立法说理的法治意义

温惊雷

内容提要：公共说理是现代法治的一项本质要求，立法说理作为公共说理的一种重要类型，无论在程序法治还是实质法治方面都具有十分重要的意义。从程序法治上看，立法说理能有效促进立法程序的公开性、充分保障立法程序的民主性、最大化体现立法程序的公正性。从实质法治上看，立法说理能够彰显立法的理性精神、凸显立法的科学态度、展现立法的价值依循、显现立法的合法权威。通过从程序上保障立法理由公开依据的确定性、范围的明晰性、内容的全面性、形式的多样性以及时机的及时性，从实质上保证给出适格的立法理由来指引、说明和评价立法的合理性、科学性、正当性、合法性，可以构建一套符合现代法治精神的立法说理制度。

立法者应当给出立法理由虽然已经成为当前中国立法学界的一项共识，①例如，有学者认为：“在立法中，应当对立法理由和立法规划进行充分的论证调研，对法律文本的内容、措辞、内容关联性、重复性以及冲突可能性等进行严格逻辑考量。”参见冯玉军、王柏荣：《科学立法的科学性标准探析》，载 《中国人民大学学报》2014年第1期。亦有学者强调：“为了更彻底地实现科学立法的要求，应当明确要求立法者给出立法理由……制定立法理由书，是保障立法质量的具体体现……而立法理由书的撰写过程，本身就是立法科学性的凝练过程。”参见李友根：《论法治国家建设中的科学立法》，载 《江苏社会科学》2015年第1期。但是学界对于如何进行立法说理的系统研究却是寥寥无几，②少数研究参见牛军、卢刚、魏涛：《立法理由刍议》，载 《社科纵横》2009年第5期；张婷：《立法理由说明的民主功能与制度建构》，载 《环球法律评论》2019年第4期。立法机关公布的立法理由书在整体上也存在较大缺陷和不足。③笔者认为，当前公布的立法理由书至少存在以下几方面问题：（1）出版散乱，缺乏统筹安排；（2）偏宏观解释，轻微观论证；（3）内容缺少联系，未成体系；（4）缺乏反面理由，未反映理由权衡过程，论证不深刻；（5）质量参差不齐，整体水平有待提高等。在笔者看来，造成这种现状的主要原因在于当前不少学者认为立法理论是前法律的 （pre-legal）政治理论问题，应该由政治家而非法学家来研究，在这种将一切法律规范都视为由某类权威存在所给定的 “法制主义”④Luc J.Wintgens,Rationality in Legislation——Legal Theory as Legisprudence:An Introduction,in Legisprudence:A New Theoretical Approach to Legislation,North America:Hart Publishing,2002,pp.25-26.影响下，法学界更关注于立法的技术层面而非基础理论的探讨，很少有学者能够从立法 （legislation）而非法律创制 （law-making）的视角来审视整个立法理论，⑤朱志昊：《实践商谈与理性参与——立法科学化问题研究的新视角》，法律出版社2014年版，第8-18页。自然也就忽视了对作为立法方法核心范畴的立法说理的研究。然而，立法者 （legislator）绝不仅仅是法律制定者。对于立法者而言，如何制定优良的法律规范才是最重要的立法问题。遗憾的是，“关于人们用来得到正确的法律的方法，过去和现在只字未提”。⑥[德]阿图尔·考夫曼、温弗里德·哈斯默尔主编：《当代法哲学和法律理论导论》，郑永流译，法律出版社2013年版，第155页。高质量的法律是实现良法善治的前提条件，也是社会主义法治中国建设的坚实根基。如果要充分发挥立法在中国法治建设中的重要作用，就必须认真对待立法问题，重视立法方法的法治意义。职是之故，进一步厘清作为立法方法的立法说理之法治意义，并在此基础上构建一套符合现代法治精神的立法说理制度无疑也就成为一项重要的议题。

一、现代法治视域下的公共说理

“理性”是法学的永恒主题，甚至可以说，没有 “理性”就没有法学。对立法说理的关注正是以 “理性”为主题的时代发展的必然要求。

（一）从理性、合理性到说理

“理性”（reason或rational）概念在西方有着悠久的历史，其用法和含义经历了长远的变迁。在本体论意义上，“理性”被视为事物的规律、本质和精神所在，它是客观存在的，决定着事物的运动和发展。在认识论意义上，“理性”可以被理解为认识和控制自己以及周围事物的能力。⑦严存生：《西方法哲学问题史研究》，中国法制出版社2013年版，第421页。及至近代，许多哲学家更关心的不再是作为世界或社会之本质的本体理性，也不是作为判断或意志之主体的认知理性，而是更关注另一种意义上的 “理性”，即合理性 （rationality）。⑧参见前引⑦，严存生书，第423页。

“理性”与 “合理性”这两个概念虽然具有相似性，可以被看作是哲学史上同一个概念史的组成部分，但两者之间的差异却逐渐被众多哲学家所重视。⑨例如，尤尔根·哈贝马斯在 《交往行动理论》的开篇第一段就直言，对合理性问题 （Rationalität）的讨论可以被视作是对理性主题 （Vernunft）的延续和反思。这里很明显将 “理性”与 “合理性”区分为两个既有关联又有差异的概念。参见 [德]尤尔根·哈贝马斯：《交往行动理论 （卷一）》，曹卫东译，上海人民出版社2004年版，第1页。“合理性”概念所涉及的是与人的行为以及人的行为背后的发生、控制机制等相关的问题。⑩张恒山：《法理要论 （第三版）》，北京大学出版社2015年版，第17页。近代很多哲学研究，如语言分析、行动理论、科学哲学等，都可看作是在与这种意义上的 “合理性”打交道。①童世骏：《理性、合理与讲理——兼评陈嘉映的〈说理〉》，载《哲学分析》2012年第3期。

