人权保障导向下我国残疾人劳动权之法律路径进阶

王慧媛

（上海交通大学凯原法学院，上海200030）

自20世纪70年代以来，残疾人人权的法律保障问题逐步得到了世界各国的广泛关注。随着国际经济的发展以及人权保障理念的深入，社会层面亦不断对残疾人劳动权予以了较多的关注。2006年12月，联合国大会通过的《残疾人权利公约》是联合国第一部保护残疾人人权、推动残疾人保障事业发展的公约。我国作为该公约的缔约国、签署国，履约十余年，在残疾人人权保障事业方面成果丰硕，开启了残疾人人权保障的新模式。

残疾人人权保障事业作为世界各国不可忽视的社会关注所在，亦是我国人权保障事业不可或缺的有机组合部分。我国自20世纪90年代以来陆续发布的九份人权白皮书中有五份提及残疾人人权保障问题。随着2004年“国家尊重和保障人权”被写入宪法修正案，我国残疾人事业取得了较大的成就。在良好的法治环境下，我国先后出台了 《残疾人就业条例》《关于促进残疾人就业发展的意见》《残疾人保障法》以及《中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》①。

仔细研究我国残疾人劳动权保障事业可以发现，尊重和保护残疾人的劳动权必须以法律保障路径为根本出发点及落脚点。残疾人劳动权的保障问题首先是一个人权保障问题，其次方可称之为宪法层面的保障问题，此外其还是一个不容忽视的社会法层面的制度问题。随着公民人权意识的不断觉醒，关注我国残疾人劳动权的法律保障路径，对构建社会主义和谐社会、全面建成小康社会有着极为重要的价值。

一、残疾人劳动权的涵义界定及内容明晰

（一）残疾人劳动权的内涵厘清

随着人权事业的不断发展，关于残疾人的概念亦随着社会进步、教育事业的发展而不断变化②。在建国初期，人们常对盲、聋、哑人采用负面词汇予以描述，加深了社会对残疾人的歧视与偏见。本文认为，现今对残疾人的定义应理解为，残疾人是在心理、生理或组织结构层面，基于特定人体组织或器官的功能缺失或非正常状态，进而导致的部分或全部机能缺失而无法以社会一般人方式从事某种特定活动的人。此种符合人权保障理念的理解，显示了残疾人相对于正常人的缺陷不应成为阻止其参与劳动、正常获取劳动机会及报酬的门槛。

劳动权是我国公民不可剥夺的一项人权，当前我国相关法律并未对劳动权予以明确界定。目前学界研究对此存在多种观点③。当前人权保障事业迅速发展，“多权说”更符合我国残疾人人权保障事业发展的宗旨[1]。本文认为，劳动权实应理解为具备相应劳动能力的公民在获取劳动机会、参与劳动工作、取得劳动报酬、享有劳动保障时所应享有的一系列与劳动有关的权利。当然，鉴于权利与义务的统一性，不必苛求所有残疾人均参与劳动，但若部分具有相应劳动能力且具备劳动意愿的残疾人希望参与社会劳动，法律应当赋予其享有与正常劳动者一样的劳动权，并可针对其特殊身体缺陷予以特别保障。

（二）残疾人劳动权的内容扩张

从残疾人人权保障视角来看，任何针对残疾人劳动权的保障均应以明确劳动权的内容为前提。劳动权作为一系列劳动者享有权利的总称，其务必应以保障劳动者生存、发展为目标[2]。就劳动权的广义理解，其内容外延有所扩张，在四项核心权利之外亦衍生出多项权利。

其一为获取劳动机会权。其实质是指从人权保障的视角来看，残疾人劳动者应有权根据自身劳动能力及自身劳动意愿，自主、平等地获取劳动机会，从而从事某项劳动活动。该项权利是残疾人劳动者获取生存、发展能力的出发点及奠基石。就身体状况而言，残疾人劳动者具有不可忽视的劳动能力缺陷，因而往往在获取劳动机会层面相较于正常劳动者具有较大劣势。因而基于人权保障的视角，法律保障应建立在无歧视及平等基础之上。基于工作职位的特殊性，应允许在一定合理范围内对残疾人予以特殊规定，但不得明显超出合理限度，否则仍有不符合人权公平的嫌疑。

