检视与完善：辽宁法治化营商环境建设的优化路径

（沈阳工业大学 文法学院，辽宁 沈阳 110870）

习近平总书记在深入推进东北振兴座谈会上强调，以优化营商环境为基础，全面深化改革。[1]营商环境既是新时代东北振兴的“拦路虎”“绊脚石”，又是新时代东北振兴的起始点和突破口。辽宁作为东北经济区的重要增长极，承载着引领东北振兴的使命与担当。优质的营商环境是辽宁省实现“全面振兴、全方位振兴”的重要基础，是新一轮辽宁老工业基地可持续发展的重要保障。辽宁省营商环境的优化在东北振兴战略以及“放管服”改革的深入推进下取得新进展、新成效，但无论是与国内其他发达省份进行横向比较，还是与国际公认最佳营商环境对比，必须承认，法治化仍是辽宁省营商环境建设的短板。有鉴于此，探寻法治化营商环境建设的正当性基础和理论依据，在梳理和总结辽宁省建构法治营商环境成绩和经验基础上，尝试提出在法治框架下推进营商环境优化的策略与路径。

一、理论剖析：法治化营商环境建设的逻辑起点

营商环境具有丰富的内涵，涉及市场主体在投资与经营过程中所处的政务环境、法治环境等系列因素，因市场经济条件下客观经济环境的不断变化和企业活动的多元化，想要对营商环境的内涵做出全面准确的定义亦不容易。自2003 年世界银行首次向全球正式发布《营商环境报告》以来，此后每年都会选取开办企业、纳税、登记财产等数个量化指标，对全球各时期不同经济体的营商环境进行客观且可量化的衡量。分析历年《营商环境报告》中衡量指标可发现，虽然不同年度的衡量指标有所改变，但营商法规及其执行情况仍是每年报告的核心内容。法治化营商环境作为营商环境重点建设领域和关键环节，并不等同于营商环境和法治的简单杂糅，而是对营商环境范围的适当限缩。具体而言，法治化营商环境建设的理论依据包括如下内容。

1.法治经济理论

法治经济理论是法治化营商环境建设正当性的逻辑起点。法治经济理论认为市场经济制度的基础是法治，市场经济最适合也最需要法治。[2]市场经济的本质是通过纷繁复杂的市场交易来配置资源，市场经济活动主体打破地域限制，通过自由独立的缔结和履行合同来追求经济利益。利益主体和利益种类的多元化必然造就积极、开放的自由秩序，赋予市场经济经久不息的生命之源。在利益冲突与交互的过程中，法治秩序在自由的市场竞争中自然生长，法律规则成为市场经济的内生秩序。市场经济中的各参与主体在陌生的环境中交易和合作，前提就是彼此的相互信任，法律形成了一种制度的信任，成为双方信任的基础。法律消除了自由交易过程中行政机关和公民、国有企业和民营企业外在的身份差别，使市场活动主体以平等的身份交易与合作，最终实现社会物质财富的积累增长。但市场多元主体之间自由交易与合作的同时也伴随着风险，多元化的利益追求必然导致经济主体的分化和冲突，带来价格扭曲和垄断竞争等问题。法律为追求正当合理利益的市场主体提供支持与保障，限制或制止自由交易与合作中的行为失范。市场运行的法治化在市场经济冲突的过程中确立，同时又在解决冲突的过程中完善。

2.行政控权理论

行政控权理论是法治化营商环境建设的出发点。行政控权理论主张通过严格划分权力与权利的界限，限制行政权的扩张及滥用，以实现市民社会与政治国家的平衡。[3]法治化营商环境建设核心在于处理好政府与市场的关系，其实质就是重新界定政府在市场中的角色和边界，目标则是实现政府权力的瘦身。行政权不恰当地干预资源配置一直以来都是市场经济突出的矛盾和问题，行政权天然的自我扩张和自我延展往往会对市场经济造成侵蚀和威胁。企业从设立到运营涉及诸多环节，行政审批和行政许可是必经环节，也最容易滋生权力寻租、行政腐败。商业机会转瞬即逝，一旦行政审批效率低下，就可能导致整个投资活动前功尽弃，行政腐败又无形中增加了企业的投资成本。法律为行政审批和许可事项提供了设定依据和严格的法定程序，行政机关不得设定没有法律法规依据的权力、不得不按法定程序设定审批和许可，不得利用红头文件限制市场主体的权益或者增加其义务。行政控权理论以法治思维限制权力的运用，迫使公权力退出完全竞争性的行业产业，避免权力寻租扭曲市场经济，为市场在资源配置中起决定性作用扫除障碍，构建公平有序的市场环境，夯实市场经济的法治基础。