在霍克海默 （Horkheimer）看来，“理性”主题从reason（理性）到rationality（合理性）的演化过程，可以称之为 “理性”的 “主观化”和 “形式化”，并且他认为这是一个 “理性”逐渐被消蚀、最后导致一种 “不合理的合理性”（irrational rationality）或 “合理化的不合理性”（rationalized irrationality）的过程。②Max Horkheimer,The Eclipse of Reason,London/New York:Continuum,2004,pp.61-65.出现这种状态的主要原因是 “合理性”在我们日常生活中实质上具有多种用法，③如合乎情理、合乎公理、合乎事理、合乎理想等。参见前引⑦，严存生书，第428-429页。以至于 “同样一种东西，从某种观点来看是合理的，而换一种观点来看完全有可能是非理性的”，④[德]马克思·韦伯：《新教伦理与资本主义精神》，郑志勇译，江西人民出版社2010年版，第15页。“同样的行动从不同的方面看可以既是合理的又是不合理的”⑤[英]尼尔·麦考密克、[奥]奥塔·魏因贝格尔：《制度法论》，周叶谦译，中国政法大学出版社2004年版，第230页。矛盾情形。

“合理性”的复数化用法 （rationalities）所导致的一个直接后果便是，一旦人们把注意力从作为世界之实体的理性，转向与人们的思想、行动之属性紧密相关的理性时，人们要判断某个特定对象是否合乎理性，就必须提供相应的理由 （reasons），也就是说理 （reasonableness）。正如麦考密克所言：“对行动的合理性的最根本的要求是：每一项行为或对行为的抑制都应当是根据某种行动的理由证明其是合理的。”⑥参见前引⑤，尼尔·麦考密克、奥塔·魏因贝格尔书，第229页。江山：《法哲学要论》，中国经济出版社2014年版，第456-463页。

“理性”主题从reason（理性）经过rationality或rationalities（合理性）再到reasonableness（说理）或reasons（理由）的概念演化进程，意味着 “理性”在当代的主要内涵就是指认识和回应种种理由的理性能力，⑦谢世民主编：《理由转向——规范性之哲学研究》，台大出版中心2015年版，第23-27页。那种客观、唯一的理性已经让位于更具主观性的各种理由，具体表现就是人们在日常生活中凡事都会问个 “为什么”。从这层意义上讲，我们迈入了所谓 “理由的时代”（the age of reasons）。⑧Mathilde Cohen,Giving Reasons:Why and How Public Institutions Justify their Decisions,New York:Columbia University Press,2009,pp.1-3.

（二）公共说理是现代法治的本质要求

1.公共说理的概念与特征

从理性、合理性到说理的演变历程意味着 “理性”由独白走向对话，从而出现了 “公共说理”的概念。所谓公共说理，是指一个社会里的人遵循某种共享的规则而在公共领域展开的表达、论证和说服活动。⑨徐贲：《明亮的对话——公共说理十八讲》，中信出版社2014年版，第40页。公共说理具有两个方面的主要特征：

首先，公共说理是公开对话的。（1）公共说理是对话而非自言自语的。它是一种主体间的交往行动，也是现代文明社会的一种互动生活方式。对话着重于平等交流，而非权力的独断专横。（2）公共说理是公开而非秘密的，它是在公共场所进行的理性商谈活动。在传统社会，政治历来呈现出一种密室政治的状态，缺乏一种公开、理性的说服过程，⑩杨于泽：《好的社会需要好的说理》，载 《长江日报》2014年2月20日第11版。不允许质疑。传统政治统治的合法性基于神权或血缘关系，而民主政体与神权政体的最大不同在于，后者的统治基于迷信和恐惧，而前者的统治则是基于理性。①韩水法：《理性的命运：启蒙的当代理解》，北京大学出版社2013年版，第295页。

其次，公共说理是实质论证的。公共说理对公共商谈是有实质要求的，它要求公共商谈的参与者必须对其主张或行动提供理由加以论证。所谓论证，简要说就是举出理由以支持某种主张或判断，其核心含义就在于 “一种旨在增强或减弱听众或读者对主张或判断的接受程度的说理活动”。②Eemeren van F.H,R.Grootendorst,A.F.Henkemans,Fundamentals of Argumentation Theory:A Handbook of Historical Backgrounds and Contemporary Developments,College Composition and Communication,1996,48(3),p.5.也就是说，公共说理不仅重视有意向的对话交流所达到的理性水平，还要求所有参与者在沟通过程中对其言说加以审慎地思考。