其二为获取劳动报酬权。其意指当残疾人劳动者参与劳动活动后且劳动关系存续的前提下，用人单位根据残疾人劳动者所为的劳动任务对其予以按劳分配原则下的物质及精神奖励。获取劳动报酬权是残疾人通过劳动获取生存、发展机会的关键所在，仅有劳动机会而无劳动报酬并非人权保障视角下的劳动权④。用人单位应当无歧视、无克扣地给予残疾人劳动者与其所完成劳动任务相匹配的劳动报酬，以此实现保障残疾人劳动者人权的目的。

其三为休息休假权。根据我国《宪法》第34条的规定，中华人民共和国劳动者有休息的权利。此外，《世界人权宣言》第24条亦含有相关规定，人人有享受休息和闲暇的权利，包括工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利。由此可知，休息休假权不仅是应然层面的人权，更是一项实然层面的法定权利，我国包括残疾人在内的所有劳动者均应无差别地平等享有该项劳动权。休息休假权的核心定义在于为保障劳动者可持续地参与劳动活动以获取劳动报酬，实现自身生存、发展之目的而理应享有的权利。残疾人作为更为脆弱的劳动群体，更应在法律层面予以特殊的保障。

其四为获取物质帮助权。此即指基于保障人权的宗旨，当残疾人劳动者出现年老、体弱、工伤或医疗等情形时，其获取由国家给予社会保险、社会救助等相关社会保障的权利。根据我国《宪法》第45条的规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。我国《劳动法》第70条及73条对残疾人劳动者的社会保险亦予以了更为详细的规定⑤。残疾人劳动者相较于健全劳动者本已在劳动能力方面存在一定缺陷，由此对于物质帮助等社会保障具有更高的需求，因此应当在法律的人权保障路径上予以体系化完善。

申言之，残疾人劳动权的内容外延广泛，不应仅局限于以上四项核心权利。基于人权保障的视角，在完善法律保障路径时，还应将职业培训权、提请劳动争议权、知情权等多项衍生权利包含于法律保障体系内。唯有如此，方可实现对残疾人劳动者的全方位、多层次、体系化的人权保障。

二、人权保障视角下残疾人劳动权法律保障体系的检视

（一）残疾人劳动权的人权保障体系解析

就人权保护的角度来看，衡量残疾人劳动权保障体系完善与否，可从法律保障体系视之。从世界法律史发展的历史进程看，人权法的历史极为短暂，人权法的诞生可称为人类社会文明进步的里程碑⑥。自中共十六大提出构建社会主义和谐社会以来，建立保障残疾人劳动权的人权社会亦应当成为当代和谐社会应有之义。

当前，我国从立法、司法、行政等方面对残疾人劳动权予以了立体化、全方位、多层次的法律保障。我国于1954年在第一部宪法中明确规定了包括残疾人劳动者在内的公民所享有的基本人权⑦。改革开放以来，我国有关人权的法律保障体系得以迅速发展，逐步建构了包括《残疾人保护法》在内的保护人权的法律。从近乎零基础出发，我国逐步建构起基本的人权保护体系，并细化到对残疾人劳动权的法律保障，此实属我国法律史上值得称赞之举。

然而，就残疾人劳动权于宪法层面的法定权利来看，对残疾人劳动权的保障应属国家层面的义务，而非科以用人单位的义务。国家应当通过法律保障体系，对残疾人劳动权赋予足够充分的措施保障，积极推进相关措施落地，让残疾人劳动者真正在参与劳动活动的过程中感受到其自身人权得到切实保障。在人权法律保障体系中，国家应将奖励与惩戒措施相结合，对切实维护残疾人劳动权的企业予以税收等多层次奖励，而对于故意损害残疾人劳动权的企业予以惩罚，从而使法律保障更趋实操化。

