论人民代表大会制度在特别行政区适用的三大领域

冯泽华

自香港基本法起草以来，宪法在特别行政区的适用问题在学界产生诸多争议，至今莫衷一是，没有取得高度共识[1]，有学者对此总结了十余种有代表性的观点[2]。2014年，国务院新闻办公室颁布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践（2014年6月）》首次强调：“宪法和香港基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。”这一宣示毫无疑义地表明宪法在特别行政区具有宪制基础的地位，但没从宪法如何在特别行政区适用的角度进行指引，仍需学界深入研究。为更好地突破这一命题，完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制，笔者选取我国宪制框架下的一种制度——人民代表大会制度在特别行政区的适用进行研究，以点带面，全面布局，逐步完善宪法在特别行政区适用的相关制度和机制。

人民代表大会制度是我国人民民主专政的政权组织形式，是我国的根本政治制度。憲法第二条和第三条从宏观上规定了我国的一切权力属于人民，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督。宪法还在第三章“国家机构”中详细对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会等涉及人民代表大会制度的具体内容进行规定。在“一国两制”框架下，人民代表大会制度是否适用于特别行政区是一个值得探讨的命题。从本质而言，人民代表大会制度具有社会主义属性，而特别行政区在“一国两制”框架下保持原有的资本主义制度。两种制度具有一定的张力。再者，从两部基本法的具体规定而言，并没有明确人民代表大会制度在特别行政区的适用问题。特别行政区全国人民代表大会代表的产生方式亦通过专门的法律进行规制。这是否意味着人民代表大会制度不适用于特别行政区？答案显然是否定的。笔者认为，应从广泛意义的角度理解人民代表大会制度，而不局限于狭义上的。不能因为特别行政区没有设置类似内地的地方各级人民代表大会，就片面地否定人民代表大会制度在特别行政区的适用。从过去的实践来看，人民代表大会制度适用于特别行政区主要表现为三大领域。本文就该三大领域进行论证，以更好地促进人民代表大会制度在特别行政区的适用。

一、特别行政区全国人民代表大会代表的选举

最能直接证成人民代表大会制度在特别行政区适用的论据是特别行政区拥有全国人民代表大会代表。为保障基本法明确规定的特别行政区居民中的中国公民依法参与国家的管理，全国人民代表大会自港澳回归以来，便专门制定特别行政区选举全国人民代表大会代表的办法，而这个办法是依据宪法、基本法和全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法，并结合特别行政区的实际情况而制定的。换言之，港澳区全国人大代表不采用内地的做法，由其省级人大会议选举产生，而是由专门的选举办法产生。港澳区全国人大代表的选举方式是从属于全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举方式，是我国人民代表大会代表的一种特殊选举方式。

那么，如何理解人民代表大会制度具有的社会主义属性与港澳区全国人大代表隐藏的资本主义属性之间的内在张力？诚然，两种属性间存在一定的张力，但并非是人民代表大会制度在实际运作中面临的主要矛盾，甚至不能称之为制度的矛盾。因为，这种内在张力是假设的，在理论上存在一定的可能性，但在实践中并未因此而产生巨大的对立关系，更未影响国家宪制秩序的运作。更深一层考虑，全国人大代表肩负着维护国家利益的责任，影响国家宪制秩序运作的行为与其责任相斥。易言之，作为港澳区全国人大代表自然在国家宪制秩序的框架下正常履职，并将特别行政区的特别性置于国家治理体系的语境中考量，以逐步实现履职的一般性。假设的张力亦在这种特别性转换为一般性后成功被消解。产生如此功效的根源在于我国实行的是中国特色社会主义制度，与其他社会主义国家在本质上没有区别，但在具体制度的设计上存在一定的差异。党的十九届四中全会也高度强调“坚持和完善中国特色社会主义制度”。从这一政治决断出发，就不难理解两种社会制度的内在张力并不会对人民代表大会制度产生实质上的障碍作用，相反，更有利于丰富和完善人民代表大会制度。

之所以会产生“一国两制”下的人民代表大会制度不适用于特别行政区的观点，主要是因为过于强调“两制”性。事实上，在港澳尚未回归前，内地与港澳早已形成实质意义上的“一国两制”。回归后的港澳虽也实行“一国两制”，但应从“一国”的立场出发，并从国家治理的角度理解。因为，港澳已实行以宪法和基本法为宪制基础的新的宪制秩序。在新宪制秩序下，人民代表大会制度在特别行政区的适用必然不同于内地模式，但同属于一种国家制度。理解人民代表大会制度在特别行政区的适用要善于寻找共性、尊重差异，在最大公约数的立场下积极完善相关制度和机制，方能彰显人民代表大会制度的宪制理性。

