可能导致在实践中存在不衔接协调的问题。本文对这些问题予以探究，试图妥善处理公职人员双轨惩戒制度之间的衔接协调。

一、公职人员惩戒制度由单轨制向双轨制的转变

在国家监察体制改革前，我国对违法公职人员的惩戒称为处分，依据是《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《检察官法》《法官法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律、行政法规和规章。可以说，彼时的公职人员惩戒制度只是一种单轨制，只能由任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。在国家监察体制改革后，监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，依法对所有行使公权力的公职人员履行监督、调查、处置三项职责，可以对违法的公职人员作出政务处分。这样一来，对违法公职人员来说，就存在政务处分和处分两种惩戒制度。

（一）公职人员惩戒的单轨制

公职人员惩戒的单轨制，是指任免机关、单位始终是唯一能够对违法公职人员作出处分的有权主体。这种处分机制是一种对违法公职人员的惩戒制度，在法律性质上属于公职人员任免机关、单位的内部管理行为，属于任免机关、单位的职能自治，是任免机关、单位内部依法自我管理原则的要求。这种公职人员惩戒的单轨制具有以下两个显著特征：

1.处分权来源于任免机关、单位的行政管理权或人事任免权。任免机关、单位之所以拥有对违法公职人员的处分权，这是因为任免机关、单位与公职人员之间存在着行政管理关系或人事任免关系，处分权是行政管理权、人事任免权衍生的权力。任免机关、单位对公职人员拥有行政管理权（人事任免权），进而拥有处分权，这一般都有法律法规上的明确授权。以行政机关的公务员为例，《宪法》第89 条第17 项规定，国务院可以依照法律规定，任免、培训、考核和奖惩行政人员；《宪法》 第107 条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。根据《宪法》制定的《公务员法》，对公务员的管理、任免、监督、奖惩等事项作出了具体规定。随后，国务院根据《公务员法》制定了《行政机关公务员处分条例》，细致全面地规定了违法公务员应当承担的法律责任。

2.处分属于任免机关、单位内部控制行为。单轨制下的处分是公职人员任免机关、单位在不受其他机关、单位干涉的情况下，对隶属于自己的公职人员依法进行的一种控制。这种控制的表现形式是对公职人员作出否定性评价，进而确保公职人员规范行使公权力。从法律依据上看，首先，处分是一种内部管理行为，本质上是任免机关、单位针对其工作人员的内部事务管理行为，效力只发生在任免机关、单位内部，而不直接涉及外部的其他法人、公民、团体等，只受内部人事管理规范的调整。其次，这种处分还是一种内部责任形式，是公职人员任免机关、单位的内部惩戒措施。因此，尽管对公职人员的监督体系有多个主体、内外两个层次，但处分始终是公职人员任免机关、单位的内部事务，任免机关、单位拥有自由裁量的权限。

从上述公职人员惩戒的单轨制不难看出，对公职人员的处分属于任免机关、单位内部监督的范畴，这种处分权来源于行政管理权或人事任免权。一方面，在这种单轨制下，任免机关、单位是自上而下的纵向监督，上级拥有对下级的绝对权威，以此来保证制裁所属公职人员的违法行为，这实质上是行政管理权或人事任免权向下延伸的结果。这种内部监督的制度设计呈现出金字塔的形态，虽然具有监督上的便利性，但是属于同体监督，难免出现监督乏力的状况，任免机关、单位极有可能袒护公职人员。另一方面，任免机关、单位在处分程序上具有封闭性和排他性，缺乏有效的外部监督手段来制约自由裁量权。

（二）公职人员惩戒的双轨制

按照《监察法》第11 条第3 项和第45 条第2 项的规定，监察委员会可以对违法的公职人员作出政务处分。根据《监察法》制定的《政务处分法》，全面细致地规定了政务处分的种类、适用规则、违法情形、程序、救济途径、法律责任等事项。按照《政务处分法》第2 条〔4〕《政务处分法》第2 条规定：“本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的活动。本法第二章、第三章适用于公职人员任免机关、单位对违法的公职人员给予处分。处分的程序、申诉等适用其他法律、行政法规、国务院部门规章和国家有关规定。本法所称公职人员，是指《中华人民共和国监察法》第十五条规定的人员。”和第3 条〔5〕《政务处分法》第3 条规定：“监察机关应当按照管理权限，加强对公职人员的监督，依法给予违法的公职人员政务处分。公职人员任免机关、单位应当按照管理权限，加强对公职人员的教育、管理、监督，依法给予违法的公职人员处分。监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。”的规定，在国家监察体制改革后，我国建立了双轨惩戒制度：监察机关承担对公职人员的监督责任，可以按照管理权限，对违法的公职人员予以惩戒，称之为“政务处分”；任免机关、单位对公职人员承担教育管理监督上的主体责任，仍旧有权对违法公职人员进行惩戒，称之为“处分”。与公职人员任免机关、单位的处分制度相比，监察机关的政务处分制度具有如下两个显著特征：