2.作为现代法治本质要求的公共说理

现代法治意味着理由之治。早在古希腊时期，亚里士多德就提出：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”③[古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第199页。但何谓 “普遍的服从”、如何使法律 “制定得良好”却是人们一直争辩的问题。究其原因，在于法律总是 “要由生活于具体社会场合和文化背景下的人们通过他们的信念、制度和活动来赋予含义”。④夏勇：《法理讲义——关于法律的道德与学问（上）》，北京大学出版社2010年版，第379页。也就是说，任何规范本身都是情境性的，其可疑性无法消除，不存在普世的法律金规则。⑤赵汀阳：《论可能生活 （第2版）》，中国人民大学出版社2010年版，第3页。既然规则总是可疑的，而法治实际上又是规则之治，那么，法治是否也是可疑的呢？事实上，法治本就不是什么完美的社会治理制度，而是人类几千年政治实践的一种 “劣弊趋于良弊”⑥参见前引⑤，尼尔·麦考密克、奥塔·魏因贝格尔书，第229页。江山：《法哲学要论》，中国经济出版社2014年版，第456-463页。的选择，是相比其他政治制度而言更能 “实现作为独立的却又相互依赖的社会公共活动和私人活动的参加者的人类的尊严”⑦[英]尼尔·麦考密克：《修辞与法治——一种法律推理理论》，程朝阳、孙光宁译，北京大学出版社2014年版，第22页。的政治治理制度。麦考密克在其晚年重新思考 “法律的可争辩性与法治是否能相互协调”的问题时，再次强调了 “法学是一门论证性学科”的主张。⑧参见前引⑦，尼尔·麦考密克书，第16-22页。循此思路，美国学者玛蒂尔德·柯恩认为：“没有给出理由就无法实现法治”，“法律理由的给出即使不是法治观念惟一的本质属性，至少也是其中之一。”⑨[美]玛蒂尔德·柯恩：《作为理由之治的法治》，杨贝译，载 《中外法学》2010年第3期。

在现代法治视域下，公共说理不仅对现代法治社会转型具有积极推动作用，还对维持和稳固法治国家的法律制度具有非常重要的意义。⑩李文倩：《公共说理为什么重要？》，载 《政治思想史》2015年第4期。一方面，公共说理为现代社会培养了公民的公共理性，为确立和稳固现代法治奠定了良好的政治文化基础，从而为公共商谈或理性协商提供了理性土壤。另一方面，公共说理有助于对法治社会中各领域的重大问题形成内在融贯的解释和评判，要求公共决策者提供理由以支持其决定，为实现程序公正和实质正义提供了制度保障。而公共商谈、理性协商、程序公正、实质正义都是现代法治的核心要求。从这一意义上讲，公共说理乃是现代法治的本质要求。

（三）作为公共说理的立法说理

所谓立法说理，是指立法者在立法过程中进行的旨在说服或增强他人接受其立法主张的一种说理活动。它一方面要求立法者公开进行理性商谈，另一方面亦要求立法者必须通过立法理由来证成其立法结论。因此，立法说理可以认为是公共说理的一种重要类型，是公共说理在立法领域的具体体现。既然公共说理是现代法治的必然要求，那么立法说理作为公共说理的一种重要类型，其在法治建设中亦必不可少。

1.立法说理体现了程序法治

法治的程序性主张要求国家无论做什么都是以一种可预期的、持续一致的方式作出，并通过理由加以证成，①参见前引⑨，玛蒂尔德·柯恩文。而且 “公开透明是程序法治的重要内涵”。②汤善鹏：《论立法与法治的契合——探寻程序法治的理论逻辑》，载《法制与社会发展》2019年第5期。因此，根据程序法治观，立法者应当以可预期的、持续一致的、公开的方式进行立法，并通过立法理由加以证成。而要以可预期的、持续一致的、公开的方式立法，就必须进行立法说理。这是因为，首先，立法说理对于公共商谈是必要的。显然，在公民就立法提案作出表决时，他们必须了解这些立法提案是否经过论证，且论证的理由是什么。其次，立法说理能促进人们对法律的认识。如果法律要约束人们的行为，就必须保证公民事先就明确法律的具体要求，并能预测其行为是否合乎法律的要求，从而依法安排他们的生活。然而，在一个不给理由的法律体系中，要想确认法律的具体内容是十分困难的。再次，立法说理可以促进法律体系的一致性。法律体系的一致性有内部的融贯性和外部的无矛盾性两个具体要求。而要做到此两点，一个重要的程序保障就是将立法理由以公开透明的方式持续发布，这样不仅能够有效地增进一个法律制度里的所有法律决策者的法治共识，还能够避免不同的法律决定相互冲突。若假定一个制度里的所有法律决定作出者都不需要解释或者论证他们的决定，只需以 “结果”的方式展现他们所制定的规则、发布的命令以及裁判案件的结论。那么，我们很难想象，这些不同的决定在一个较长的时间段内依然能够保持一致。

2.立法说理促进了实质法治

实质法治观旨在 “通过法律的治理方式来产生某些公正的结果”，“要求法律决定的做出者给出理由被认为更易于保护我们免受权力的滥用”。③参见前引⑨，玛蒂尔德·柯恩文。根据实质法治观，要保证立法的公正、防止权力的滥用就必须要求立法者进行立法说理。这是因为，首先，立法说理能够提高立法论辩的质量。要求立法者提供适格的立法理由可以迫使他们为自己的立场寻找令人信服的论据，以获得公众的支持。从这点来看，立法说理能帮助立法者作出更好的决定。其次，立法说理能防止立法者的恣意专断。若是一项制度禁止立法者向公民提供任何理由，这本身就是对法治的一种侵害，因为立法权的行使将会变得独断。再次，立法说理也为公民的评判与监督提供了便利。公民可以根据立法者过去或现在所提供的理由来评判立法决定，改进这些立法决定的可能性也相应地大幅增加。