3.综合投资环境理论

综合投资环境理论认为，营商环境是投资环境的一部分，营商环境影响和制约企业投融资行为，营商环境与企业投资呈正相关。[4]由万博新经济研究院等机构联合发布的《2019 中国城市营商环境指数评价报告》显示，各地营商环境的得分、排名和其经济总量的变化密切相关，正相关程度达到了80%。营商环境是一个地区投资风向标，哪里营商环境更优化，哪里就对投资更有吸引力。无论是企业做出投资决策还是扩大投资，都需要稳定、有较高可预见性的投资环境。法治作为规则之治，能够为企业投资带来稳定的预期。事先公布的法律为投资者提供可靠稳定的制度预期，投资者根据有效且易于遵循和理解的规则实施投资活动，降低了投资风险。法治化的营商环境有利于资金、人才、技术等各种发展要素的充分发挥，有效避免投资环境的不确定性，最大限度地激发各类市场主体的活力，增强企业投资信心。

二、现状检视：辽宁法治化营商环境建设的现实背景

1.辽宁省法治化营商环境建设取得的成绩

2015 年以来，辽宁省痛下决心改善营商环境，将法治营商环境作为重点建设领域。自2015 年国务院首次提出制定优化营商环境条例后，辽宁省积极贯彻并行动。率先颁布了国内首部省级地方性法规——《辽宁省优化营商环境条例》（以下简称《条例》），完成了法治化营商环境建设的顶层设计。2019 年辽宁省根据营商环境优化过程的实际情况，历经6 个月对《条例》重新进行修订。为了高效处理法治化营商环境建设过程中的投诉、调查、工作处理，辽宁省组建全国首个省级营商环境机构——营商环境建设监督局。为降低民营企业的经营风险，2019 年辽宁省司法厅组织2518 名律师为3676 家重点民营企业提供法律服务，为民营企业的发展提供良好的法律服务。[5]法治化营商环境建设也同样需要媒体舆论监督的积极作用，东北新闻网设立了辽宁营商环境曝光平台，充分运用网络媒体正面宣传各项法治化营商环境建设的新政策，曝光破坏辽宁省法治化营商环境建设的反面案例，以确保法治化营商环境的公开透明。辽宁省将法治营商环境建设列入各级政府的政绩考核内容，对标发达地区和实践经验不断优化考核标准，完善责任追究体系。总之，辽宁省法治化营商环境建设工作在摸索中稳步前进。

2.辽宁省法治化营商环境建设不足之评述

（1）法治化营商环境建设并不均衡。辽宁省法治化营商环境建设的总体水平持续进步，但仍存在不平衡的客观现实。这种不平衡既表现为涉及营商环境地方立法自身的不平衡，也表现为不同区域法治化营商环境建设均衡度不同。十八届四中全会后，辽宁省14 个设区的市已全部拥有地方立法权，地方立法进入快速发展的阶段。随着涉及营商环境地方立法数量的日趋增多，也暴露出地方立法质量不高，立、改、废三者并未协调推进，未能及时满足营商环境对立法的个性化需求等问题。其次辽宁省法治化营商环境建设也呈现出明显的区域差异，根据《2019 中国城市营商环境指数评价报告》显示，在东北城市中，大连营商环境指数位居第一，沈阳紧随其后，而辽宁省其他城市并未进入榜单。除了表现为明显的市际差异外，辽宁省各区、县推进法治化营商环境建设的进度参差不齐，整体推进不平衡，一定程度上制约了辽宁“打造营商环境最优省份”目标的实现。