1.政务处分权来源于监察机关的监察权尤其是处置权。对于违法的公职人员，监察机关之所以拥有政务处分权，这是因为监察机关与公职人员之间存在着监察与被监察的法律关系，政务处分权是监察权尤其是处置权的重要内容。监察机关对公职人员履行监督、调查职责，根据调查的结果，对违法的公职人员作出政务处分的处置决定，这有着法律上的明确依据。根据《监察法》第3 条的规定，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，是国家反腐败专门机构，有权对公职人员进行监察，由此实现国家监察全面覆盖。根据《监察法》第11 条的规定，监察委员会对公职人员的监察权，具体可以分解为监督权、调查权、处置权三项子权力。具体到处置权，监察委员会可以对违法的公职人员作出政务处分。这表明，监察委员会对违法公职人员的政务处分权，直接来源于监察委员会的处置权，间接来源于监察委员会的监察权。

2.政务处分属于一种外部惩戒措施。就目前公开发表的文章来看，关于政务处分的法律性质，学术界主要有两种观点。第一种观点认为，政务处分其实是一种外部惩戒措施，因为监察机关与监察对象之间不存在职务或身份上的隶属关系，只构成一种外部的监督管辖关系，所以政务处分实质就是监察机关对于不隶属自己的公职人员的一种外部惩戒措施。〔6〕参见徐继敏：《监察委员会政务处分行为探究》，载《河南社会科学》2018 年第10 期，第68 页。第二种观点认为，政务处分是一种内部惩戒措施，因为监察机关与监察对象同属于国家机关内部，即“体制内”，都属于国家机关对公职人员的纪律处分；〔7〕参见秦毅：《论〈政务处分法〉立法的基本立场》，载《社会科学家》2020 年第4 期，第128 页。从政务处分的种类、法律依据、救济途径等情况来看，政务处分并没有改变国家机关内部纪律处分的性质。〔8〕参见朱福惠：《国家监察法对公职人员纪律处分体制的重构》，载《行政法学研究》2018 年第4 期，第24 页；朱福惠：《论监察法上政务处分之适用及其法理》，载《法学杂志》2019 年第9 期，第46 页。

本文认为第二种观点有待商榷，因为第二种观点将国家机关的主体地位予以过度泛化，似乎所有的国家机关都是一个机关、一个法人组织，如此则会破坏了国家机关的分工与组成原理，在学理上和实践上都站不住脚。笔者赞同第一种观点，即监察委员会与公职人员之间并不存在着职务和身份上的隶属关系，而只存在着《监察法》意义上的监督管辖关系，这种监督管辖关系不像行政隶属关系那样紧密，因而监察机关对违法公职人员作出政务处分，不是国家机关内部惩戒措施，而只能属于一种外部惩戒措施。

从上述监察机关政务处分制度具有的显著特征可以看出，监察机关对违法公职人员进行政务处分，其来源于监察委员会的监察权，尤其是处置权，属于一种外部惩戒措施。在这种政务处分制度下，监察委员会与公职人员之间不是自上而下的纵向监督关系，而是平行的横向监督关系，否则很难解释监察委员会为何可以对一个与其没有行政管理、人事任免关系的公职人员作出政务处分。监察委员会具有“位高权重”〔9〕参见童之伟：《对监察委员会自身的监督制约何以强化》，载《法学评论》2017 年第1 期，第1 页。的特点，拥有高度的权威来制裁违法公职人员，这实质上是监察权，尤其是处置权的应有之义。政务处分这种外部制裁措施，属于异体监督，可以有效避免处分同体监督乏力的状况，制约公职人员任免机关、单位的自由裁量权。

二、公职人员双轨惩戒制度有合有分

在《政务处分法》出台之后，对违法公职人员来说，存在政务处分和处分双轨惩戒制度。在《政务处分法》中，政务处分和处分制度有合有分，并行不悖，加强了对公职人员的监督，实现了对违法公职人员的惩戒全覆盖。〔10〕参见王伟：《如何理解政务处分和处分并行体制以及本法适用范围的规定？》，载《中国纪检监察》 2020年第13期，第25页。

（一）公职人员双轨惩戒制度的“合”

公职人员双轨惩戒制度的“合”，是指对于违法公职人员，监察机关作出政务处分与任免机关、单位作出处分这两种惩戒制度的相同或相似之处。这主要表现在如下三个方面：

1.在适用对象上实现公职人员全覆盖。公职人员在国家制度和国家治理体系中处于十分重要的地位，是中国特色社会主义事业的中坚力量，是实现中华民族伟大复兴的中流砥柱。在国家监察体制改革前，实现了党内监督全面覆盖，党纪处分可以覆盖全体中共党员；但是公职人员的监督惩戒却未能实现全面覆盖，惩戒对象还留有空白地带。例如，有些村民委员会组成人员既不是党员，也不是事业单位工作人员或公务员，如果其存在“微腐败”等违法行为，党纪国法无法给予惩戒，这就难以有效震慑基层腐败分子。

