省级工会参与社会治理的功能与路径探析

俞 扬，虞少敏

（浙江省总工会干部学校，浙江 杭州 310012）

吕祖谦在《东莱博议》中指出，“天下之势，不盛则衰；天下之治，不进则退”[1]（p106）。 新中国成立以来，党和政府的治理实践，引领中国从大国之治走向强国善治，尤其是党的十八大以来，社会治理的顶层设计不断发展。从党的十八届三中全会要求 “加快形成科学有效的社会治理体制”[2]，到党的十九大对“打造共建共治共享的社会治理格局”[3]作出战略部署，再到党的十九届四中全会倡导“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[4]，昭示着执政党社会治理的理念、方式、机制等的不断转型，为社会组织特别是包括工会在内的群团组织参与社会治理，推进中国特色社会治理现代化奠定了坚实的政治基础。

中国工会是世界上最大的工会组织，根据中国工会十七大报告，中国有280.9万个基层工会组织，3亿工会会员（包括1.4亿农民工会员）[5]，其庞大的组织体系、广泛的社会影响及其在党和职工群众之间的桥梁和纽带作用，决定了工会参与社会治理的独特性和必然性。按照中国工会的层级架构，省级工会是工会系统参与社会治理实践的重要推动者和践行者，既要贯彻落实中华全国总工会参与社会治理的理念和政策，又要主动参与当地省级政府的具体治理实践，并在本省区域内创造性地开展工作。可以说，省级工会能否厘清职责定位，增强治理能力，发挥独特优势，善谋善作善成，将直接关系到工会参与社会治理的成败。

一、理论框架：多元共治与枢纽型社会组织

“多元共治”的思想古已有之，《尚书·皋陶谟》的“通贤共治，示不独专”[6]（p22），《礼记·礼运篇》的“大道之行也，天下为公”[7]（p103），顾炎武《日知录》的“独治之则刑繁矣，众治之而刑措也”[8]（p306），这些都蕴含着多元共治的理念。而作为当代意义上 “多元共治”的研究，则兴盛于20世纪70年代，英美学者对社会治理多元化的探索。在多元共治的理论中，各级政府、各种市场主体、各类社会组织和自治组织等多元主体，既相对独立又相互联系，在遵守法律和制度的框架下，针对社会公共问题，充分发挥各自功能优势而实现共同治理。在国内，随着社会转型和经济转轨的持续推进，中国社会已发展为多元社会，传统的党政包揽型的治理模式已难以全面解决社会发展中的各类公共问题，这就要求党和政府必须吸纳能够承担社会治理任务的各个社会组织参与到社会治理体系中来，共担责任，发挥专长，实现权利、义务、权力、责任的多元双向互动，力争实现治理效果最优化。可以说，多元共治理论为工会组织参与社会治理提供了理论支持，社会结构变动为工会组织参与社会治理提出了现实要求。工会作为政治体制内最大的群众组织，无疑是社会治理体系中的重要力量。

多元共治形成的新型社会治理体系，需要能够连接不同利益相关方的中枢平台，以确保不同主体获取各自所需的资源和信息，进而共同破解社会治理难题，为此，枢纽型社会组织应运而生。2008年9月，在北京市社会工作委员会出台的《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》中，首次出现了枢纽型社会组织的概念，即在现行社会组织体系中处于枢纽地位，经政府授权或认定，实现同性质、同类别、同领域社会组织的培育、管理和服务的新型社会组织。这些组织在政府和社会组织之间架起了沟通互动的桥梁，一方面在政府的委托或授权下管理、培育、引导其他社会组织，发挥社会组织的整合功能；另一方面充当社会组织的代言人，将社会组织的治理动态、诉求和遇到的困难，及时向政府有关部门反馈，并为其他社会组织的发展提供资源支持。基于理论界定，枢纽型社会组织的主体不可能由一般的社会组织担任。工会是工人阶级的群众组织，肩负着团结凝聚广大职工群众的使命，相较于其他社会组织，工会享有体制内的合法地位和优厚的政治资源，拥有严密的组织体系和广泛的群众基础，能够实现社会组织间的资源优化配置和协同发展。进一步加强工会枢纽型社会组织建设，不仅可以实现其参与社会治理的政治属性和社会属性，解决政府在社会治理过程中的短板和盲区，还有助于对社会组织的聚合、管理和服务，让众多的社会组织拥有一种归属感，让工会真正成为他们信赖的“娘家”。