（2）民营企业法律风险防范能力较弱。随着辽宁省法治化营商环境建设的深入开展，力破“投资不过山海关”的魔咒，民营企业数量稳步增长，也获得了较之以往更为广阔的发展空间。然而法律风险与企业发展相伴而生，一旦企业陷入法律风险的泥潭，必然产生严重的后果。辽宁省民营企业对内对外投资合作持续扩大，在市场经营、财务经营、合同签订等环节面临的法律风险越来越大，集中表现在以下几个方面。一是法律风险管理投入明显不足，部分民营企业在市场经营的各个阶段没有专业法律人员的参与，不注重事前防范，外聘律师只有在东窗事发后才能真正发挥作用。二是民营企业家法律风险防范意识淡薄。少数民营企业家过分地追求合同签订的快捷、简便性，忽视合同的专业性审查，产生先天不足的合同缺陷，增加纠纷败诉的风险。一些民营企业家欠缺现代企业治理的法律思维，导致企业的所有权和经营权不分，个人行为与企业行为混同，极大地削弱了企业对外清偿能力和抵抗风险能力。三是民营企业劳资关系不尽和谐。民营企业往往盲目追求利益的最大化，在经营的过程中重点关注的是用工成本如何降低，一再地漠视对劳动者工作环境、福利待遇的提高，轻视对劳动者合法权益的保护，这种短视行为通常为劳资纠纷埋下了伏笔。

（3）公共法律服务覆盖不足。为各类市场主体提供更加优质高效的法律服务是法治化营商环境建设的最后一公里。目前辽宁省公共法律服务资源多集中于经济相对发达城市，乡镇和农村公共法律服务建设步伐较慢，资源匮乏。基层法律从业人员不足，执业水平有待提高。公共法律服务主要集中于政府法律顾问的聘任，民营企业特别是中小微企业对公共法律服务的需求不能得到完全满足。各地尚未建立公共法律服务标准和质量评价机制，对于政府购买的公共法律服务项目考评缺失致使服务质量不佳。部分地区法律服务的宣传形式太过陈旧，局限于橱窗、横幅、板报等传统宣传方式，与群众切身利益息息相关的法治化营商环境宣传针对性和实效性不强，不易理解。

（4）契约精神的缺失。契约精神和规则意识是现代市场经济的核心内涵，是现代社会信任的基石，契约精神的强化是构建法治化营商环境的应有之义。政府、企业、公民之间对诚信原则的坚守，对契约的遵守及履行是法治化营商环境建设不可分割的部分。当前辽宁省部分地方政府盲目追求招商引资的成功率，在招商引资时承诺大量难以兑现且缺乏操作性的优惠政策吸引企业落户，企业落户后又出尔反尔，损害政府公信力的同时极大地挫伤了民营企业投资的积极性。无独有偶，辽宁省企业违约也频频爆发，数据显示，2018年辽宁违约债券数量位居全国前列，恶性债务违约事件的接连发生，严重影响了辽宁的整体信用形象。[6]受经济利益至上观念的冲击，普通民众以诚为本的价值观念遭到破坏，自然人之间恶意违约的民事纠纷案件数量不断攀升。

三、探寻进路：辽宁法治化营商环境建设的优化路径

1.推进立法科学化

法治化营商环境的构建要于法有据，要运用法治思维和法治方式推进营商环境的优化，立法科学化是在法治轨道上推进营商环境改革的基础。[7]科学的立法不仅仅是单向的地方性法规和地方政府规章制定、修改、废止，同时还涉及地方性法规和地方政府规章的立法后评估。目前在立法领域，经常化、制度化地审查并清理不利于营商环境改革的地方性法规、地方政府规章及其他规范性文件是核心的立法工作。良好的营商环境法律必须是能够得到市场主体价值认同的法律，在营商环境立法的工作中，立法机关应从不同视角对涉及营商环境的立法进行论证，避免政府单向度的参与，推动地方立法精细化，鼓励市场主体有效地参与营商环境立法，让法律成为市场主体的最大公约数。其次，对涉及营商环境的地方性立法质量进行评估是科学立法的保障。开展地方立法后评估工作，对减少上位法与下位法之间的冲突、实现地方立法数量与立法质量的有机统一、破除阻碍营商环境发展的制度性因素具有重要的意义。

2.开展法治化营商环境评估工作

全面、客观地评估法治化营商环境的建设情况，不仅是优化营商环境具体改革方案设计和实施的客观需要，也是对地方政府进行营商环境改革的回应。法治化营商环境的构建需要较长时期的建设过程，辽宁省作为全国法治化营商环境建设最早行动的省份，建设成效如何，还有待检验。现有的《全球城市营商环境指数》《2019中国城市营商环境指数评价报告》《中国城市营商环境投资评估报告》对辽宁省营商环境的评估是基于便利化、国际化视角的评估，极为欠缺从法治化的视角对辽宁省营商法治环境进行回顾和审视。开展法治化营商环境评估工作正是在法治化营商环境建设一段时间之后，对建设情况进行评估，找出优化营商环境的关键点。同时基于“以评促建”的激励原理，用可视化、可操作的标准衡量辽宁省各地方政府推进法治化营商环境建设工作成效，倒逼地方政府优化营商环境。[8]