从第19 条到第23 条，《政务处分法》分别规定了对《监察法》第15 条六类监察对象的处分适用情况，落实了国家监察全面覆盖的要求，实现了公职人员惩戒全覆盖。按照《政务处分法》第2 条的规定，监察机关可以对《监察法》第15 条规定的六类人员给予政务处分，任免机关、单位对这六类人员给予处分也适用于《政务处分法》第二章、第三章，但处分的程序、申诉等适用其他规定，这表明政务处分和处分覆盖《监察法》第15 条规定的六类人员，实现了公职人员惩戒全覆盖。制定《政务处分法》，使惩戒对象全面覆盖所有公职人员，将政务处分与刑事处罚相衔接、与党纪处分相匹配，有利于织密惩戒违法公职人员的法网，实现防微杜渐、抓早抓小、惩前毖后、治病救人的目的，建设一支高素质的公职人员队伍，为实现中华民族伟大复兴奠定干部基础。〔11〕参见吴玉良：《关于〈中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）〉的说明——2019 年8 月20 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020 年第3 期，第528 页。

2.在违法情形上实现统一。详细规定具体处分情形是处分类法律的惯常做法。在《政务处分法》起草中，立法者系统梳理了《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《检察官法》《法官法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等现有关于处分制度的法律法规，从这些处分类法律法规中归纳概括出普遍适用于各类公职人员惩戒的违法情形，做好了处分类法律法规的协调衔接，有助于保证法律体系的和谐统一和内在一致性。公职人员违法行为种类较多，危害程度各不相同。《政务处分法》第三章分类规定了各种违法行为，这些违法行为在实践中具有普遍性和典型性，并依据违法行为的轻重程度匹配不同种类的政务处分，避免出现政务处分决定畸轻畸重、政务处分依据不统一的情况，确保政务处分工作依法规范开展。〔12〕参见姜佩杉：《全国人大常委会表决通过公职人员政务处分法》，载《人民法院报》2020 年6 月21 日，第4 版。

根据《政务处分法》第2 条的规定，监察机关和任免机关、单位都可以适用《政务处分法》第三章的规定，对违法公职人员作出政务处分、处分；其他处分类法律法规有特别规定或者新的规定时，两类惩戒主体都可以适用。该条规定表明，政务处分和处分在违法情形上实现了统一。对各类公职人员科学、统一地设置处分的法定事由，有助于引导公职人员树立和强化依法用权意识，规范政务处分的标准和尺度。〔13〕参见林珊珊：《全面推进政务处分规范化法治化》，载《学习时报》2020 年7 月8 日，第1 版。

3.在处分种类和适用规则上实现统一。《政务处分法》明确了监察机关的监督责任和公职人员任免机关、单位的主体责任，在明确两类惩戒主体责任的基础上，将《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《检察官法》《法官法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规中的处分种类、适用规则、违法情形等归纳概括出来，进行统一规定，这进一步改变了公职人员惩戒单轨制下处分标准不统一的现象，有利于促进公职人员依法履职，提升党和国家监督体系的监督效能。〔14〕参见中央纪委国家监委法规室：《准确把握政务处分种类和适用规则》，载《中国纪检监察报》2020 年7 月6 日，第2 版。以处分种类为例，《公务员法》规定，处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六类处分；《事业单位工作人员处分暂行规定》明确了警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除四类处分。《政务处分法》在第7 条中，将对公职人员的政务处分明确为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。《政务处分法》在统一处分种类的同时，也统一了适用规则。

（二）公职人员双轨惩戒制度的“分”

公职人员双轨惩戒制度的“分”，是指对于违法公职人员，监察机关作出政务处分与任免机关、单位作出处分这两种惩戒制度的不同之处。这主要表现在如下三个方面：

1.在名称上实行政务处分和处分的两分法。对于违法的公职人员，监察机关作出的惩戒称为政务处分，公职人员任免机关、单位作出的惩戒称为处分。政务处分法草案曾规定，对于违法的公职人员，这两类惩戒主体都可以作出政务处分决定。〔15〕参见瞿芃：《推进政务处分法治化规范化——公职人员政务处分法草案透析》，载《中国纪检监察报》2019 年10 月9 日，第1 版。在草案审议的过程中，一些常委会组成人员和部门、地方、科研机构、社会公众提出，根据现行有关法律的规定，监察机关作出的是政务处分，任免机关、单位作出的是处分，建议做好法律之间的衔接。为了避免与现行公务员、事业单位工作人员处分制度混淆，同时也与国有企业管理人员与企业是劳动关系的性质相适应，法律后来作了调整，任免机关、单位作出的惩戒沿用处分的称谓，监察机关作出的惩戒称为政务处分。〔16〕参见刘季幸：《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国公职人员政务处分法（草案）〉修改情况的汇报——2020 年4 月26 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第3 期，第530 页。

