工会在基层协商民主机制中的地位和作用研究

牛 莉，曲延志，周子园

（辽宁省丹东市总工会，辽宁 丹东118000）

习近平总书记指出：“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[1]（p293），“人 民群 众是 社会主义协商民主的 重点。……要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[1]（p297）。工会是党领导下的工人阶级群众组织，在推动基层协商民主、发展基层群众自治制度中占据重要地位、具有独特作用。

一、工会在基层协商民主机制中的重要地位

工会是基层协商民主机制中的重要主体，是职工群众参与协商民主的重要代表者和组织者。工会在基层协商民主机制中的这种地位取决于工会组织的政治地位和社会地位，主要有三个突出特征。

（一）广泛的代表性

基层协商民主的实质是两个或几个利益相关、权利对等的利益主体之间的民主协商，人民群众是协商民主的重点。不同群体的协商民主，是通过一定的代表组织来实现的。在劳动关系领域，广大职工是企业发展的主体力量，但同时也是被管理的、具有共同利益要求的利益群体。他们的利益与企业的利益既有统一性，也具有差异性和矛盾性，需要通过相应的代表组织与企业进行民主协商来协调解决，在维护职工利益的同时保障企业的正当利益，实现职工与企业的共同发展。工会是职工利益的代表者，维护职工合法权益是工会组织的神圣职责，因而以劳方代表身份同企业及其代表组织——企业联合会、企业家协会、工商联等进行民主协商，以求在企业生产经营管理、职工合法权益维护等方面达成共识，实现职工体面劳动、企业健康发展、劳动关系和谐、社会平安稳定，既是工会组织协调劳动关系的重要手段，也是工会参与基层协商民主的基本形式。基层工会主要在企业，是工会代表和组织职工参与协商民主的重要组织基础。工会这种广泛的代表性地位既是工会产生和发展的客观基础，也是法律赋予工会的重要民主权利，从而使它在基层协商民主机制中的重要地位更加显现。

（二）鲜明的政治性

工会等群团组织是党领导下的政治组织，“政治性是群团组织的灵魂”[2]。我国工人阶级是领导阶级，也是党最坚实可靠的阶级基础，这种政治地位决定了工会组织的鲜明政治属性及工会组织在基层协商民主机制中的政治性。其一，工会是党联系本阶级群众的桥梁和纽带。工会参与基层协商民主可以使党组织及时、准确地了解职工群众的思想政治状况以及在劳动经济权益、民主政治权利、文化精神权益方面的共同愿望和需求，尊民意、听民策，使党和政府的重大决策建立在充分民主的基础上，既密切职工群众与党的血肉联系，又保证把党和政府的方针政策及时、准确地传达给广大职工群众并转化为自觉行动。从这个意义上说，工会代表职工参与基层协商民主，有利于充分体现和保障职工群众作为领导阶级的政治地位和社会地位，更有助于完善党的领导制度体系、夯实党的执政基础和阶级基础。其二，工会是国家政权的重要社会支柱。列宁指出：在社会主义条件下，工会是国家政权最亲密的和不可缺少的合作者，是无产阶级专政的“基础”和“柱石”，“没有工会这样的基础，就不能实现专政，就不能执行国家职能”[3](P369)。邓小平强调要发扬经济民主，“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行讨论，作出决定”[4]（p145）。 江泽民强调工会应组织工人群众参政议政，“工会要成为发扬社会主义民主的渠道”[4]（p163）。胡锦涛强调全心全意依靠工人阶级，“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，保障职工参与管理和监督的民主权利”[5]（p634）。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要充分发挥工会等人民团体的协商作用，“完善政府、工会、企业共同参与的协商协调机制，构建和谐劳动关系”[6]（p46）。 党和国家领导人的重要论述不仅奠定了工会代表和组织职工参与基层协商民主的理论基础和政治地位，也为工会参与基层协商民主指明了正确方向、提出了更高要求。

（三）坚实的基础性

在政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层组织协商、社会组织协商这个立体化、多层面的协商民主体系中，工会等人民团体协商是宏观层面协商民主的参与者，特别是随着城镇化的快速发展，职工队伍不断壮大，工会参与协商民主的代表群体愈加广泛，成为政党协商、人大协商、政府协商和政协协商的重要界别。从微观层面的协商民主来看，工会直接参与的基层协商民主成为宏观层面协商民主的基础，而宏观层面的协商民主是基层协商民主的支撑。从协商民主体系的类属关系看，工会组织参与的协商民主属于人民团体协商，本质上是代表广大职工参政议政，行使民主管理企业、管理国家和社会事务的权利。其中基层协商民主体现群众性，基层以上的协商民主体现代表性。这两个层面的协商民主相互联系、相互作用，体现了协商民主的广泛性、整体性和多面性，没有这种建立在坚实基础之上的基层协商民主，宏观层面的协商民主就会因缺乏基层协商民主的基础而丧失代表性意义。