（二）残疾人劳动权的法律保障体系归析

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，为实现中华民族伟大复兴，必须高度重视尊重人权、保障人权。由此，从法律层面建构保障残疾人劳动权的法律保障体系，是满足这一部分社会特殊群体生存、发展的必然要求。概言之，我国针对残疾人劳动权所建构的法律保障体系是以《宪法》为总核，以《残疾人保护法》为基石，辅之以 《劳动法》《残疾人就业条例》《就业促进法》《个人所得税法》等法律法规，此外还配以各省市具有特性的残疾人优惠措施。以此为总引，以下将对残疾人法律保障体系予以归析：

1.综合性立法所包含的残疾人劳动权保障条款

自宪法层面而言，我国《宪法》第33条明确规定尊重和保障人权，第42条紧随其后明确规定了公民的劳动权。此外，第45条针对残疾人等社会特殊群体的生存、发展，明确规定了物质帮助权、社会保险权、社会救助权、受教育权等。

自法律层面而言，我国《劳动法》第14、70、73条，《就业促进法》第17、29条，《职业教育法》第7、15、32 条，《兵役法》第 53 条，《个人所得税法》第5条，均从各自立法所关注的层面给予残疾人劳动权相应保障。

自行政法规层面而言，我国《工伤保险条例》第35条，《军人抚恤优待条例》第2条，《增值税暂行条例》第15条以及《城乡个体工商户所得税暂行条例》第5条，亦分别从各自适用领域给予了残疾人劳动权相应的人权保障。

自地方性法规层面而言，我国各省市均因地制宜，从本省实际出发制定实施了《残疾人保障法》相应的配套措施。当然，各省市还根据自身拥有的授权，制定了残疾人就业促进法规、优惠办法、奖惩措施等地方性法规⑧。

此外，我国还根据自身所处的国际地位以及所应尽的国际义务，缔结了一系列有关于人权的国际条约及相关协定，其中不乏许多关于残疾人劳动权的部分。我国作为联合国常任理事国之一，一贯支持《联合国宪章》内有关于人权的原则及宗旨，2006年我国成为联合国人权理事会成员国。不仅如此，我国还缔结了《残疾人权利宣言》《关于残疾人的世界行动纲领》《残疾人机会均等标准规则》以及《残疾人权利公约》等国际条约及协定。其中，《残疾人权利公约》的宗旨是为残疾人提供与健全人一致的劳动机会，能够充满尊严地参与劳动活动，其中即包括劳动就业权、参与社会生活权等生存、发展不可或缺的人权。《残疾人公约》第27条更是开宗明义地表明各缔约国应当通过各种国内法形式保障残疾人的劳动权，使其能够获取公平的工作机会。

2.单行性立法中所包含的残疾人劳动权保障措施

我国于2008年对《残疾人保障法》予以了修订，该法规定国家尊重和保障残疾人劳动权，阐明了残疾人参与劳动活动的方针及相关政策，残疾人劳动权所享有的优惠及辅助措施，并表明必须无差别、无歧视地接纳残疾人就业。这些规定若能落实于企业招聘、社会工作实处，便能真正对残疾人劳动权起到人权保障的巨大推动作用。

我国于2007年通过并实施了《残疾人就业条例》，该条例界定了用人单位所负责任，国家相应的保障措施以及违反本条例所应担的法律责任等。这样明确的责任划分有利于分配不同责任主体以相应责任。该条例规定了按比例安排残疾人就业以及集中安排残疾人就业单位的残疾人比例数，如第8条规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%。此外，第11条规定，集中使用残疾人的用人单位中从事全日制工作的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的25%以上。

此外，我国还批准接受了国际劳工组织决议通过的《残疾人职业康复和就业公约》，该国际条约重点集中于残疾人职业康复及就业相关领域，为我国实施相关行动并制定相关政策提供了指引。