3.建立多元化的商事纠纷解决机制

市场经济参与主体的多元化、纠纷类型的多样化、复杂化与市场参与主体对纠纷解决的高效追求存在矛盾。经济转型升级大背景下市场经济纠纷案件大量增多，使得法院面临案多人少的巨大压力，单一的法院诉讼既无法满足井喷式增长的案件，也无法高效解决涉互联网新类型的商事纠纷，因此市场经济活动的顺畅运行离不开多元化的商事纠纷解决机制。辽宁省多元化商事纠纷解决机制未来的着眼点，首先在于各级法院应结合审判实践，做好应对民营企业各个阶段的法律释明、风险提示等工作，帮助民营企业防控常见的诉讼风险，开通民营企业涉诉的绿色通道，灵活运用司法拍卖、执行悬赏、保险等手段，保障企业胜诉债权迅速履行。其次是建立“一站式”矛盾纠纷解决平台，依托大数据、人工智能技术，推动公共法律服务、诉讼服务、信访接待的整合创新，实现线下矛盾线上解决，努力做到纠纷解决效能的最大化。[9]最后健全诉讼、调解的衔接互动，发挥仲裁机构、人民调解委员会、行业协会、商会自治组织纠纷调解前置的作用，实现纠纷解决的繁简分流。

4.加强社会信用体系建设

行政机关转变监管思路，创新监管理念，提高监管效能，是新时代实现市场监管体系现代化的第一步。市场准入负面清单制度的实施，破除了以往行政机关行政审批式的监督管理模式，但这并不意味着放松对市场的监管。事前监管模式的转变更加要求行政机关强化对企业事中事后的监督管理，加强全省社会信用体系建设是转变监管思路实现监管创新的重要举措。辽宁全省信用体系建设应从政务信用、企业信用、个人信用着手，建设覆盖省、市、县的社会信用信息平台。政务信用关乎全省信用建设的全局，是全省信用体系建设的重中之重，主要包括行政机关、公务员、国有企业诚信档案的建立与公布。对违约的地方政府和官员进行失信惩戒和法律责任的追究，迫使不作为、乱作为者为建设法治化的营商环境积极作为。依托政务信用的建设，推动全省行政机关和行政人员转变监管手段和监管思维，削弱准入审批极易形成的审批腐败。[10]通过采集和整理全省企业和个人信用数据，推进银行等金融机构与信用平台数据共享，严重失信企业和个人将不得获得银行贷款、限制失信者从事特定行业或项目等，制约失信主体顺利进行市场交易的同时促使其主动履行法律义务。

5.营造诚信守法的营商环境

营造诚信守法的营商环境根本上还是要依靠政府、企业、公民的守法意识。营商环境的优化不仅包括基础设施等硬件设施的改善，更要在提高软环境建设方面下足功夫。各地方政府在招商引资过程中，要结合当地环境承载力、可持续发展等实际情况制定招商引资优惠政策，不得虚假夸大承诺。对于政府招商引资要建立企业满意度调查、优惠政策实施情况的事后反馈，更好地发挥反馈的激励作用，实现政府与企业的良性互动。任何一种法律制度要在社会经济生活中行之有效，很大程度上依赖于公众的文化观念。构建法治化营商环境，必须重视营商法律文化建设，将营商法律文化建设同社会主义核心价值观、市场经济价值理念结合，在社会公众进行市场活动的过程中形成符合营商法治环境的价值观念、思维方式和行为模式。营商法治环境的构建需要宣传方式的与时俱进，营商环境的宣传和推广可借助抖音、快手等广受欢迎的短视频平台，注重内容的喜闻乐见和易于理解，提升人民对于法治化营商环境背后所蕴含的法律精神、价值理念的理解，增强法治化营商环境的渗透力，带动全社会共同参与，为法治化营商环境建设持续发力。

未来城市的竞争将是最佳营商环境的竞争，辽宁省法治化营商环境的实践站在全面振兴全方位振兴的历史新起点。构建法治化的营商环境，实现辽宁经济质量、效率、动力的协调发展，增强辽宁省城市竞争力、吸引力，在新一轮优化营商环境的浪潮中实现领跑，走出符合辽宁实际和特色的营商环境优化之路。