二、工会在基层协商民主机制中的独特作用

工会代表和组织职工参与的基层协商民主，主要是在劳动关系领域，其主要功能体现在推动经济建设、政治建设、社会建设等诸多方面，是工会地位和独特作用的综合显现。

（一）协调劳动关系矛盾

工会参与的基层协商民主，重点是在企业、行业和县区以下区域。参与内容重点涉及职工劳动经济权益、文化精神权益和民主政治权利。其中劳动经济权益是参与的重点目标，是职工参与企业利益分配民主的重要体现。习近平总书记强调，人民群众是社会主义协商民主的重点，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式、在各个层级、各个方面同群众进行协商，广泛听取群众声音、充分吸收他们的意见[1]（p297）。维护职工合法权益，协调劳动关系矛盾，是工会存在发展的客观基础。进入新时代，社会主要矛盾发生新变化，劳动关系矛盾也呈现复杂化、冲突化发展趋势。坚持依法维护职工的劳动经济权益，实现社会公平正义，稳定职工队伍，促进劳动关系和谐，是工会参与基层协商民主的重要功能和职责。以基层工会为主导的、以职工代表大会为基本形式的民主管理和集体协商等民主协商机制，可以有效地发挥这种功能，解决或缓解这些矛盾。这种带有劳动关系民主自治性质的基层协商民主，既是中国特色社会主义工会维权观的生动实践，也是党和政府对工会组织的殷切期望、职工群众的迫切要求。

（二）促进企业高质量发展

基层协商民主是现代企业制度的重要特征。劳动关系的本质是利益关系，企业是经营者与劳动者的利益共同体、命运共同体、发展共同体。经营者和职工的根本利益均依赖于企业的和谐发展、高质量发展，因而劳资双方的密切合作，劳动关系的和谐稳定，是企业与职工共同发展的重要条件。从管理现代化的要求来看，通过推行职工代表大会制度、厂务公开制度、集体协商制度、职工董事监事制度等形式的协商民主，既可以落实职工的知情权、参与权和监督权，广泛吸纳职工在企业管理方面的意见和建议，促进企业科学决策、民主决策，以达成决策和工作的最大共识，最大限度地避免和减少企业重大决策的失误，亦可广泛听取职工在工资分配、社会保障、安全生产、生活福利、技能培训等方面的多种诉求，最大限度地满足职工的合理需求，激发劳资双方建设利益共同体、命运共同体、发展共同体的主动性、积极性和创造性，发展劳资双方互信、互助、互利关系，形成完善的共建共治共享机制，在推进基层协商民主机制、实践党的群众路线过程中增强企业高质量发展的创新力和竞争力。

（三）保障职工当家作主

基层协商民主是职工当家作主的重要标志和制度保证。中国特色社会主义民主政治的优势和特点，必须聚焦到保障人民当家作主上来。企业职工是否享有民主权利，关键要看职工是否有参与民主决策、民主管理、民主监督的权利。习近平总书记强调：“不论时代怎样变迁，不论社会怎样变化，我们党全心全意依靠工人阶级的根本方针都不能忘记、不能淡化，我国工人阶级地位和作用都不容动摇、不容忽视。”[7]劳动关系市场化改变了劳动用工方式和劳动者身份，但未改变其国家主人的政治地位和企业主体的地位，其政治地位、劳动权益和民主权利受法律保护。即便是在非公企业，产权关系的性质决定了劳权关系的特点，但职工参与企业民主管理、享受经济发展成果等各项法定经济权益、民主权利依然不得随意侵犯。通过各种形式的协商民主机制来实现好、维护好、发展好劳动经济权益、精神文化权益和民主政治权利，保障职工的政治经济地位，让职工真正实现当家作主，是工会参与基层协商民主的重要价值取向。