二、关联性分析：功能禀赋与现实困境

在省域层面有效培育和整合具有社会治理能力的治理主体，是打造共建共治共享的省域社会治理格局的应然之意，也是省级工会组织在参与社会治理中发挥功能作用的重要途径。习近平同志在浙江主政时期，明确提出“要发挥好人民政协组织以及工会、共青团、妇联等人民团体的桥梁和纽带作用”[9]。当前，中国省域社会秩序的离析和重建纷纭更迭，部分社会成员已经借助于地缘、血缘、业缘和趣缘等关系网络建立了各种类型的社会组织，但因主体力量单薄、治理能力不足，难以真正有效地参与到省域以及市域的社会治理过程中。而当地政府往往出于维稳考虑，则会采取较为严格的管控措施，这些都使得众多草根群体的潜在社会治理功能难以得到激活和发挥。在这种情况下，依托省级工会枢纽型社会组织的“穿针引线”，促成省级工会对省域范围内的社会组织的价值引领、培育支持和协同互助，既可以扩大各社会组织间的联动互信，聚集零碎的社会治理力量，又可以对社会组织进行精准治理，助推具体社会治理目标的达成。

省级工会作为省域枢纽型社会组织的另一个重要社会功能在于民主协商协调，即在省级党的领导和政府主导下，发挥枢纽性作用，协调不同社会主体之间的利益博弈，建立公平有序合理的社会利益格局。党的十九大报告指出，要“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”[3]。尽管省级工会不能直接对全省的社会利益进行分配，但作为劳动关系领域最重要的社会组织，在协商协调劳动关系、维护职工合法权益、有效调处劳动争议、确保劳动关系和谐稳定等方面发挥着重要作用。省级工会可以通过省政府和省总工会联席会议制度、劳动关系三方协商机制、定期通报工作制度等，从源头参与社会治理，协调劳动关系，一方面理性回应社会关切，增进形成社会利益共识；另一方面，让不同利益主体的诉求得到顺畅表达，减缓社会纠纷，推进社会多元主体治理的动态平衡。省级工会还可以通过扩大工会组织的覆盖面，优化完善劳动争议多元化解和劳资矛盾预防预警调处机制，提质增效企业民主管理和集体协商工作，切实推动社会治理中的和谐劳动关系构建问题得到更多社会治理主体的关注和合力化解。

省级工会是省级党委领导的职工自愿结合的工人阶级群众组织，既有党和政府赋予的权威性，具有官方色彩；又是职工群体的利益代表，带有草根本色，其鲜明的“官民二重性”，为其参与社会治理提供了广阔的空间，但也带来了困扰和障碍。从外部环境对省级工会参与社会治理的制约看，一是组织独立性弱。省级工会拥有党和政府配给的丰厚公共资源，能够相对自主地履行自身的权利和责任，但在实际工作中，省级工会接受省级党政的直接领导或微观领导较多，在干部选配、资金使用以及协调外部关系等方面，都依赖于省级党政部门，直接影响了省级工会开展工作的相对独立性。二是法理支持不足。省级工会参与社会治理的法治环境尚未完善，尽管有《工会法》《劳动法》等法律法规在法理层面予以保障，但仍缺乏有针对性的实体法或配套法规条例，既没有对工会参与社会治理的权利和义务进行保护和规范，又没有对工会履行职责进行刚性条款的有效制约，一定程度上捆住了省级工会参与社会治理的“手脚”。从自身禀赋对省级工会参与社会治理的支撑看，一是职能发挥不顺畅。省级工会的职责过于宽泛而实操性较差，凡是涉及职工权益维护的方方面面，只能采取协商或监督的方式予以干预，没有强制权，导致一些维权问题不能得到妥善解决；对于承接政府转让出来的职能，有时也会存在哪些该承接和如何承接的困惑，有时甚至还履行了政府应尽的职责。工会日常开展的送温暖、促就业、安全生产监督等工作，与政府相关部门的工作重叠，责任边界较为模糊。群团之间、工会与其他社会组织之间的互联互通还不够紧密，有时会出现社会治理的交叉重合，在一定程度上造成公共资源的消耗或浪费。二是内部建设不完善。省级工会的工作开展方式仍带有行政化倾向，注重层级管理的科层化现象依旧存在，组织机构设置没有突出需求导向，只注重上下级工会结构的一致性。省级工会干部的选拔渠道与党政干部雷同，体现不出工会工作的实际需求。工会干部的工作思维和业务能力还不够专业化，对上级政策的执行和基层工作的指导都还不够到位。在参与社会治理创新中仍然强调经济发展导向和行政指令导向，缺乏对公共治理需求感知的灵敏性[10]。