二、立法说理的程序法治意义

具体而言，从程序法治观上看，立法说理具有以下三个方面重要意义：

（一）立法说理能促进立法程序的公开性

所谓立法程序，是指有权的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所需遵循的法定步骤和方法。④周旺生、朱苏力主编：《北京大学法学百科全书 （法理学·立法学·法律社会学篇）》，北京大学出版社2010年版，第561页。要求立法程序公开，是从程序上保障我国公民知情权行使的一项重要法律制度。任何法律法规要想发挥作用，首要条件就是要确保公民能够通过有效的渠道来获得充分的立法信息，这也是公民积极参与立法的必要条件之一。在现代立法体制下，立法机关十分复杂且数量繁多，要想确认法律的内容和依据，在没有任何立法理由陈述的情况下，最终就只能依靠我们自己的猜测和推断。因此，根据宪法赋予的基本权利，公民有权了解立法机关从事立法活动的根据、前提、宗旨或目的，而立法机关则有义务提供和公开立法理由。

尤其是在现代社会，利益主体的多元化必然要求利益表达机制的通畅顺达以及利益整合机制的合理公正，从而保障不同利益主体的多元化利益诉求，而利益衡量就是不同利益主体之间的斗争与妥协的过程。反映到立法上，就是立法过程中不同的利益主体对立法内容的争论和利益的分配。而不同主体在立法过程中的利益表达和利益博弈都必须通过立法理由来进行，通过立法理由的搜集、选择和运用来展现。从这层意义上讲，要求立法者进行立法说理能有效地促进立法程序的公开性。

（二）立法说理能保障立法程序的民主性

民主政治是开放的政治，公民对国家政治的知晓、参与和监督是现代民主政治的必然要求。我国 《立法法》第五条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”民主立法绝不能闭门造车，而应该是一个面向社会公众的开放过程。只有在开放性的立法过程中，民众才能真正地参与立法，才能真正对立法者及其立法行为实施有效的监督，才能真正保障立法体现人民的意志和愿望。因此，民主立法的一个基本要求就是进行立法说理。这是因为，给出立法理由不仅在程序上符合法律论辩的合理性规则，而且在实体上展示了法律共同体就特定规范和价值所达成的共识，为法律规范在司法中得到普遍准确的理解与适用提供了可能，也体现了法律的正当性、合理性及可接受性，从而极大增强民众的法律认同感。可以说，立法说理是我国民主立法的制度基础，是实现民主立法的基本途径。它不仅能增强民主政治的透明度，还能帮助公民积极参与立法决策、实施立法监督，是我国社会主义民主政治的重要内容之一。

从此意义上讲，立法说理是对公民参与权的积极保障。公民要想积极参与立法，首先就要求立法者必须给出理由，一则为自己的立法行为辩护，二则为那些对现有法律不满的人提供辩驳的对象。鉴于法律本身的不确定性，现有法律规则及适用这些法律规则的执法或司法机关并不能保证法治实践能让所有公民的权益受到保护。在此背景下，那些认为其权益受到损害的公民有权利要求立法者为其立法决定提供理由，并以此评价立法者的立法决定。基于此，可以认为，要求立法者进行立法说理能够充分地保障立法程序的民主性。

（三）立法说理能体现立法程序的公正性

公平正义是良法之治的重要特征，也是现代立法所追求的核心理念。最大化地实现公平正义、最大程度地保障每个公民的切身合法利益，是中国特色社会主义法治的核心要求。对立法机关而言，立法机关可以通过对立法过程中各项具体制度的设计来把握立法程序的公正性，并通过这些具体制度的运行在形式上实现公正立法。⑤李店标：《公正立法与立法公开》，载 《行政与法》2011年第8期。从这一角度来看，立法说理作为正当立法程序的必要成分和判断标准，对实现公正立法有着重要的意义。立法总是从实体上或程序上对一定利益集团的某种需要的肯定，这种肯定的结果就是将抽象的法律规范命题以法律、法规的形式表现出来，其依据则是立法者的价值判断。可是，我们要如何辨别立法者的价值判断是否体现出法律的公平正义？一个有效实现途径就是进行立法说理，因为立法理由是立法者价值判断的外在表现形式。只有通过充分的立法说理，才能实现立法过程中立法决策的理性化、立法结果的正当化以及权力控制的程序化。因此，公正立法的实现要求立法者必须进行立法说理。

在立法者进行立法说理的基础上，公民得到了一个能充分行使其表达权的制度平台。立法是关系着社会各方利益需求之维护、增进与损害的制度安排，社会主体有权通过各种方式或渠道表达自己的利益诉求。进行立法说理的一个重要贡献就在于能为不同的利益群体提供一个表达自己立法意见的良好平台，从而对具体的法律制定施加一定的影响。如此一来，就为化解各种重要的社会矛盾提供了一个商谈契机，对维护、稳定社会的安定和谐能够起到极大的作用。也正是因为如此，公民的立法表达权才能得到有效保障，立法机关所制定的法律才能得到民众的真正拥护。

此外，要求立法者进行立法说理也是公民行使监督权的一个重要保障。公民监督权是一个综合而复杂的权利体系，其目的在于对国家权力的行使进行制约。然而，我国公民对立法行为的监督缺乏明确的具有可操作性的规定。给出立法理由正好为公民的立法监督提供了便利。笔者认为，要求立法者进行立法说理能够最大化地体现立法程序的公正性。