（三）人权视野下检视残疾人劳动权法律保障体系的不足

1.立法技术不足导致立法质量有限

自以上残疾人劳动权法律保障体系的分析来看，我国初步架构起了一套多层次的人权保障体系，并在指引残疾人劳动权保障方向上取得了显著成效。然而，由于我国残疾人劳动权保障事业尚仅发展20年有余，在相关立法领域处于后发国家，对部分领域尚认识有限，从而限制了立法技术的提升，进而导致相关立法质量存在局限性。法律保障体系内部存在逻辑不清及领域交叉的不足，亦相应地限制了可操作性的提升。如我国《劳动法》第12条将残疾歧视排除在就业歧视的内涵外，限制了相关残疾人劳动权就业歧视案件中法官释法，不利于对残疾人人权的保护⑨。此外，部分法律法规存在说明性语言占立法较大部分篇幅的情况，这样保守式的立法模式会明显地限缩相关法律法规的实效性。由此必将造成残疾人劳动权保障力度的不足以及国家强制力的缺失。

2.法律法规更新滞后于时代发展

当前不可忽视的一个问题，是我国残疾人劳动权保障执法尚处于政策的实操性明显高于法律法规的法制环境，地方实行的配套措施的遵从度明显高于法律法规的实操性。截至2018年12月，全国31个省（市、自治区）均已出台贯彻《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（国办发〔2008〕7号文件）的实施意见。此外，全国多个省（市、自治区）出台了贯彻《国务院办公厅转发中国残联等部门和单位〈关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见〉的通知》（国办发〔2010〕19号文件）的实施意见。在执法过程中，较多执法部门唯地方立法是瞻，对部分已经严重滞后于时代发展的下位法仍以其为依据，进而造成上位法与下位法衔接的失衡状态，甚至部分冲突上位法的规定。此外，我国残疾人劳动权保障事业部分领域的法律法规已经存在滞后乃至缺失的情形，严重阻碍了执法部门切实保障残疾人人权的可行性⑩。

三、人权保障视角下残疾人劳动权保障的现状审视

（一）残疾人劳动权保障的历史成就

随着我国人权保障事业的迅速发展，我国对残疾人人权工作亦予以高度关注。经济社会的全面发展更是提高了保障残疾人劳动权的可行性，逐渐建构起包含维护残疾人劳动者获取劳动机会权、获取劳动报酬权、休息休假权、物质帮助权等多层次、宽领域的人权保障体系。

回首往昔，自新中国成立以来，我国便高度关注残疾人劳动权问题。在计划经济时期，各级人民政府积极协助部分残疾程度较轻的残疾人开展生产自救运动，协助其组建合作社，但规模有限。到70年代末，全国仅有1106家福利性企业，在其中安置了4.82万残疾人职工。自改革开放后，国家积极出台法律规范及优惠政策，残疾人劳动权得到了较好维护。据中国残疾人联合会统计，截至“十一五计划”末期，我国残疾人在城镇地区就业人员达至441.2万，同比大幅度增长68.7%。与此同时，我国残疾人就业服务机构达至3048家，在其中的工作人员达至2.9万人，初步形成覆盖国家、省、市、区四级的残疾人劳动权保障网络。据此，多达496万分布城乡地区的残疾人在该保障网络中得到了多种专业职业技能培训，有50万残疾人顺利取得职业技能资格证。此外，农村地区更有1749.7万残疾人在各级政府的支持下通过参与各类生产劳动获得劳动报酬[3]（P831）。

据此可知，我国立足于残疾人就业层面的国家统筹与企业分流的并行模式，为残疾人提供多种形式的劳动机会，将残疾人就业从公益事业岗位向营利性岗位发展，不断提高残疾人劳动者的薪酬水平。除城镇安排残疾人劳动机会外，对于身处农村地区的残疾人劳动者，国家给予其生产、手工、种植等多种优惠，从而提高残疾人自立自救能力，建构了较为全面的残疾人劳动权保障体系。