（四）促进和谐社会建设

基层协商民主是基层社会管理机制的重要组成部分，发挥着平衡社会利益、协调社会矛盾、促进社会和谐的作用。企业劳动关系是最基本的社会关系，劳动关系稳定职工队伍就会稳定，劳动关系和谐社会关系就会和谐。从工会组织的基本职责看，通过构建和谐劳动关系来维护职工权益、稳定职工队伍进而促进社会和谐稳定，既是工会组织的重要职能，也是中国工会特色维权观的体现和服务大局的客观要求。进入新时代，劳动关系发展更加市场化、多元化、复杂化，工会在推动构建和谐劳动关系中的任务更加艰巨、意义更加重大。维权是维稳的基础，维稳的实质是维权。从工会组织的社会作用看，参与基层协商民主，是健全充满活力的基层群众自治制度，构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，是着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化的重要组成部分。工会参与基层协商民主，实质是参与基层社会治理。立足共建共治共享社会治理新格局，工会应正确研判劳动关系的新动向、新特征和新问题，畅通民主参与渠道，丰富民主参与形式，及时有效地协调劳资关系和矛盾冲突，在促进劳动关系和谐发展、企业和谐发展的基础上促进社会和谐稳定。从工会组织在基层社会治理体系中的地位看，工会的参与范围主要是在劳动关系领域，与劳动行政部门、企业联合会、企业家协会等部门和组织共同实施和谐劳动关系企业、和谐工业园区创建等活动，都会使工会参与的基层协商民主机制辐射到社会各界，构成社会矛盾预警预防机制、监督检查机制、多元化解机制，推动社会治理重心向基层下移，形成全社会共同参与的基层社会治理新格局。从这个意义上说，工会参与的协商民主既是中国特色维权机制的独特优势所在，也是中国特色的社会治理优势所在。

三、工会推进基层协商民主现代化的基本路径

党的十九届四中全会把健全基层协商民主制度列为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，为工会创新参与基层协商民主机制、提高参与基层协商民主能力、发挥参与基层协商民主独特作用，奠定了制度基础，开辟了广阔空间。工会组织应适应新时代、新特点，不断创新民主参与理念和参与机制，推进基层协商民主的现代化。

（一）凝聚基层协商民主共识

理念是行动的先导。推进基层协商民主，关键取决于协商双方主体的思想共识水平。协商是一种民主行为，民主是协商的前提，因而民主程度是决定协商水平和协商效果的重要因素。市场经济是法治经济，也是民主经济，由于劳资双方所处的地位不同、利益实现方式不同，因而对民主协商的价值认同、方式方法上也会有一定的差异，这是决定基层协商民主效果的关键因素。在市场经济条件下，产权与劳权是构成企业利益关系与法人治理结构的核心要素，其中集体协商、职工民主参与既是调整劳动关系的重要民主制度，也是职工民主管理企业的基本形式。在这种制度下，客观要求劳资双方须加强密切合作来发展企业，同时运用协商民主机制来协调劳资矛盾。与成熟市场经济国家相比，我国企业特别是非公企业劳资双方协商共决意识还十分淡薄，也缺乏通过协商民主处理劳动关系的实践经验。解决这个问题，重点是要以非公企业为重点，把协商民主融入企业文化和劳动文化建设，并作为企业家精神和职工职业精神的重要内容大力弘扬、深入实践。职工是基层协商民主的主体。工会组织应加强对会员和职工的教育引导，不断增强其主人翁地位的认同感和归宿感，强化民主参与意识，提高参与民主协商的主动性和积极性。工会要认真总结宣传推广基层协商民主的成功经验，形成有事多商量、遇事多商量、做事多商量的良好民主氛围。与此同时，工会要促进企业落实企业责任，尊重职工和工会组织依法民主参与企业管理的权利，为基层协商民主机制的发展创造良好的民主氛围。