2.在数量上适用“一事不再罚”原则。对公职人员的违法行为，政务处分和处分皆可适用。如果没有法律上的明确规定，就有可能导致对公职人员的同一违法行为作出两种惩戒决定，存在着适用上的困境。为了避免惩戒上的重复，《政务处分法》第16 条规定，对公职人员的同一违法行为，两类惩戒主体不得重复给予政务处分和处分，这就是“一事不再罚”原则。〔17〕参见陈三坤：《正确理解和适用政务处分与处分》，载《中国纪检监察》2020 年第13 期，第17 页。按照《政务处分法》第3 条第3 款的规定，监察机关发现公职人员任免机关、单位应当给予处分而未给予，或者给予的处分违法、不当的，应当及时提出监察建议。由此可见，对于公职人员的同一违法行为，既可以适用政务处分，又可以适用处分，但是先作出的惩戒决定，可以免除后作出的惩戒决定。〔18〕参见任巧：《论对行政公务员的行政处分和政务处分双轨机制之间的调适》，载《重庆社会科学》2019 年第12 期，第57 页。“一事不再罚”原则，建立在监察机关和任免机关、单位相互尊重的基础上，能够有效避免对公职人员的同一违法行为作出两种惩戒决定。

3.在程序和救济制度上也有不同。在程序制度上，按照《政务处分法》第2 条的规定，监察机关作出政务处分，适用《政务处分法》的程序，任免机关、单位作出处分决定，适用《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《检察官法》《法官法》《事业单位工作人员处分暂行规定》等规定的程序。在救济制度上，公职人员对监察机关作出的政务处分决定不服，可以按照《政务处分法》第五章的规定申请复审、复核，公职人员对任免机关、单位作出的处分决定不服，可以依法复核、申诉。

三、公职人员双轨惩戒制度的不衔接协调之处

由于《政务处分法》是刚刚制定的，双轨惩戒制度尚未经过实践运行的检验，并不是完美的。双轨惩戒制度的存在本身并不是问题，问题在于这两种惩戒措施在适用对象、违法情形等事项上存在交叉重叠，并且惩戒的种类和适用规则是相同的，这就可能会导致双轨惩戒制度在实际运作过程中产生诸多不衔接协调之处。

1.监察机关和任免机关、单位可能争夺惩戒管辖权。按照《监察法》第11 条第3 项、第45 条第2项以及《政务处分法》第2 条第1 款、第3 条第1 款之规定，监察机关可以对“违法”的公职人员予以惩戒，作出政务处分。这表明，监察机关惩戒的违法情形，既包括贪污受贿、玩忽职守、滥用职权、利益输送、权力寻租、浪费国家资财、徇私舞弊等职务违法行为，也包括伪造档案资料、挑拨民族关系、违反公序良俗等一般违法行为。同时，根据《政务处分法》第2 条第2 款、第3 条第2 款之规定，任免机关、单位也可以对“违法”的公职人员予以惩戒，作出处分，惩戒的违法情形同样没有区分职务违法行为和一般违法行为，而是和监察机关一样适用于《政务处分法》第三章规定的违法情形。在适用对象和违法情形存在交叉重叠的情况下，监察机关和任免机关、单位惩戒管辖权可能争夺惩戒管辖权：监察机关可能不顾主责主业，将惩戒管辖权从职务违法行为盲目扩大到所有违法行为；而任免机关、单位为了偏袒隶属的公职人员，可能争夺惩戒管辖权，在“一事不再罚”的情况下对违法公职人员作出“降格”处分。〔19〕参见中央纪委国家监委法规室：《正确理解和适用政务处分与处分》，载《中国纪检监察报》2020 年7 月3 日，第2 版。

2.特殊公职人员的惩戒管辖权未作出特别规定。《政务处分法》采取“提取公因式”的方式，对公职人员双轨惩戒制度的“共性”部分作出了规定，而没有对“个性”部分作出特殊规定，这可能导致法法衔接不顺畅、不协调。例如，《政务处分法》在适用对象上实现了公职人员全覆盖，监察机关和任免机关、单位都可以对违法的公职人员作出惩戒，但是却忽略了公职人员存在多种分类，法律对于某些特殊公职人员作出了特别规定，在这种情况下就不适宜由监察机关直接作出政务处分，而是应当尊重特殊公职人员任免机关、单位的处分权。例如，法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会是党的十八大以来司法体制改革的重要成果，关于法官、检察官惩戒制度的改革成果已经固化在2019 年新修订的《法官法》《检察官法》中，《政务处分法》不宜“溶解”这项改革成果。〔20〕参见张承思：《论我国司法官惩戒体系的重构——以司法责任制与国家监察体制改革为中心的分析》，载《光华法学》2020年第1 期，第3 页。

此外，鉴于人民代表大会制度是我国的根本政治制度，对于人大代表以及人大选举或任命的公职人员的惩戒，监察机关应当采取特别慎重的态度，审慎地处理政务处分权与人大权力之间的关系，避免对人民代表大会制度造成“冲击”，动摇人民代表大会制度的根基和权威。〔21〕参见陈辉、汪进元：《监察委员会处置权与人大监督权的内在张力及协调》，载《广西社会科学》2019 年第6 期，第102 页；刘小妹：《人大制度下的国家监督体制与监察机制》，载《政法论坛》2018 年第3 期，第14 页。