三、立法说理的实质法治意义

法治乃良法之治。良法的创设除了需要对立法说理提供程序性保障之外，还对立法说理还提出了实质性要求。从实质法治观看，立法说理具有以下四个方面的重要意义：

（一）立法说理能够彰显立法的理性精神

围绕行动展开的行动理由和围绕信念展开的信念理由是最基本的理由类型，其它理由或衍生于它们，或依赖于它们。⑥Joseph Raz,Practical Reason and Norms,Oxford:Oxford University Press,1999,p.15.就立法理由而言，其首先是一个信念理由，然后才能够转化为行动理由。然而，无论在什么情形下，只有当一个立法理由拥有激发某种立法信念或促使立法者采取某种立法行动时，它才具备成为立法理由的资格。此亦是说，激发立法者的信念或促使立法行动的实现是成为立法理由的门槛式条件。

当立法理由激发立法者的信念或促使立法者采取行动时，它也相应承担起实现立法理性化的任务。立法合理性是立法理论的核心问题之一，⑦维特根斯认为，立法理论本身就是研究如何实现立法合理性的理论。See Luc J.Wintgens,Legispruduence as a New Theory of Legislation,in Luc J.Wintgens,Philippe Thion,Melanie Carly(eds),The Theory and Practice of Legislation:Essays in Legispruduence,Aldershot:Ashgate Publishing,2005,p.3.理论界目前对其具体标准仍存争议。⑧有学者认为立法合理性标准可分为语言合理性、法律形式合理性、实践合理性、目的合理性、道德合理性及元合理性等标准；有学者则将之分为目的合理性、内部合理性及规范合理性等三个维度。See Manuel Atienza,Reasoning and Legislation,Kaarlo Tuori,Legislation between Politics and Law,in Luc J.Wintgens,Philippe Thion,Melanie Carly(eds),The Theory and Practice of Legislation:Essays in Legispruduence,Aldershot:Ashgate Publishing,2005,pp.37-38,p.105.然而，无论是何种立法合理性标准，都要求立法者必须通过说明、解释或论证立法理由的适当性而获得法律受众的理解和接受来满足。⑨Joseph Raz,Engaging Reason:On the Theory of Value and Action,Oxford:Oxford University Press,1999,pp.67-75.立法的合理性必须建立在与立法行动相关的适当理由之上，这些立法理由既可以是基于价值的选择，也可以是基于有目的的筹划等。⑩参见前引⑤，朱志昊书，第146-147页。总之，立法合理性论证必须通过适格的立法理由支持，立法的合理化过程就体现在对立法理由的有效认知和有效运用的过程中，立法的理性精神亦由立法者所提供的适格立法理由而得以彰显。

（二）立法说理能够凸显立法的科学态度

理由具有可认知性与可遵循性这两个基本特性，正如拉兹所言：“对合理性的说明，就是对认知理由并遵守理由的能力的说明。”①See Joseph Raz,supra note ⑨,p.67.若一个理由要被他人所遵循，就一定是在思想上可被遵循或理解的。②Onora O’Neill,Towards Justice and Virtue:A Constructive Account of Practical Reasoning,Cambridge:Cambridge University Press,1996,p.57.若那些基于理由行动的人依据他人无法理解的理由行动，我们很难评价他们的行动是合理的。同时，他们所持有的理由也无法称之为理由，只可能是无意识的或者仅仅是习惯上的选择。③Christin M.Korsgaard,The Sources of Normativity,Cambridge:Cambridge University Press,1996,p.17.也就是说，理由的可认知性就是要求理由以清晰的、非神秘化的方式呈现。④陈景辉：《实践理由与法律推理》，北京大学出版社2012年版，第47页。如此，基于理由而行动就意味着那个行动是可理解的，并且理由为该行动提供了合理性支持。⑤徐向东：《道德哲学与实践理性》，商务印书馆2006年版，第166页。就立法理由而言，不被人所认知的理由，必然难以得到人们的遵循和赞同。如果立法者行动背后的立法理由是无法被认知的，那么这个立法行动也就无从理解和说明。而无法理解和说明的立法理由是无法引导立法者进行特定立法行动的。

立法科学性体现为立法的合规律性，即立法者应根据对社会规律的认识与把握来制定符合规律的法律。这包括了两方面内容：一是立法者要充分认识自然规律、社会发展规律以及立法自身规律；二是立法者要遵循客观规律的要求，制定符合实际的法律规范。无论是对客观规律的认知还是遵循，都要求立法者必须给出立法理由。一方面，立法者必须通过给出的立法理由来说明对客观规律的认识。离开立法理由这一中介，立法行动便难以进行评价，立法的合规律性更无从谈起。另一方面，立法者对客观规律的遵循也需要给出的立法理由来解释。可遵循性虽然来自于可认知性，但二者并不等同，可遵循性一定意味着可认知，但反向表述则不一定成立。如若立法者认识到 “应该采取一切手段来保护生态环境”这一立法规律，并不代表这个规律就能成为立法者立法的一个适当的说明性立法理由，因为其虽然满足理由的可认知性要求，但不满足可遵循性要求。因为 “应该采取一切手段”包含了要求牺牲个人生命、安全等不符人性的措施，超出了可遵循的范围。只有同时满足可认知性和可遵循性要求，立法行动才是具有现实可能的。因此，立法的合规律性要求立法者必须提供适格的立法理由来对其认知和遵循客观规律的行动予以支持，而立法的科学态度亦通过对客观立法规律的认识、把握及运用而凸显出来。