三、他山之石：国外工会组织参与社会治理的经验

工会在西方发达国家已经有上百年的发展历史，作为独立于政府和党派的社会组织，在长期参与社会治理的实践中积累了一些成功经验。我们可以在结合我国实际情况的基础上，选择性地进行参考借鉴。

首先，注重源头治理，参与国家立法和政策制定。西方一些国家的工会为了自身利益，在政党竞选中选择某一政党，与其形成某种合作，工会为政党上台提供大量选票，政党在执政后出台有利于工会和工人的法律政策。其中，英国工会能左右英国最重要政党之一的工党的决策，在工党执政期间，推动政府出台《雇佣关系法》《全国最低工资法》等，让工人的权益得到法律层面的保护。德国工会推动政府颁布《可再生能源法》，直接带动德国光伏业的迅猛发展，把参与社会治理的触角延伸至经济领域。新加坡工会拥有部分议员和内阁成员，在许多官方机构都设置劳工运动的代表机构，可以在决策层面保护工人阶级的利益。瑞典工会与执政党有着相对稳定的合作关系，推动政府在劳动纠纷、劳动待遇、劳动环境等方面出台相应的法律政策，构建了保护劳动者权益的法制框架。

其次，聚焦维权中心，有效开展集体谈判协商。维护职工权益，是西方国家工会参与社会治理的主要抓手。德国工会通过与政府、各行业雇主协会、企业职工委员会等开展多层面的协商谈判，主动为劳工争取更高的工资福利待遇，通过实施“短时间工作法”，维护劳工的平等就业权。英国工会拥有一支4万多人的工会安全监督检查员队伍，能够有效维护劳工的生命健康权；劳资双方的利益协调则通过集体谈判的方式且主要在企业层面举行，但其自愿谈判的原则不受法律保护，一旦谈判破裂，工会将不得不以组织罢工的形式予以应对。与英国不同的是，新加坡工会与政府、资方代表等三方协商的集体谈判，全程受法律保护，国家通过立法对集体谈判的各要素进行规范，既能保证劳动者权益的维护，也树立了工会组织在劳资政三方机制中的地位和威信。

再次，关注职工需求，提供良好公共服务。在维权之外，西方国家工会非常注重为职工提供直接实惠的服务。英国工会通过开展法律服务、经济援助、心理疏导等形式，帮助遇到困难的职工和会员。德国工会通过推动政府在每个州设立跨行业培训机构或购买社会服务，为职工提供就业教育培训。新加坡全国职工总会创办了合作社等经济实体，以低廉的价格为职工和会员提供多元服务。瑞典工会和丹麦工会，则直接参与了国家失业金的管理，劳工是否参加工会将关系到失业金的领取以及再就业工作，在某种程度上增加了工会的社会影响力和吸引力。

四、路径考量：提升省级工会参与社会治理的效能

省级工会作为中国工会组织体系的重要层级，应在国家政治体制的既定框架下，转换角色和功能，改进机制和形式，激活自我修复的能动性和主动性，努力提升参与社会治理的针对性和实效性。

（一）明确职责定位，拓展参与社会治理空间

科学准确地定位工会的职责和角色，是省级工会参与社会治理最根本的问题。

首先，要厘清党的领导和工会独立性之间的重要关系。纵观中国工会的发展脉络，从没有离开过党的领导，现在要改善党对工会的领导[11]（p93）。中国工会历史上的几次改革，都是在党的领导和要求下进行的，工会密切联系职工群众也是为了更好地履行党赋予工会的重要职责。在中国社会治理体系中，党处于核心地位，党政军民学，党是领导一切的。中央群团工作会议明确要求，坚持党对群团工作的统一领导。省级工会应当始终坚持中国共产党的领导，进一步提高政治站位，明确政治方向，按照党的路线、方针、政策，独立自主地开展工作。定期向省级党委汇报全省工会工作，及时反映全省职工诉求，积极争取省级党委把工会工作尤其是维护职工权益工作列为党政领导干部政绩考核的主要内容，切实增强工会工作的影响力。如辽宁省委在制定党政领导干部考核评价体系中，就把专题研究工会工作、构建和谐劳动关系等内容纳入其中，进行量化考核。同时，尝试推动党委对工会的宏观领导或间接领导，赋予工会更大的自主空间，激励工会在创新社会治理中发挥更大作用。鼓励工会摸索多元化的工会经费来源，面向职工、劳模等开展经营性的服务项目，确保工会资产的保值增值。如上海市总工会管辖的经济实体沙家浜度假村，集疗休养、会务、教育培训、度假等为一体，在为职工、劳模提供服务的同时，也取得较好的经济效益。