（二）残疾人劳动权保障面临的现实困境

虽然现今残疾人劳动权法律保障体系已经初具规模，然而在落实过程中残疾人劳动者仍面临着较多难以处理的困境。根据国家统计局发布的《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》，我国彼时8296万残疾人中，城乡共有约3200万残疾人属于适宜就业的年龄段，其中约27.42%的残疾人具有适宜劳动能力，有42.99%的残疾人具有部分劳动能力，共计81.41%。然而，仅城镇地区便有近半的具有劳动能力的残疾人未能实现劳动权，城镇地区残疾人的登记失业率为8.6%，远超城镇地区平均登记失业率的4.1%，残疾人在家待业率达至49%，为平均失业率的16倍多。此外，由于残疾人受教育水平的限制，在实现劳动权的残疾人中从事体力劳动工作的残疾人达至96.6%，而就业于脑力劳动行业的残疾人仅占3.4%[4]。据此可知，实现劳动权的残疾人总量较少，残疾人劳动权实现质量不高，由此所导致的就业困境有如下主要表现形式。

首先，无差别、无歧视的招聘市场亟待建立。根据我国相关残疾人劳动权保障的规定，残疾人不得在招聘、参与劳动的过程中受到任何形式的歧视。然而在现实层面，该类规定极难得到落实，各种形式的就业歧视标签直接烙印在残疾人劳动者群体上，譬如教育歧视、形象歧视、疾病歧视等。目前较多企事业单位招用工作人员，乃至国家招聘公务员时，仍对残疾人存在一定较为明显的歧视，导致残疾人劳动权受到了较为明显的束缚。

其次，用人单位保障残疾人劳动权的作用亟待发挥。在当前人才招聘市场上，部分用人单位对残疾人劳动者坑、蒙、拐、骗，引诱其在自身公司从事试用期工作，而待试用期满则以各种理由拒绝将残疾人劳动者转为正式职工。部分单位即使录用残疾人后，仍拒绝与其签订劳动合同或拒绝支付同工同酬及加班费。此类侵犯残疾人劳动权的歧视行为严重侵害了残疾人劳动者的人权，甚至引发了残疾人劳动者与用人单位之间的信任危机，不利于残疾人人权保障事业的发展。

最后，残疾人就业时易遭受不法侵害的风险。因残疾人自身往往在智力、身体等诸方面存在缺陷，故极易在劳动过程中遭受各种形式的不法侵害，甚至于有部分省市发生了“黑煤矿”招收残疾人挖矿乃至杀死骗保的案件。根据公安机关统计，此类案件遍布辽宁、山西、陕西等九个省市，案发达20余起，由此导致的死亡人数达20多人[5]（P21）。随意限制残疾人的人身自由、给予残疾人显著低于普通工资且超身体负荷的工作任务，从而严重损害了残疾人劳动权，影响了我国人权保障事业的发展。

不仅如此，我国残疾人在参与劳动过程中面临着各种形式的困难，由国家与地方联合出手，既治标又治本方是实现对残疾人人权保障的根本方向，方能防止出现残疾人人权保障风险高发的局面。

（三）残疾人劳动权保障现实困境溯因

1.经济全球化及产业结构调整下劳动力供需矛盾严重

自我国入世以来，经济全球化对我国经济发展影响巨大。全球经济由于总体经济形势的下滑呈现了趋颓的局面，由此导致我国企业面临着巨大的经济压力，企业裁员甚至成为了降低生产成本的必要手段。根据国家统计局2020年1月17日发布的数据，经过初步核算，2019年我国国内生产总值990865亿元，按可比价格计算，比2018年度仅增长6.1%。分季度来看，一季度同比增长6.4%，二季度增长6.2%，三季度增长6.0%，四季度增长6.0%。据此，2019年各季度的GDP增速总体呈下降趋势。加之当前中美贸易战以及我国产业结构不断调整、优化、升级的总体经济形势，残疾人就业市场亦不可避免地遭遇寒冬[6]。根据中国人力资源市场信息监测中心对我国101个城市第一季度劳动力供求情况监测，其中约有480.6万人成功通过招聘进入企业，约515.7万劳动者进入招聘市场，寻求就业的劳动者与空缺岗位数比率达至1.073，进而导致仅城镇地区的残疾人难以实现其劳动权[7]。所以，由此形成的劳动力供需矛盾将长久存在。