（三）立法说理能够展现立法的价值依循

理由有说明性理由和规范性理由之分。说明性理由是指那些能够说明行动者为什么要采取特定行动的理由。⑥Jonathan Dancy,Practical Reality,Oxford:Oxford University Press,2004,p.8.说明性理由的功能是阐释行动者作出特定行动的因果条件 （causal conditions），⑦因果条件是指通过将相继发生的两个或多个事件分别确定为 “原因”和 “结果”，并由此来说明这些事件之间存在的关联性。See Martin P.Golding,Legal Reasoning,New York:Alfred A.Knopf,Inc.1984,pp.3-6.为他人理解行动者作出特定行动提供了先决条件。从这一意义上讲，说明性理由表达的是行动者作出特定行动的实际理由，如果特定的行动理由没有给出，也就意味着特定的行动效果将无法实现。⑧参见前引④，陈景辉书，第54页。规范性理由是指能够对特定行动提供正当性辩护的理由。与说明性理由阐释了行动者作出特定行动的因果条件不同，规范性理由阐释的是行动者作出特定行动的规范性条件 （normative conditions），该行动也因此具有了 “应当”的行动效果。

与说明性理由欲回答 “为何有那个行动”不同，规范性理由所欲回答的是 “那个行动是否值得做”或 “做那个行动好不好”的规范性问题。这即是说，说明性理由指明了行动者采取某种特定行动的原因，无关其好与坏；而规范性理由则揭示了某个行动是值得行动者去做的，并能够为行动者去做该行动提供辩护。从这层意义上讲，说明性理由只能使行动者成为有理智的人，而规范性理由则能使行动者成为理性的人。⑨理智与理性的区别，就在于行动者做某个行动是 “基于理由”还是 “基于好的理由”，理性化的核心就是要求行动者为了完成规范性任务而遵从规范性理由的指导。See Martin P.Golding,supra note ⑦,p.55.此外，与说明性理由仅基于理由的可认知性和可遵循性不同，规范性理由还必须满足普遍性要求。所谓规范性理由的普遍性，是指一个适宜的规范性理由不仅要被同质性人群所接受，还要被包含不同群体和个人的更广泛群体所接受。⑩See Onora O’Neill,supra note ②,pp.55-56.此即是说，规范性理由对处于某种情境中的所有人都普遍产生 “应当做某种行动”的效果，并为评价该行动为好的行动提供了辩护理由。

基于说明性理由而行动并不一定能保证行动就一定是正当的。只有基于规范性理由而行动，才能够为行动者的行动提供正当性辩护。关于说明性理由与规范性理由的划分是否恰当的问题，目前理由论学者仍存在争议。不少学者认为，这个划分并不恰当，只有 “规范性理由才是真正的行动理由”。①Stephen Kearns,Daniel Star,Reasons:Explanations or Evidence,Ethics,119(1),2008,pp.31-56.对此，拉兹认为，学者们过分强调了说明性理由与规范性理由的区分，而关注两者之间的联系更有利于对规范性问题进行解释，也即拉兹所谓的 “规范性与说明性联接”命题。②Joseph Raz,From Normativity to Responsibility,Cambridge:Harvard University Press,2011,pp.26-35.该命题是指规范性理由一方面为行动者提出了规范性要求，要求其行动能够实现某种特定的目的或意图，而另一方面也要能够在实际上引导并激发行动者去执行该行动。在埃瑟特看来，联接命题的基础性条件就是主体有能力依理由行事。③Christopher Essert,From Raz’s Nexus to Legal Normativity,Canadian Journal of Law and Jurisprudence,XXV(2),2012,pp.465-482.

（四）立法说理能够显现立法的合法权威

如上所述，立法理由兼具规范性和说明性这两种性质。然而，在异质性的现代多元社会，很少会出现单一的立法理由来引导立法行动。在大部分情况下，会出现两种或两种以上的初步正当化理由④约翰·布鲁姆把能支持一个行动的考量称为初步正当化理由 （prima facie reason），这种初步正当化理由虽然能为行动者的行动提供支持，但其不能起决定性作用。See John Broome,Reasons,in R.J.Wallace ct al.(eds),Reason and Value:Themes From the Moral Philosophy of Joseph Raz,New York:Oxford University Press,2004,p.36.来竞争立法理由的地位。在这种情况下，若是一般的规范性理由，则会考虑基于两者之间的分量来作出何者更为重要的判断。⑤参见前引④，陈景辉书，第15页。然而，这种基于分量的判断存在很多弊病，夏皮罗将之归纳为以下几种情形：⑥Scott Shapiro,Authority,in Jules L.Coleman&Scott Shapiro(eds),The Oxford Handbook of Jurisprudence and Philosophy of Law,Oxford:Oxford University Press,2002,pp.405-406.（1）行动者自行权衡容易因能力不足或信息缺乏而出错；（2）权衡过程易受行动者情感因素的影响，从而作出非理性判断；（3）自行权衡是有成本的，尤其是若每次都有权衡所有初步正当性理由，那成本几乎不可计量，远远超出权衡所得收益；（4）行动者的自行权衡容易偏向自己的个人利益而不易于实现社会协作，陷入合作的困境。对立法理由而言，以上这些弊病都能够有效避免，因为立法理由同时还是一种权威性理由。立法理由一经给出，就基于立法者的权威而具有了权威性。也就是说，当法律规范背后的初步正当化理由相互冲突时，立法者给出的立法理由基于立法权威而成为一种决定性理由，它不再囿于分量的比较而直接成为一种终局性理由 （conclusion reason），⑦See Joseph Raz,supra note ⑥,pp.25-36.反映了立法者关于某项立法行动的终极考量和最终决策。从这层意义上讲，立法理由在某种程度上是以一种 “独立于内容的理由”⑧[英]H.L.A哈特：《命令与权威性法律理由》，晨航译，载 《法哲学与法社会学论丛》2007年第2期。的方式发挥作用的。有所不同的是，它一方面基于二阶理由的特性而排斥关于立法初步正当化理由的重新衡量，从而降低了决策成本；另一方面，又由于其内容兼具说明性和规范性而使其自身是一个好理由，保证了立法理由的正当性。