其次，要发挥工会的枢纽特性，有的放矢地做好群众工作。省级工会以党政与职工群众的中间人的身份参与社会治理，坚持定期与省级政府举行联席会议，就职工群众需求和政府政策出台等进行沟通与协商，提出工会的意见和主张。如山东省总工会推动省政府颁布《关于完善县级以上地方人民政府与本级工会联席会议制度的意见》，从制度层面对联席会议作出了规范。结合政府简政放权工作，省级工会应把原隶属政府相关部门的职工服务、劳动稽查监察等职能主动承接过来，把心理咨询、法律援助等社会服务类项目交给社会力量。探索建立由工会主导的社会组织孵化基地，支持劳动关系领域社会组织的发展壮大，有序推动部分优秀社会组织充实到工会治理战线中。如浙江省总工会曾将一个农民工自组织团体纳入工会维权组织体系，孵化为“新杭州人志愿服务站”，为“新杭州人”提供志愿服务，获得广泛社会影响。切实加强与共青团、妇联等群团组织的互联互通，采取多方兼职挂职、多方协商议事的方式，推进协同共建，形成群团合力。

（二）优化协同功能，完善参与社会治理机制

“人类公共事务的本质是有秩序的合作”[12]（p69）。省级工会要善于借势借力，主动将本职工作纳入到“党政主导、工会运作、多方参与”的社会治理大格局中，及时协同，良性互动，推动工会参与社会治理运行机制的有效运转。

首先，要加大源头参与力度，推动政策法规的制定、完善、落实和监督。针对劳动关系领域出现的新情况新问题，在省级人大制定、修订地方性法规和省级政府出台政策前，省级工会应主动推动党政部门、社会组织、专家学者和其他利益群体进行互商论证，确保决策主体的多元化和决策过程的民主化。如山东省总工会主动配合省人大对厂务公开民主管理、工资集体协商、企业职代会等工作进行前期调研和多方评估，提请通过了《山东省厂务公开条例》《山东省企业工资集体协商条例》《山东省企业职工代表大会条例》等，有效维护企业职工的民主权利。针对《工会法》和《劳动法》等法律中的部分条款较为笼统、硬性要求少的情况，省级工会应积极推动省或有立法权的市出台与《工会法》和《劳动法》配套的地方性法规条例，增加一些操作性强的制度规范，借助工会工作者和一线职工中的人大代表和政协委员，有效监督工会参与的政策法规的落实情况。

其次，要优化工会维权机制，构建社会联动的工作格局。工会不具有执法权，需要“借力”实现维权职能，为此，省级工会应着力构建由人大、公检法、税务、安监、工商联以及企业方代表组织等协同参与的劳动争议调解联动大格局，定期开展协商对话，强化对省域劳动关系领域的监测，完善劳动纠纷快速反应和应急处理机制，防止劳动关系领域的风险向政治、经济、社会领域蔓延。要依托和谐企业、和谐园区等载体建设，以职工代表大会为基本形式，有效落实职代会的审议建议权、共决权和监督权，营造协商治理的民主氛围。以确保劳工安全为重要准绳，对资方用工环境及保障措施开展群众性安全监督检查，保障劳动者的职业健康和生命安全。如辽宁省总工会加强工会劳动保护监督检查员队伍建设，形成工会劳动保护监督检查的三级网络，受到多方好评。以工资集体协商为主要手段，畅通劳动关系双方的对话机制，推动企业建立合理的职工薪酬福利制度。如天津市总工会在全国率先完成“集体协商指导师”职业资格认定，并组建了职业化、专业化的集体协商指导师队伍，推动区域工资集体协商工作再上新台阶。广东省总工会以区域性、行业性工资集体协商为重点，为不同企业制定个性化的集体协商方案，受到职工会员的普遍欢迎。