厘清人民代表大会制度在特别行政区的可适用性后，需要高度审视制度运行中存在的一些问题，因为这些问题往往成为引发舆论与争议的根源，也是产生人民代表大会制度不适用于特别行政区论断的重要原因。目前，人民代表大会制度在特别行政区的适用主要存在两大问题。第一，特别行政区全国人民代表大会代表普遍为特别行政区的上层人士、精英人士且年龄偏大。第二，特别行政区全国人民代表大会代表主要在内地履职，在特别行政区内履职程度不高。港澳回归后，为更好地发挥港澳原有功能组别的作用，中央的统战工作主要倾向于港澳的上层人士、精英人士。这种管治思维在促进港澳平稳过渡中起着重要作用。但随着港澳融入国家发展大局的需要，主要依赖于上层人士和精英人士的统战思维不利于广泛吸纳港澳各类人才进入管治队伍，最终不利于稳固和扩大港澳爱国统一战线。另外，以港区全国人大代表为例，据统计[3]，第十一届到第十三届香港特别行政区全国人民代表大会代表的平均年龄为59岁以上，最大年龄为70岁，最小年龄为43岁，平均年龄及年龄中位数均呈上升趋势，由第十一届58%的代表年龄集中在51～60岁区间内转变为第十三届58%的代表年龄集中在61～70岁区间内。由此可见，特别行政区全国人民代表大会代表的年龄偏大，容易造成断层现象，无助于广泛培养青年爱国人士，实现爱国传统的薪火相传，也难以聆听港澳青年的声音，不能完全反映港澳青年的诉求。

长期以来，由于民众对人民代表大会制度不适用于特别行政区的思维固化，加之特别行政区政制框架下容纳港澳区全国人大代表的空间窄，港澳区全国人大代表主要在内地履职，而且往往在每年的“两会”期间为人所熟知，而在港澳几乎接近于“销声匿迹”。按照基本法的规定，港澳区全国人大代表在特别行政区的政治事务上发挥重要作用：一是参与基本法修改;二是参与行政长官选举委员会。而这些事务并非时常发生，从而形成港澳区全国人大代表与港澳居民在联系上的不足，这种被动局面无助于港澳区全国人大代表更好地听取港澳居民的意见，汇聚港澳居民的智慧，其人大代表的代表性被削弱。在中央支持港澳融入国家发展大局的新时代下，港澳区全国人大代表的沟通与桥梁作用愈来愈大，但在特别行政区履职的不便利难以有效发挥港澳区全国人大代表的作用。鉴于此，如何在特别行政区政制框架下发挥人大代表的作用关乎全面准确贯彻“一国两制”的实效。

综上所述，港澳区全国人大代表的存在，即是人民代表大会制度在港澳适用最为直接的论据。然而，囿于制度缺位等各种因素，港澳区全国人大代表在选举和履职过程中所产生的一些问题，不利于他们更好地推进人民代表大会制度在特别行政区的准确适用。中央应尽快妥善处理港澳区全国人大代表存在的相关问题，为港澳区全国人大代表“正名”，这不仅有利于从国家治理体系的角度改变人民代表大会制度不适用于特别行政区的错误认识，而且有助于充分发挥港澳区全国人大代表支持港澳融入国家发展大局的重要作用。

二、全国人大常委会享有的宪法和基本法的解释权

人民代表大会制度在特别行政区适用的第二论据是全国人大常委会行使宪法和基本法的解释权。全国人大常委会享有宪法解释权是宪法规定的，而全国人大常委会享有基本法解释权是基本法规定的，两种解释权共同统一于“一国两制”的框架，并为中国的国家治理体系夯实宪制根基。如果说宪法和基本法是“一辆汽车”，那么宪法和基本法的解释权则是“汽油”。质言之，解释权的存在是为了更好地发挥宪法和基本法促进“一国两制”健康运行的重要作用。