（二）完善基层协商民主机制

工会参与基层协商民主，在我国有着光荣的历史传统，在革命、建设、改革的不同历史时期发挥了重要作用并积累了丰富经验。完善工会参与基层协商民主机制，一是以非公企业为重点，建立完善民主参与体系。党的十九届四中全会强调，全心全意依靠工人阶级，应“健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，探索企业职工参与管理的有效方式，保障职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权，维护职工合法权益”[8]。职工代表大会制度是中国特色企业管理制度的重要组成部分，也是工会代表和组织职工参与企业民主管理、实现协商民主的基本形式，具有推进经济民主、政治民主的重要作用。实行市场经济以来，随着非公企业的迅猛发展，企业职工代表大会制度一度出现弱化局面。以丹东市为例，丹东市现有非公企业约10000多个，除少数由国企转制和生产经营管理水平较高的非公企业外，多数中小型非公企业尚未实行职工代表大会和厂务公开制度，这与现代企业制度发展和保障职工民主权利的客观要求极不相适应。应认真贯彻落实 《企业法》《公司法》《劳动法》《劳动合同法》等法律法规及党中央、国务院两办《关于构建和谐劳动关系的意见》，健全党委领导、政府支持、企业参与、工会运作的职工民主管理体系，协同推进企业、区域、行业职工代表大会的法治化、规范化建设，在发展基层民主自治的过程中落实党的群众路线和协商民主精神，不断提高职工民主参与能力和实效。二是以区域和行业为重点，进一步推行集体协商制度。集体协商和集体合同制度是工会参与协调企业利益矛盾、构建和谐劳动关系的重要机制，协商内容的利益性是其突出特点。还是以丹东市为例，截至目前，丹东推行集体协商和集体合同制度的非公企业有454个，初步形成由企业、区域、行业构成的点、面、线为一体的集体协商体系。但总体来看集体协商制度覆盖面不广、协商质量不高。目前和今后应加强集体协商主体建设，针对小微企业众多、工会组织薄弱、协商能力不足的实际情况，将集体协商的着眼点放在推行区域性和行业性集体协商制度上来，协同县区、镇街三方建立健全区域和行业集体协商主体组织，制定集体协商标准，规范集体协商制度，实行集体协商质量评估，增强集体协商实效。三是以乡镇街道为重点，延伸劳动关系三方协商机制。落实中办国办《关于构建和谐劳动关系的意见》，在乡镇街道层面建立劳动关系三方机制，就劳动关系的重要问题开展联合调研、民主协商、指导检查，为工会参与基层协商民主提供机制保障。

（三）提升基层协商民主能力

基层协商民主能力决定协商质量。提高基层协商民主能力，一是发展协商民主文化。协商民主作为一种制度层面的政治民主行为，其根基在于文化。应培育和发展现代劳动文化、企业文化、工会文化和职工文化，把基层协商民主的文化共识体现在职工代表大会制度、职工董事监事制度、集体协商制度等实践层面上来，构建基层协商民主制度和组织体系。二是加强协商主体建设。协商民主机制是通过一定的协商主体来实现的，工会在推动职工代表大会、职工董事监事制度、集体协商与集体合同制度建设的同时，进一步提高与企业联合会、企业家协会、工商联等组织联手推进基层协商民主机制的能力，推进县域以下区域和行业协会建设，为劳资双方夯实基层协商民主的组织基础。工会组织应强化对职工大会代表、集体协商代表、工资集体协商指导员等参与协商队伍的理论、业务与技巧的培训与训练，不断提升参与基层协商民主的实践能力，敢于和善于运用各种民主协商手段代表和组织职工积极参与民主协商，维护公平正义。三是遵循协商民主规律和原则。基层协商民主与经济、政治、社会发展程度密切相关，不能脱离客观实际急于求成。总体而言，我国从计划经济向市场经济发展的时间不长，在经济体制、管理方式等方面传统影响尚未彻底消失。在这种状态下，基层协商民主不能求全、求快，而应根据企业性质、发展规模、管理水平等实际状况，因地制宜、因企制宜，选择不同的民主协商形式，制定不同的协商标准，总结经验，以点带面，循序渐进。四是加强工会组织建设。工会是参与基层协商民主的代表者和推动者，应积极推动完善党工共建机制，重点加强区域性、行业性工会组织和工会干部队伍建设，强化组织力量，提升协商能力。

（四）构建基层协商民主新格局

实现劳动关系领域基层协商民主的现代化，离不开整体性协商民主体系的完善和发展。要构建党委统一领导、政府大力支持、社会广泛参与、工会具体运作的社会化工作新格局，增强基层协商民主体系的联动性和创新性。一是发挥党在基层协商民主中统领全局、协调各方的作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，把基层协商民主纳入各级党委工作部署和议事日程，统一领导、统一规划、统一部署、统一考核。二是加强工会协商民主规范化建设。应根据企业、行业实际和职工利益诉求，制定年度民主协商计划，提出重点协商议题，列入企业和行业民主管理目标，会同企业、行业共同做好协商工作。要坚持协商于决策全过程，完善协商议题征集、协商方式、成果采纳、落实反馈机制，健全协商民主工作的督察、考核与质量评估机制，推动基层民主协商公平有序地开展。三是争取各界的广泛参与和支持。工会领导机关要加强与人大、政府、政协的广泛联系，通过人大政协视察、劳动关系三方会议、工会与政府联席会议等途径，推进宏观层面的民主协商机制建设，加强地方立法规范，为基层民主协商提供制度支持、发展保障和典型指导。工会要加强与企业联合组织、企业家协会、工商联等密切合作，携手推进基层协商民主建设，共同构建程序合理、环节完整的协商民主体系，为基层协商民主建设创造必要的条件。学界要加强对基层协商民主的研究，为发展基层协商民主提供理论指导和经验借鉴。