2.政府监管及残疾人就业公益服务体系的缺位

据前可知，国家保障残疾人劳动权是《宪法》所赋予的使命。残疾人劳动权所面临的困局实则亦是国家监管职责缺位所导致的结果。而且当前我国残疾人就业公益服务体系尚未完全建立，残疾人在获取、参与劳动机会的过程中所应享有的培训、受教育权等诸多权利仍未能获得。即使部分省市有，也仍旧呈现出低水平、低质量的存续特征，这是接下来我国残疾人人权保障事业应重点关注的层面[8]。如公安部、劳动和社会保障部、中国残疾人联合会等多部门曾联合发布《关于规范残疾人机动轮椅车运营问题维护社会稳定的意见》（公通字〔2007〕28号）直接指出，必须从管理层面入手，妥善处置残疾人机动轮椅车规范运营的社会治理问题。然而该规定发布后，部分省市不仅未取缔社会非残疾人士非法运营残疾人机动轮椅车，而且直接一刀切地禁止残疾人利用机动轮椅车从事运营，导致众多残疾人出现生计问题。

3.残疾人自身综合素质及主观意识的阻碍

即使九年义务教育在我国已普遍覆盖，但是残疾人自身综合素质与当前社会一般水平仍存在较为明显的差距。根据国家统计局发布的《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》整理得出，每10万残疾人中拥有大学程度的有1139人，具有高中程度的有4893人，具有初中程度的有15039人，具有小学程度的有31851人，15岁及以上残疾人的文盲率为 43.29%[9]（P53-54）。根据全国残疾人状况监测报告的数据指示，接受过义务教育的学龄残疾儿童占比为72.7%，而未曾接受过学龄义务教育的残疾人占比达至27.3%[10]。由此可见，残疾人存在明显的文盲率较高、整体学历偏低的特征，与当前我国企业所招聘的人才存在较为明显的学历差距。此外，现有残疾人自主创业、自主就业意识较差，更多残疾人愿意等待政府安排就业亦或等待政府救助，这种不符合我国残疾人人权保障体系的思想亦对我国残疾人劳动权保障事业构成了巨大的挑战。

四、人权视野下我国残疾人劳动权的法律保障路径进阶

（一）于立法层面明确反歧视原则及内容

就域外国家经验来看，关于残疾人劳动权的保障往往立足于国家反歧视法律规范，从而纳入人权保障的一部分，提高社会关注度的同时亦可增加反歧视制度的可操作性（见表一）。

表一 域外国家/组织于立法层面明确反歧视原则及内容

表二 我国法律关于保障残疾人劳动权及禁止就业歧视的规定所存缺陷

我国于1990年颁布的《残疾人保障法》，虽有规定禁止歧视残疾人，然何谓歧视、存在歧视行为应付责任、残疾人劳动权受损时如何救济等都不甚明确。这反映了整部法律实操性不足的问题。总体而言，我国目前关于禁止歧视残疾人劳动权的法律规范过于抽象及笼统，与现今人权保障宗旨不相符（见表二）。

在今后立法规划中，可在法律规范中新增如下内容：

首先，明确反歧视原则，并对歧视予以界定。于学界观点而言，歧视实则是指残疾人在获取劳动机会的过程中，因为用人单位故意以某个与工作能力无关的因素，而拒绝聘用残疾人劳动者的行为[11]（P232-237）。 值得明确的是，残疾人并非“社会弱势群体”的代名词，而应当是“社会特殊群体”的代称。残疾人应当根据其所参与的工作衡量其所拥有的工作能力，在与其相匹配的领域，残疾人劳动者完全可能具有与健全劳动者相同甚至更高的劳动能力。

其次，明确歧视行为，并为其匹配相应责任。在立法层面对歧视行为予以明确，是提高法律实操性的必要立法技术。无论采取抽象式或列举式规定，均可提高企事业单位对残疾人劳动权保障的遵从度。在社会就业环境下，并非任何招聘条件中对残疾人的限制均涉及歧视，而仅当该限制性招聘条件属于与工作岗位无关时方涉及歧视行为的界定。由此，明确歧视行为并限定相应责任显得尤为重要。