3.监察机关和任免机关、单位惩戒信息缺乏共享机制。按照《政务处分法》第19 条到第27 条之规定，违法的公职人员受到惩戒之后，其所原有的职务、职级、衔级、级别、职称、薪酬待遇等实体权利将会受到影响。如果是公职人员任免机关、单位作出的处分，则自然是由任免机关、单位执行处分决定，克减公职人员的实体权利。但是若是由监察机关作出的政务处分，则需要交由公职人员所在的任免机关、单位去执行。按照《政务处分法》第46 条的规定，监察机关作出的政务处分，应当及时送达、告知相关机关、单位，但《政务处分法》却没有规定监察机关和任免机关、单位惩戒信息的共享机制，尤其是政务处分决定的执行监督机制，这可能导致监察机关作出的政务处分得不到任免机关、单位的执行，而成为“法律白条”。〔22〕参见杨艳：《执行处分决定容不得打白条》，载《中国纪检监察报》2020 年9 月2 日，第2 版。此外，在监察机关和任免机关、单位惩戒信息缺乏共享机制的情况下，监察机关可能无法发现任免机关、单位的处分信息，从而无法对其提出监察建议进行外部监督制约，《政务处分法》第3 条第3 款的规定可能无法落实到位。

4.监察机关和任免机关、单位可能相互推诿或者不作为。此外，监察机关和任免机关、单位可能相互推诿或者不作为，两类主体都不行使对违法公职人员的惩戒管辖权。一方面，任免机关、单位对违法公职人员的处分管辖权，虽然具有监督上的便利性，但是属于同体监督，难免出现监督乏力的状况，任免机关、单位极有可能袒护公职人员，不对违法公职人员行使惩戒管辖权。另一方面，按照《宪法》和《监察法》的相关规定，监察机关与人大权力机关是“产生、负责、监督”的关系，与人民政府是“不受干涉，且互相配合、互相制约”的关系，在办理公职人员的违法犯罪案件时，与人民法院、人民检察院、执法部门是“互相配合、互相制约”的关系。监察机关为了协调与其他国家机关的关系，或者由于工作繁忙等原因，也极有可能怠于对违法公职人员行使惩戒管辖权。综合起来看，在监察机关和任免机关、单位相互推诿或者不作为的情形下，就存在惩戒管辖权的消极冲突，违法公职人员可能就不会受到任何惩戒，《政务处分法》创设的双轨惩戒制度就有可能束之高阁。

四、妥善处理双轨惩戒制度之间的衔接协调

针对公职人员双轨惩戒制度的四种不衔接协调之处，本文建议在《政务处分法》和其他法律法规规章的基础上，对违法行为和公职人员进行类型化区分，分别交由监察机关和任免机关、单位来进行惩戒，在两者之间建立相应的惩戒信息共享机制，并加强对监察机关和任免机关、单位的监督。如此一来，便能完善我国的公职人员双轨惩戒制度。

（一）根据违法行为的不同界分惩戒管辖权

如前所述，监察机关作出的政务处分和任免机关、单位作出的处分在违法情形上实现了统一，两者都可以对《政务处分法》第三章规定的公职人员违法行为作出惩戒，并没有界分惩戒管辖权。在双轨惩戒制度下，监察机关和任免机关、单位都可能基于《政务处分法》的规定，争夺惩戒管辖权。针对这种不衔接协调之处，本文建议将公职人员的违法行为划分为职务违法行为、一般违法行为，以及行为人同时具备职务违法行为和一般违法行为这三种类型，并以此界分惩戒管辖权。

1.职务违法行为应当专属于监察机关作出政务处分。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，是履行廉政建设和反腐败职能的专门机构，其主责主业是对公职人员的职务行为进行监督、调查、处置。因此，尽管《监察法》和《政务处分法》规定监察委员会可以对“违法”的公职人员作出政务处分，并没有区分职务违法行为和一般违法行为。但是为了聚焦主责主业，凸显廉政建设和反腐败的职能定位，应当对监察委员会的惩戒管辖权进行限缩解释，即对于仅仅涉及职务违法行为的公职人员，应当由监察委员会专属管辖作出政务处分，任免机关、单位无权对职务违法的公职人员作出处分。《公务员法》第57 条第3 款体现的就是监察委员会对于公务员职务违法行为的专属管辖权。那么，监察委员会可以对哪些职务违法行为进行专属管辖作出政务处分呢？怎么划分职务违法行为和一般违法行为呢？