立法的权威来自于其合法性证成。一般而言，立法的合法性包括立法的形式合法性和实质合法性两个方面。其中，立法的形式合法性是指立法在形式上的合法律性，即立法必须合乎制定法的规定。它要求立法必须满足立法体制合法、立法位阶合法及立法程序合法等标准。立法的实质合法性则关注于立法的内容应不悖于社会公理和主流意识形态等价值观，要求立法必须满足政治统治秩序和社会普适价值等标准。在立法实践中，无论是立法的形式合法性标准还是实质合法性标准，都必须通过立法理由来说明、解释和评价。一方面，立法理由能够对立法的权限来源、法理依据或程序运作等内容进行说明；另一方面，立法理由还能反映出立法者价值衡量的终局决策内容，使得公众能够通过对立法者给出的立法理由进行评价，看其是否符合当前的主流意识形态，进而证成或批判立法者采取特定立法行动的合法性。从这层意义上看，通过要求提供适格立法理由来对立法的形式合法性及实质合法性这两方面加以规范，立法的合法权威得以充分显现。

四、构建符合现代法治精神的立法说理制度

党的十九届四中全会提出要 “坚持和完善中国特色社会主义法治体系，完善立法体制机制”。在现代法治视域下，完善我国当前立法体制机制的关键点就在于进一步坚持科学立法、民主立法、依法立法，以良法保障善治。依前所述，立法说理不仅能保障在程序上为立法程序的公开性、民主性和正当性提供制度性支持，还能在实质上使立法的合理性、科学性、正当性、合法性得以充分实现。基于此，笔者认为，要优化完善我国立法制度，保障良法顺利创设，一项关键性的制度建设就在于构建一套符合现代法治精神的立法说理制度。而构建这套立法说理制度的关键，则要从程序和实质这两个方面具体着手。

（一）构建在程序上保障立法理由公开的立法说理制度

从程序法治上看，立法说理的核心要求是立法理由公开，那么从程序上保证立法理由公开就成为具体立法说理制度建设中的关键所在。要确实保证立法理由的有效公开，在笔者看来，应当从立法理由公开的体系性、可公开性、全面性、多样性和时效性等五个方面进行制度构建：

1.立法理由公开依据的确定性

立法理由公开是中国特色社会主义法治体系的重要一环。从程序法治观上看，立法理由公开是从程序上保障科学立法、民主立法、依法立法的基本制度依托。要构建这套基本立法制度，首要是在当前中国特色法治体系建设的宏伟图景中寻找其准确定位，即为立法理由公开制度的构建寻找其法律依据。从我国当前法治实践来看，可以作为立法理由公开的依据是 《立法法》第五十四条、第六十八条和 《规章制定程序条例》第十六条、第十七条之规定。然而，这几条规定都是原则性的立法规定，不够具体明晰，难以对具体的立法说理制度进行有效指导。如 《立法法》第五十四条仅规定立法者应当同时提出法律草案文本及其说明，虽然说明的内容是属于立法理由，但并未对说明的主体、对象、形式等内容加以具体规定。笔者认为，可以从以下几个思路对立法理由公开的法律依据加以明晰化、具体化、条理化：（1）对 《立法法》第五十四条加以修订，增加 “公开立法理由”的文字表述；（2）制定专门的立法理由公开细则，为立法理由的公开提供法律指导依据；（3）在各级人大及其常委会的议事规则中增加立法理由公开的内容；（4）行政法规及地方立法程序规范中亦要求增加立法理由公开的内容。

2.立法理由公开范围的明晰性

首先，为了更好发挥丝路基金这种“四两拨千斤”的撬动作用，基金运作就必须坚持市场化原则。市场化原则首先要求丝路基金的投资决策应充分考虑经济效益，丝路基金并不是简单的政策性基金或国家援助计划，应追求合理的投资回报和财务可持续，应坚持市场化定价原则，加强风险防控。投资项目选择过程中，应当做好项目评估和尽职调查，设计完善的风险缓释机制。

要求立法者提供立法理由，并不表明一切立法理由都必须公开。具体而言，立法理由公开的范围应从以下几方面加以限定：（1）立法理由的公开应依法而行，公开的主体、内容、形式、方式等内容都应当有明确的法律依据；（2）以 “公开为主、保密为辅”为原则，即除了涉及国防、外交、军事等国家机密、商业秘密和个人隐私等方面的理由不得公开外，其他的立法理由都应向公众公开；（3）公开条件应已具备。立法理由公开不能简单等同于说出立法理由，公开的流程应当严格依照法律所规定的流程来进行。