最后，明确残疾人劳动权受损时的救济措施。在人权保障视角下，将事先预防与事后救济应用于残疾人劳动权的保障措施中是更具实效性的做法。参照域外经验，由国家设立专门机关审查残疾人劳动歧视案件，可以更有效、更便捷地处理残疾人的劳动诉求。该机构可经授权于法院受理前先行处理相关涉及残疾人劳动权歧视的案件。

（二）逐步建构残疾人劳动安置比例制度

从世界人权事业发展史来看，对残疾人劳动者进行按比例安置就业是保障残疾人劳动权更为直接、有效的制度。根据法国政府的规定，雇用人员超过20人的用人单位，必须安置6%以上的残疾人就业，否则应予以罚款：若少一人则第一年须缴纳5000欧元罚款，第二年递增至5000—15000欧元罚款。此外，法国政府免费为安置残疾人就业的雇用企业提供残疾人实现劳动权所需的特种设备[12]。联合国曾在会议报告中明确指出，各国应逐步在国内按照比例安置残疾人以实现其劳动权。

首先，我国应于更高的法律位阶明确残疾人劳动安置比例制度。该制度当前由我国《残疾人就业条例》予以规定，法律位阶层次较低，可考虑将其上升为《残疾人保障法》之位阶予以明确。其次，我国应逐步提升残疾人劳动安置比例。关于具体比例，《日本残疾人雇用促进法》规定了一般企业为1.8%，而特殊法人、国家、地方公共团体为2.1%，教育机构为2.0%。当前我国法律所规定的安置比例较低，加之我国残疾人基数大，失业率又相对较高，由此造成残疾人劳动安置水平有限，应适当增加至3%至5%，提升安置水平。最后，我国还可尝试设立安置情况检查及公示制度。借鉴域外经验，我国应由专门劳动监察部门建立安置情况检查及公示制度，对于未按照固定比例安置的用人单位，应当予以缴纳残疾人就业保障金或罚金等惩戒措施。

（三）加快设立残疾人劳动解雇保护制度

基于残疾人劳动者所具有的自身身体缺陷，其不可避免地相较于健全劳动者在劳动效率方面存在不足。因此，在劳动力就业市场，存在部分用人单位故意以劳动效率亦或劳动能力为由，意图辞退相关残疾人劳动者，从而随意不履行劳动合同的约定，造成残疾人劳动权受到巨大损害。《德国解雇保护法》规定了雇用单位行使解雇权必须基于法定的解雇条件及情形。此外，《德国社会法典》第85条规定了解雇严重残疾的雇用人员必须取得残疾人行政管理部门的特别同意[13]。

如前所述，残疾并未意味着残疾人相应劳动能力的缺失，其理应享有相应的劳动机会。若劳动者所具有的身体机能性受损但其实质性劳动能力并未受损，则用人单位不得以劳动能力丧失为由对残疾人劳动者予以辞退处理[14]（P66-74）。相关法律既已规定企业所应安置的残疾人比例及其不履行所应负担之责任，则其必须接受残疾人劳动者参与劳动所具有的劳动特质。目前我国应在法律保障体系中抓紧设立残疾人劳动解雇保护制度。用人单位在调整企业产业结构、调整部门人员构成时，应当避免残疾人劳动者因工作调整而失业。因经济下滑压力增加以及面临经济不景气的情形时，应当优先留用具有相应劳动能力的残疾人劳动者。此外，任何对残疾人劳动者予以裁员、辞退等情形,均应与残疾人劳动者平等协商，并应当取得相关劳动主管部门的批准。

（四）完善残疾人就业保障金的管理及使用机制

据我国残疾人劳动权保障法律的规定，在相关残疾人就业地区，凡是安置残疾人劳动比例达不到《残疾人就业条例》所明确的比例时，企事业单位必须按照规定缴纳一定比例的专用于残疾人就业的保障基金，然而并未明确应如何进行专款专用。2019年12月，国家发展改革委、财政部等六部门联合发布了《关于完善残疾人就业保障金制度更好促进残疾人就业的总体方案》（发改价格规〔2019〕2015号），但该规范性文件法律位阶较低，在未来立法规划中，应将细化就业保障金的用途纳入立法规划。