正如上文所言，宪法在特别行政区的适用存在巨大争议，但毋庸置疑的是，宪法可在特别行政区适用，这是学界和实务界最低限度的共识。囿于论文主题，此处不对宪法在特别行政区适用的具体空间问题作探讨，但可以明确的是，既然宪法可在特别行政區适用，不论空间大小，只要存在适用空间，即在适用过程中就可能存在释法的问题。易言之，特别行政区在适用宪法的过程中，难以完全回避宪法的解释问题。然而，基本法并未明确宪法在特别行政区的解释程序问题。这就需要将特别行政区置于国家治理体系的框架内进行考量。宪法解释权由全国人大常委会行使，即特别行政区的任何机关无权行使该权力。而全国人大常委会又是人民代表大会制度的重要实践者，在某种程度上而言，还决定着制度的发展方向。特别行政区需要宪法解释与全国人大常委会享有宪法解释权，直接形成了人民代表大会制度在特别行政区适用的逻辑关系。诚然，特别行政区的宪法解释缺乏制度支持，表现在特别行政区法院适用宪法裁决案件以及特别行政区国家机关的宪法解释和合宪性审查提请权没有直接而明确的法律依据[4]。这也是特别行政区从未提及宪法解释的重要根源，亟待中央对此予以完善。总之，全国人大常委会享有宪法解释权，也是人民代表大会制度适用于特别行政区的重要论据。

党的十九届四中全会报告强调要完善全国人大常委会对基本法的解释制度。这是中央首次强调基本法解释制度的常态化建设。总体而言，全国人大常委会对基本法的解释处于被动状态。这或许考虑到避免造成中央干预特别行政区高度自治权的观感，也是在社会主义法系与普通法系、大陆法系间寻找一种动态平衡的释法机制使然。截至2019年11月，全国人大常委会共对香港基本法解释五次，对澳门基本法解释一次。这种释法的频率大致上能与基本法的正常运作保持和谐状态，确保“一国两制”有效运行。然而，人大释法往往遭到部分港澳人士的诘难。这些港澳人士间或打着中央干预特别行政区高度自治权（尤其是司法权）的口号质疑人大释法。这种错误的认识是建立在人大不能主动对基本法进行释法的理解立场，与基本法明确规定的解释制度存在重大出入。诚然，基本法的解释权是一种“共享的权力”，既允许特别行政区法院享有对自治范围内的事务进行解释的权力，亦允许全国人大常委会对基本法享有解释权。然而，从基本法的立法原意来看，全国人大常委会对基本法的解释权既可以主动行使，也可以被动行使;既可以解释特别行政区自治范围内的事务，也可以解释不属于特别行政区自治范围内的事务。质言之，全国人大常委会对基本法的解释权是全面的，而且是最终的，其权威性高于特别行政区法院。当特别行政区法院对基本法作出的解释不能全面准确贯彻“一国两制”时，全国人大常委会有权力亦有责任作出释法，以纠正特别行政区法院的错误解释。可见，全国人大常委会对基本法的解释亦是“一国两制”的重要组成部分，不能以政治心态替代法律常识，否则会产生诸多误区。如同宪法在特别行政区的适用原理，特别行政区需要基本法解释与全国人大常委会享有基本法解释权，直接形成人民代表大会制度在特别行政区适用的逻辑关系。

总之，全国人大常委会行使基本法解释权，有效定分止争，确保特别行政区的长期繁荣稳定，在实践中遭遇的质疑或是未能全面准确贯彻“一国两制”，或是别有用心。这就需要尽快贯彻党的十九届四中全会精神，积极完善全国人大常委会对基本法的解释权。而宪法在特别行政区的解释权目前仍是一种理论上的“权力”，有待全国人大常委会设计合适的路径，充分发挥宪法在特别行政区的国家统合作用，以更好地完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制。质言之，全国人大常委会享有宪法和基本法的解释权，是“一国两制”健康运行的基本保障，也是人民代表大会制度在特别行政区适用的生动体现。

三、全国人大及其常委会对特别行政区行使重大事项决定权

重大事项，顾名思义，必须是该区域内带有根本性、全局性和长远性的事项，而不是那些琐碎、枝节或者短暂的事项[5]。在内地与港澳互利合作的过程中，因制度间存在的诸多差异，许多合作事项均具有根本性、全局性和长远性的特征，这就不得不涉及全国人大常委会重大事项决定权的行使问题。从我国的宪制现状来看，宪法和基本法均规定全国人大、全国人大常委会对特别行政区享有重大事项决定权，此项权力与地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在一定的区别，前者是国家性的，后者是地方性的。港澳回归后，全国人大常委会间或运用重大事项决定权解决港澳社会的可持续发展问题。例如，为解决澳门大学教育用地问题，全国人大常委会作出授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定。为化解广深港高铁“一地两检”潜伏的合宪性质疑，全国人大常委会作出批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》的决定。诸如此类的决定，均是全国人大常委会在特别行政区行使重大事项决定权的生动写照。