《国家监察委员会管辖规定（试行）》第9 条规定：“国家监察委员会调查公职人员在行使公权力过程中，利用职务便利实施的或者与其职务相关联的违法行为，重点调查公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为。”监察委员会是在监察调查的基础上作出政务处分的，既然监察调查的职务违法行为仅限于该条规定的范围内，那么政务处分的职务违法行为也应当仅仅限于该条规定的范围，亦即监察委员会可以对《国家监察委员会管辖规定（试行）》第9 条规定职务违法行为进行专属管辖作出政务处分。换言之，该监察法规第9 条是划分职务违法行为和一般违法行为的判断标准，职务违法行为是指公职人员在行使公权力的过程中利用职务便利实施的或者与其职务相关联的违法行为，尤其是贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法行为，而一般违法行为是指没有行使公权力、没有利用职务便利实施的或者与其职务不相关联的违法行为，例如伪造档案资料、挑拨民族关系、违反公序良俗等行为。

2.一般违法行为应当专属于任免机关、单位作出处分。《政务处分法》第三章全面规定了公职人员的违法行为，其中既包括《国家监察委员会管辖规定（试行）》第9 条规定的职务违法行为，也包括一般违法行为，例如“篡改、伪造本人档案资料的”（《政务处分法》第29 条第3 款）、“违反规定取得外国国籍或者获取境外永久居留资格、长期居留许可的”（《政务处分法》第31 条第2 款）、“诬告陷害，意图使他人受到名誉损害或者责任追究等不良影响的”（《政务处分法》第32 条第4 项）等。对于仅有职务违法行为的公职人员，应当由监察委员会专属管辖，作出政务处分。但是对于仅有一般违法行为的公职人员，因为其一般违法行为仅仅侵害了任免机关、单位内部的管理秩序，而没有妨碍国家的廉政建设和反腐败工作。所以，对于仅有一般违法行为的公职人员，监察委员会应当尊重任免机关、单位的内部自律管理权，将其交由任免机关、单位专属管辖作出处分。

3.行为人同时具备职务违法行为和一般违法行为应当由监察机关作出政务处分。一个公职人员仅仅涉嫌职务违法行为或一般违法行为，这只是韦伯意义上的理想类型，实际情况可能远比这种理想类型复杂得多。在国家监察实践中，一个公职人员可能既涉及职务违法行为，也涉及一般违法行为。例如司法部原党组成员、政治部主任卢恩光，既涉嫌行贿买官、经营企业、利益输送等职务违法行为，也涉及年龄、入党材料、工作经历、学历、家庭情况全面造假等一般违法行为，被称为“五假干部”。那么，对于这种行为人同时具备职务违法行为和一般违法行为应当由哪个机关来管辖作出惩戒呢？抑或是由监察机关和任免机关、单位分别进行管辖作出惩戒呢？《政务处分法》并没有作出明确规定，对此我们可以参照 《监察法》 第34条第2款〔23〕《监察法》第34 条第2 款规定：“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”的规定，一般应当由监察机关为主进行调查，任免机关、单位予以协助，并在监察调查的基础上，统一由监察机关对行为人的职务违法行为和一般违法行为作出政务处分。

（二）监察机关应当尊重任免机关、单位对特殊公职人员的惩戒权

从法条规定来看，监察机关可以对任何公职人员的违法行为进行惩戒，这些违法行为包括职务违法行为和一般违法行为。根据上文的论述，职务违法行为应当专属于监察机关作出政务处分。但是对这些涉及职务违法行为的公职人员，应当进行类型化区分，对于某些特殊类型的公职人员的职务违法行为，监察机关应当采取特别慎重谦抑的态度，尊重任免机关、单位的惩戒权。

1.监察机关应当尊重司法机关对法官、检察官的惩戒权。《法官法》第46 条规定：“法官有下列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的；（二）隐瞒、伪造、变造、故意损毁证据、案件材料的；（三）泄露国家秘密、审判工作秘密、商业秘密或者个人隐私的；（四）故意违反法律法规办理案件的；（五）因重大过失导致裁判结果错误并造成严重后果的；（六）拖延办案，贻误工作的；（七）利用职权为自己或者他人谋取私利的；（八）接受当事人及其代理人利益输送，或者违反有关规定会见当事人及其代理人的；（九）违反有关规定从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务的；（十）有其他违纪违法行为的。法官的处分按照有关规定办理。”《法官法》第46 条规定了法官应当给予处分的十种行为，这十种行为既包括职务违法行为，也包括一般违法行为。从《政务处分法》的规定来看，监察机关有权对法官的这十种违法行为进行惩戒。但是按照《法官法》第48 条的规定，对于法官是否存在《法官法》第46 条第4 项、第5 项规定的违反审判职责的行为，应当由法官惩戒委员会从专业的角度进行审查，并提出审查意见，人民法院根据审查意见作出惩戒决定，并给予相应处理。从《法官法》这两个法条的规定来看，该法将《法官法》第46 条第4 项、第5 项规定的职务违法行为，交由法官惩戒委员会进行审查并由人民法院专属作出处分，这排除了监察机关进行调查并作出政务处分的管辖权。《检察官法》第47 条、第49 条也作出了与《法官法》类似的规定。这说明，监察机关对于法官、检察官的这两类职务违法行为应当采取特别慎重谦抑的态度，尊重人民法院、人民检察院的惩戒权。这样做不仅仅是实现法法衔接的需要，更是尊重司法机关专业判断权的体现。因为 《法官法》 第46条第4项、第5项和 《检察官法》 第47条第4项、第5 项规定的职务违法行为具有高度的专业性，只有法官惩戒委员会、检察官惩戒委员会这样专业的组织才能作出专业的审查意见，不适宜监察机关这样的“外行”来进行调查并作出惩戒。