从域外残疾人劳动就业保障金的使用情形来看，必须将该项保障基金用于残疾人职业培训、超比例安置残疾人就业的企业，以及扶持残疾人自主创业等与提高残疾人劳动能力相关的领域。当然，纪检、审计、监察等部门的直接介入，亦是实现该项残疾人就业保障金高效利用的关键手段11。基于目前社会的现实情形，可从以下诸方面对残疾人就业保障金机制予以完善。首先，应对残疾人就业保障金实行县级以上建账并分级管理制度。其次，由残疾人联合会对残疾人就业保障金予以监督、管理，并配合纪检、审计及监察部门进行专款专用的核查。最后，由具体残疾人就业服务机构进行就业保障金的分配、使用，最大限度地提升就业保障金的利用效能[9]。

五、结语

具备劳动意愿且拥有相应劳动能力的残疾人劳动者，亦是社会主义经济事业的建设者。当他们希望依靠自身能力去获得生存、发展的权利时，社会应当给予他们获取相应劳动机会的途径，而不能限制其提升空间。残疾人劳动权得到充分保障，是建成和谐社会理应达至的状态。一个国家对于包括残疾人劳动者在内的社会特殊群体的态度，呈现了这个国家在实现人权社会路径上的不同面貌。应立足于既有残疾人劳动权的法律保障体系，面向现存的社会现实困境，以人权保障为导向实现残疾人劳动权法律体系的进阶。诚然，我国目前仍处于人权保障体系建设的初级阶段，仍需从立法、司法、行政等领域对残疾人实现劳动权予以协助。因此，加快建构充满人权保障色彩的法律体系，仍是我们今后较长时间内的不懈追求。

注释

①2014年5月16日，习近平总书记在会见第五次全国自强模范暨助残先进集体和个人表彰大会受表彰代表时强调，“残疾人是社会大家庭的平等成员，是人类文明发展的一支重要力量，是坚持和发展中国特色社会主义的一支重要力量。”

②例如日本将残疾人界定为身体、智力及精神存在不健全之人；加拿大认为，存在长期或反复发作之缺陷及就业时存在不利情形之人即为残疾人。

③据整理，学界目前对于劳动权的定义至少存在三种观点，包含“一权说”“二权说”“多权说”。“一权说”认为，劳动权就是就业权；“二权说”认为，劳动权包括就业权与获得劳动报酬权；“多权说”认为，劳动权应包括多项权利。不过，各位学者在界定劳动权外延时所持的范围大小不同，而又形成了不同的认识。

④根据我国《劳动法》第46条之规定：工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。

⑤ 《劳动法》第70条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第73条规定，劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：（一）退休；（二）患病、负伤；（三）因工伤残或者患职业病；（四）失业；（五）生育。劳动者死亡后，其遗属依法享受遗属津贴。劳动者享受社会保险待遇的条件和标准由法律、法规规定。劳动者享受的社会保险金必须按时足额支付。

⑥ 本文所论述之人权法，意指主权国家通过法律、法规与判例或国际法主体之间，通过条约与习惯等法的形式规定或认可的有关保障人权的原则、规则或制度的总称。

⑦1954年第一部《宪法》第85条规定：“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”第86条规定：“年满18岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住年限，都有选举权和被选举权。”第96条规定：“妇女在政治的、经济的、文化的和家庭的生活各个方面享有同男子平等的权利。”

⑧ 此处所提及之地方性法规，可参见《山东省残疾人优惠扶持规定》《广东省安置盲聋哑残人员就业暂行规定》等相应文件。

⑨我国《劳动法》第十二条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视。”

⑩例如国家目前尚未出台有关职业介绍市场和人才招聘市场方面的法律法规，以至于用人单位在招聘过程中若对残疾人劳动者实施相关违法行为时，执法部门亦无有效的监督及惩戒办法。

11该观点正如，“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”可参见[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，张雁深译，商务印书馆1961年版。