再次，要真诚服务职工群众，做好普惠服务提质扩面工作。省级工会应树立开门办会的意识，综合运用大数据分析手段，定期研判新时代职工群众的共性问题和特殊群体的个性需求，在服务职工群众和对接党政工作中找准切入点，广泛借助各类社会资源，主动拓展社会服务范围，走普惠化服务道路。如北京市总工会通过在市级、县区、乡镇街道等搭建三级服务体系，实现网格化服务工作的全覆盖，收到良好社会治理效果。在继续做好“送温暖”“送清凉”“金秋助学”等工会传统帮扶品牌的基础上，省级工会应进一步伸长服务手臂，调整过去以经济帮助为主的帮扶形态，加大知识型、技能型等非经济帮扶的比重；要更多地关注患病职工、下岗职工、老年职工、女职工、农民工等特殊群体，有针对性地制定帮扶跟进措施。如黑龙江省总工会投入专项资金，为环卫工人等户外劳动者建设爱心驿站，体现了职工群众“娘家人”的体贴和暖心。大力推进“互联网+”工会建设，灵活运用微博微信、公众平台等网络载体，联手网信部门协调抓好网络舆情工作，构建线上线下联动融合的职工服务新模式，推动工会实现对职工的全方位和全天候服务。如山东省总工会的“齐鲁工惠”APP，作为“全国互联网+工会普惠服务最具影响力平台”，开设了工会专享服务、公共文化服务、大众沟通服务等多个功能模块，为广大职工提供立体式的线上服务，是贴心的“网上职工之家”。

（三）深化工会改革，提升参与社会治理能力

在社会治理框架下，省级工会应勇于自我革新、勇于责任担当，把自身建设得更加坚强有力、更加充满活力，成为社会治理中不可或缺的重要力量。

首先，要加强工会队伍建设，优化人员配备。省级工会要结合社会治理任务，有针对性地加强工会干部和职业化社会化工会工作者队伍建设。按照“专挂兼并举，考录遴选并用”的原则，完善具有工会特色的干部选拔、任用、管理和考评机制，吸引更多的知职工、懂职工、爱职工的优秀人才加入到干部队伍中。注重工会干部的培养和交流，借助省级工会干部院校的资源优势对工会干部进行教育培训，强化工会干部与党政机关、企事业单位干部的双向交流，努力推动建设一支高素质专业化的工会干部队伍。按照“社会化招聘、职业化运作、契约化管理”的原则，加大对职业化社会化工会工作者的选聘和培养力度，建立健全科学合理的职业发展和薪酬福利机制，增加省域范围内工会工作者的配备数量。同时，大力发展工会志愿者队伍，鼓励引导职工群众开展自我管理和自我服务，不断壮大工会参与社会治理的工作者队伍。

其次，要加强工会组织建设，完善组织体系。省级工会要着重解决“机关化”和“行政化”的问题，在提高工作效能、拓展服务职能上下功夫。按照优化综合部门、强化服务部门、精简业务部门的原则，对省级工会机关内设机构进行重组，构建以基层工作部门为重点、综合服务部门为支撑、业务部门和窗口单位为保障的组织架构，减少交叉重复，更多聚焦主责。如重庆市总工会将内设机构精简到13个,新设立职工服务中心和职工权益维护中心等，强化了直接面向职工群众的服务职能。针对当前职工队伍发生深刻变化，新社会群体和新业态从业人员不断增多的情况，省级工会应努力扩大对新领域、新阶层、新居民的覆盖面，在各类园区、特色小镇、重点村、“两新”组织，商圈楼宇、非公有制经济组织等领域建立新型工会组织；在产业集聚区、工业园区、开发区等区域建立行业性区域性联合工会，为工会参与社会治理提供广泛的组织保障。依托智慧工会云平台建设，实施工会组织和工会会员的实名制管理，实现工会系统数据信息的互通共享。如安徽省总工会上线的“安徽智慧工会云平台”，将工会各类服务职工项目在网上一站式整合，为广大职工提供了“零距离”的“指尖式”服务。坚持不懈推进会员发展工作，切实做好新生代职工、农民工、劳务派遣工、货运司机、灵活就业人员等群体的入会工作，积极创新职工群众的便捷入会方式，如网上入会、手机APP入会等，打通职工群众入会的“最后一公里”。

综上所述，工会参与社会治理是一项渐进性的系统工程，涉及面广，工作要求高，省级工会应审时度势，顺势而为，循序渐进地在重塑角色定位、完善运行机制、提升治理能力等方面作出阶段性工作安排，有重点有步骤地深入推进，在“政治性”和“群众性”中找到平衡，在协同治理和动态治理中实现突破，为更加积极有效地发挥省级工会参与社会治理的独特作用，高水平推进省域治理现代化而不懈努力。