2.监察机关应当尊重权力机关对人大代表的惩戒权。学术界对于人大代表是否属于监察委员会的监察对象存在争议，人大代表不能被简单地视为公职人员，因其民意代表的身份应当豁免监察；〔24〕参见秦前红：《国家监察法实施中的一个重大难点：人大代表能否成为监察对象》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2018 年第6 期，第139 页。笔者曾经专门撰文论证，按照《监察法》第3 条、第15 条的规定，监察委员会是能够监察人大代表的，人大代表属于监察对象。〔25〕参见郭文涛：《监察委员会监察人大代表的理解与论证》，载《西南政法大学学报》2018 年第4 期，第80 页。至今笔者仍然坚持此观点，这其中最重要的规范依据来自于《国家监察委员会管辖规定（试行）》，该监察法规第4 条第6 项将“人大代表、政协委员、党代会代表”等广义的民意代表全部纳入了监察对象之范围。新出台的《政务处分法》第50 条第3 款，亦认为监察机关可以给予人大代表、政协委员政务处分。虽然人大代表属于监察委员会的监察对象，监察委员会有权对人大代表作出政务处分，但是笔者也认为监察委员会应当慎重谦抑地使用这种权力。对于人大代表的职务违法行为，监察委员会不宜直接作出政务处分决定，而是应当移交并通报人大及其常委会，由权力机关建立特殊的惩戒制度来予以处理。监察机关之所以应当尊重权力机关对人大代表的惩戒权，是因为人民代表大会制度是我国的根本政治制度，权力机关相对于其他国家机关而言处于宪制上的优越地位，权力机关基于代议自治原理应当享有对于民意代表的自律惩戒权。

3.监察机关对人大选举或任命的公职人员的政务重处分应适用特别程序。针对人大选举或任命的公职人员的政务重处分（撤职或者开除），《政务处分法》第53 条第1 款规定了特别程序，即应当先由人大及其常委会依法罢免、撤销或者免去其职务，再由监察机关作出相应的政务重处分。为了体现对权力机关选举权和任命权的尊重，在对由其产生的公职人员作出政务重处分之前，先提请人大及其常委会依法罢免、撤销或者免去相关公职人员的职务，这种做法是正确的，避免了由权力机关产生的公职人员不经权力机关处理而直接由监察机关撤职或者开除而产生的宪制尴尬。因为，由权力机关（民意机关）产生的人选，其任职的合法性来自于权力机关（民意机关）的选举或任命行为，其职务的去留也必须由原权力机关决定（罢免、撤职或免职），其他机关是无权决定的。当然，对人大选举或者任命的公职人员政务轻处分（警告、记过、记大过、降级），由于不涉及职务的去留，不涉及人大选举权或者任命权的行使，因此不需要履行上述特别程序，监察机关可以径直作出政务轻处分。〔26〕参见郝建臻：《法治监察研究》，法律出版社2020 年版，第208-209 页。

（三）在监察机关和任免机关、单位之间建立惩戒信息共享机制

前文论述到，由于监察机关和任免机关、单位之间缺乏惩戒信息共享机制，一方面可能导致监察委员会作出的政务处分决定得不到任免机关、单位的执行，另一方面可能导致任免机关、单位作出的处分决定得不到监察委员会的监督制约。这种不衔接协调之处，需要在两者之间建立惩戒信息共享机制。

1.监察机关作出的政务处分决定需要通报送达公职人员所在的任免机关、单位，并建立相应的检查督促机制。政务处分决定的执行是国家监察的“最后一公里”，如果执行不到位，甚至出现评奖评优一如既往、工资福利一分不少、提拔晋升一路绿灯等现象，政务处分的严肃性必然会受到损害，惩戒作用也就难以发挥。〔27〕参见安徽省砀山县纪委监委课题组：《党纪政务处分决定执行情况的调研》，载《中国纪检监察报》2018 年11 月8 日，第7 版。因此，建议国家监察委员会适时出台关于坚决执行政务处分决定的规范性文件，详细规定政务处分决定的通报、送达、执行、归档、监督等事项，并定期对政务处分决定执行情况进行检查督促。〔28〕参见李鑫：《扎实开展检查 不让处分执行“打白条”》，载《四川党的建设》2019 年第9 期，第55 页。对于拒不执行政务处分决定的任免机关、单位的相关责任人，可以按照《政务处分法》第62 条的规定责令改正，依法给予处理，由此确保政务处分的严肃性和刚性。