3.立法理由公开内容的全面性

将立法说理等同于立法的必要性和可能性说明是我国立法实践中的常态。⑨于兆波：《立法必要性可行性的理论基础与我国立法完善——以英国立法为视角》，载《法学杂志》2014年第11期。然而，这样的认识是值得商榷的。这是因为，立法理由可以分为论证立法形式的理由和论证立法内容的理由两种主要的类型。论证立法形式的理由，所涉及的核心问题是法律这种社会规范系统相比于其它社会规范系统的独特价值是什么；立法的治理范围如何；公众参与立法的理性商谈程序；立法的资源配置或成本分析等内容。论证立法内容的理由，旨在为立法内容的合理性、科学性、正当性及合法性予以解释或证立。所涉及的主要问题是：为何应当对某种行为事实赋予一定的法律效果；为何对某种行为事实应当赋予特定的法律效果；立法推导的逻辑机制是什么等问题。立法的必要性和可能性说明属于对立法形式论证的理由，而关于论证立法内容的理由则需要进一步加以明确。也就是说，保障立法理由公开的全面性，不仅需要公开论证立法形式的理由，也需要公开论证立法内容的理由。

4.立法理由公开形式的多样性

这里的多样性是指立法理由公开的渠道多样化。保障立法理由公开形式的多样性，不仅是有效提升公民立法参与度的一项有力制度保障，也是我国法治治理能力现代化的重要体现。立法理由公开的渠道既可以通过正式的出版物如书籍、报纸、汇编等发行，还可以通过人大或地方政府网站、app软件、公众号等新媒体形式进行公开。

5.立法理由公开时机的及时性

立法理由的公开还应注重公开时机的及时性。立法理由的公开是分阶段进行的，立法前、立法中和立法后的立法理由公开内容、支持的结论等都是有所差异的，若不能保证及时有效地进行公布，将会影响立法的权威职能充分发挥，也不利于公众的立法参与。从多样化的公开渠道来保证立法理由的及时有效公开，是保障立法理由公开的一个重要基点。

（二）构建在实质上保证给出适格立法理由的立法说理制度

除了从程序上保证立法理由公开外，还需要在实质上保证立法者所给出的立法理由是适格的。所谓适格的立法理由，即是指能够为立法的合理性、科学性、正当性、合法性提供支持的理由。这里的支持作用具体体现为对立法理由指引、说明和评价三方面核心功能的确保。

1.确保给出的立法理由具有指引功能

所谓立法理由的指引功能，是指从立法者角度看，立法理由能够指导立法者应当如何立法。通过立法理由的指导而立法，体现了立法的合理性；通过对客观社会规律的认识和把握来制定具有现实可能性的法律规范，体现了立法的科学性；通过价值评价的指导依循来制定具有正当性的法律规范，体现了立法的正当性；通过对法律规定的遵循来制定终局性的权威法律规范，体现了立法的合法性。

2.确保给出的立法理由具有说明作用

所谓立法理由的说明作用，是指从旁观者角度看，公众能够通过立法理由来理解或解释立法者的立法行动。立法的合理性、科学性、正当性、合法性必须通过适格立法理由的说明才能被人们所理解和遵循。此即是说，除了在程序上要求立法者给出立法理由外，还要在实质上要求立法者所给出的立法理由是指引其立法行动的理由，并把指引其立法行动的科学根据、价值评判、法律依据等皆予以说明。

3.确保给出的立法理由具有评价意义

所谓立法理由的评价意义，是指从评价者角度看，立法理由能够为立法者的立法行动提供一个评价性基础，由此公众可以对立法进行评价，而立法者亦可以通过所给出的立法理由来对其立法行动予以辩护。如果立法者的评价与社会公众的评价相一致，那么立法的合理性、科学性、正当性、合法性就得以成功辩护，否则就宣告失败。一个适格立法理由的提出必然是普遍性的，不仅能被同质性人群所接受，还能够被包含不同群体和个人的社会公众合理接受。⑩See Onora O’Neill,supra note ②,pp.55-56.只有满足这种普遍化要求，立法理由才能成功为立法的合理性、科学性、正当性、合法性予以辩护。

立法理由的指引、说明和评价三个面向不是相互独立的，而是互相联系且相互依赖的。立法理由的指引功能要求它既能被理解和遵循，又能为自己提供辩护。立法理由的说明功能为其指引提供了现实可能，而评价功能则为其指引提供了正当化辩护，并预设了整个实践推理不存在逻辑错误。也就是说，要确保立法者给出的立法理由是适格的，就必须在制度上保证立法理由的指引、说明和评价三个面向得以充分展现，如此才能从实质上论证立法的合理性、科学性、正当性、合法性。

结语

在 “理由的时代”和现代法治视域下，公共说理是法治生活中必不可少的内容，立法说理作为公共说理的重要类型之一，对中国法治建设具有十分重要的意义。在程序法治方面，立法理由公开为科学立法、民主立法、公正立法及公民基本权利保障等多方面提供了制度性支持；在实质法治方面，立法的合理性、科学性、正当性及合法性均需要立法者提供适格的立法理由予以支持。总之，“立法理由”可以说是立法理论研究的重要概念，其不仅表征着立法者制定法律规范的依据，也是立法者进行立法推理和立法论证的核心要素。当前中国立法学界需要改变聚焦于立法技术层面而忽视基础理论研究的局面，从立法 （legislation）而非法律创制 （law-making）的视角来审视整个立法理论，加强立法理由及立法说理的基础理论研究。这不仅能提升立法学的理论品质，还能为中国法治建设提供系统、科学、体系化的立法理论支撑，为实现良法善治的法治理想夯实基础。