从实践来看，全国人大常委会以授权的方式对特别行政区行使重大事项决定权时，引发的社会争议小，而未涉及授权问题时，往往引发巨大的社会争议。例如，全国人大常委会作出关于香港政制发展的系列往往招致香港部分人士的诘难。2014年8月，全国人大常委会作出关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定（俗称“八三一决定”），成为香港部分人士非法举行“占中”活动的借口。这种只要“权利”的失衡局面不利于充分彰显重大事项决定权的宪制理性。应当指出，全国人大及其常委会对特别行政区行使重大事项决定权绝非完全按照授益的意图行使，而需要根据港澳社会发展的实际情况决断。倘若授益决定能实现“一国两制”的长治久安，亦未尝不是一种优越的管治手段。然而，蕴含各种力量竞争的港澳社会，更需要一种权力资源的动态流动。这就需要重大事项决定权有效调配特别行政区宪制秩序中的权力资源，把坚持“一国”原则和尊重“两制”差异、维护中央对特别行政区全面管治权和保障特别行政区高度自治权有机结合。

总之，全国人大及其常委会对特别行政区行使重大事项决定权，是宪法和基本法明文规定的，是特别行政区制度的重要内容，具有宪制理性。而特别行政区制度本身又是人民代表大会制度所授权建立的，从这一角度来看，重大事项决定权是人民代表大会制度在特别行政区适用的重要体现。

四、结语

如果說人民代表大会制度创设了特别行政区制度表明其在初始时适用于特别行政区，那么人民代表大会制度在创设之后也依然在特别行政区制度的运作中发挥着管治的功能就表明其在随后的制度运作中也适用于特别行政区[6]。从这一角度而言，与人民代表大会制度有关的任何事务都能构成适用于特别行政区的论据。为更加清晰地证成这一点，上述的三大领域是人民代表大会制度适用于特别行政区最直观的体现。从本质来看，人民代表大会制度适用于特别行政区绝非意味着特别行政区的政权组织形式需要采取人民代表大会的形式，而是说从宪制上阐释特别行政区制度的运作是由人民代表大会制度所决定的。党的十九届四中全会报告多次强调中央对特别行政区的全面管治权。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，能够包容不同的社会制度，并吸收港澳区全国人大代表作为制度的参与者、实践者与推动者，充分彰显中国特色社会主义制度的优势。同时，人民代表大会制度是国家制度和治理体系的基石。据此，人民代表大会制度在特别行政区的适用应置于全面管治权的国家治理体系语境中理解，方能更好地全面准确贯彻“一国两制”。鉴于此，在未来的管治港澳工作中，中央应重新审视人民代表大会制度在特别行政区的适用问题，扫清当前不利于港澳区全国人大代表履职以及中央对港澳全面管治权行使的障碍，为推进港澳同内地全面互利合作保驾护航。同时，港澳区全国人大代表应充分发挥主观能动性，加强与特区行政区居民的联系，听取他们的诉求及对港澳融入国家发展大局的宝贵意见，积极发挥在最高国家权力机关中代表港澳民意的桥梁作用。

注释：

[1]但有最低度的共识，即宪法可在特别行政区适用。

[2]邹平学：《宪法在香港特别行政区的效力和适用研究述评》，载《深圳大学学报（人文社会科学版）》2013年第5期。

[3]由深圳大学法学院硕士研究生覃源统计，特此感谢。

[4]朱福惠、张晋邦：《特别行政区宪法解释提请权的法理依据与实践动因》，载《中南大学学报（社会科学版）》2018年第5期。

[5]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第321页。

[6]张强：《人民代表大会制度如何适用澳门特区》，http：//www.basiclaw.org.mo/index.php？p=5_1&art_id=2056，最后访问于2019年10月27日。

（作者系中国社会科学院大学〔研究生院〕马克思主义骨干理论人才计划博士研究生、深圳大学港澳基本法研究中心研究人员。本文系2014年国家社科基金重大项目“港澳基本法实施的相关机制研究”〔项目编号：14ZDC031〕的阶段性研究成果）

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