2.任免机关、单位作出的处分决定需要报送监察机关备案审查。在国家监察体制改革前，在公职人员惩戒单轨制下，任免机关、单位基本上是按照干部管理权限，对隶属的公职人员各自作出处分决定，各个任免机关、单位之间缺乏相应的惩戒信息共享机制。在国家监察体制改革后，尤其是《政务处分法》出台之后，我国建立了全面系统的公职人员惩戒制度，监察机关也可以对公职人员作出政务处分，并可对任免机关、单位作出的处分进行外部监督制约。但是如果在任免机关、单位和监察机关之间缺乏惩戒信息共享机制，监察机关对任免机关、单位作出的处分进行监督制约就有可能成为空谈。因此，在《政务处分法》出台之后，所有公职人员任免机关、单位作出的处分决定都需要报送监察机关进行备案审查，由监察机关按照《政务处分法》第3 条第3 款的规定提出监察建议，进行监督制约，确保处分决定合理合法，实现政治效果、纪法效果、社会效果的有机统一。〔29〕参见陈辉：《论监察委员会政务处分程序的内容构造》，载《西部法学评论》2020 年第2 期，第91 页。对于拒不采纳监察建议的任免机关、单位和相关责任人，可以按照《政务处分法》第61 条的规定予以处理。

（四）加强对监察机关和任免机关、单位的监督

如前所述，在监察机关和任免机关、单位相互推诿或者不作为的情况下，违法公职人员就得不到两类主体的惩戒。在这种情况下，就要加强对监察机关和任免机关、单位的监督，通过坚持和完善党和国家监督体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性，督促监察机关和任免机关、单位依法履行惩戒职责，行使惩戒职权。党的十九届四中全会明确提出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”

1.应当发挥民主监督、社会监督、舆论监督的力量。人民群众是实践的主体，是历史的创造者，人民群众中蕴含着十分巨大的监督力量。应当充分发动人民群众，通过民主监督、社会监督、舆论监督等途径，对监察机关和任免机关、单位进行监督，督促监察机关和任免机关、单位切实履行职责，行使对违法公职人员的惩戒管辖权。按照《宪法》第27 条第2 款和第41 条第1 款的规定，一切国家机关和国家工作人员都应当接受人民的批评、建议和监督。《监察法》第54 条亦规定，监察机关应当接受民主监督、社会监督、舆论监督。因此，当监察机关和任免机关、单位怠于行使惩戒管辖权时，人民群众可以通过检举、控告等途径，形成民主监督、社会监督、舆论监督的强大压力，督促两类惩戒主体行使惩戒管辖权，切实体现人民共和国“主权在民”的立国宗旨。

2.应当发挥人大监督、上级监察机关监督的力量。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大及其常委会是监察机关和任免机关、单位的共同上级，对两类惩戒主体享有法定的监督权。《宪法》《监察法》第53 条以及其他国家机关组织法均规定，监察机关和任免机关、单位应当接受人大及其常委会的监督，监督的具体方式有听取和审议专项工作报告、组织执法检查、询问、质询等。因此，当监察机关和任免机关、单位怠于行使惩戒管辖权时，人大及其常委会应当履行宪制责任，通过多种监督方式，督促两类惩戒主体行使惩戒管辖权。当然，由于人大及其常委会立法工作繁重、开会时间较短、人大代表兼职等客观因素的影响，人大及其常委会可能无法行使监督权，这时候就需要发挥上级监察机关的监督作用。按照《监察法》第10 条的规定，监察机关上下级之间是领导关系，上级监察机关领导下级监察机关。在监察委员会是履行国家监察职能的专责机关的基础上，上级监察机关对下级监察机关和任免机关、单位的失职、不作为负有监察职责，可以督促两类惩戒主体行使管辖权。

3.应当发挥党内监督的力量。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党对国家的领导是全方位、全面的。《监察法》第2 条明确规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导。当监察机关和任免机关、单位怠于行使惩戒管辖权时，各级党委应当担负起领导党、执政党的角色和使命，发挥党内监督的力量，责令两类惩戒主体改正，行使惩戒管辖权。

五、结语

国家监察体制改革是一项实践走在理论前面的改革，改革中的大量实践问题需要上升到理论高度，予以理论证成或理论纠偏。《监察法》和《政务处分法》是刚刚出台的国家监察法律，虽然有学者提出要构建国家监察法学，〔30〕参见吴建雄：《监察法学学科创立的价值基础及其体系构建》，载《法学杂志》2019 年第9 期，第34 页。但学术界对国家监察法学的理论研究无疑尚处在拓荒阶段。目前，秦前红、姜明安、刘艳红、朱福惠、徐继敏等学术名家及其研究团队，发表了有关政务处分的相关学术论文，对政务处分的相关法律问题进行了研究，但尚未触及《政务处分法》上的双轨惩戒制度。本文在这些学术名家的研究基础上，广泛地收集了政务处分的相关期刊报纸文献，针对双轨惩戒制度的不衔接协调之处，提出了相应的完善方案，粗浅地勾勒了框架性建议。这一框架性建议，尚需要学术界的理论深化和实务界的实践填充。不足之处，敬请方家批评指正。