关于加强和改进人大讨论决定重大事项工作的调研报告

讨论决定重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大常委会的重要职权。长期以来，地方人大重大事项决定权的行使，普遍存在着程序性决定多、实体性决定少，被动性决定多、主动性决定少，原则性决定多、可操作性决定少等倾向。主要是由于重大事项范围界定不够明晰、操作程序不够规范、贯彻执行不够到位等问题，造成了制度设计与实际功效之间的差距。党的十八届三中全会以来，全国各地人大把加强重大事项决定权建设，作为推动人大制度与时俱进的重要内容。党的十九大明确指出，要健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使决定权。但从目前情况看，依法行使重大事项决定权，仍是各级人大及其常委会的一个薄弱环节，诸多问题和不足需要认真研究解决。

围绕重大事项决定权的行使情况，河北省人大常委会研究室先后派人赴保定、邯郸、张家口、唐山等市，分别在市人大常委会机关召开座谈会，个别访谈常委会主要领导同志;在6个县（区）人大常委会机关召开座谈会，8个县（区）人大负责同志、14名乡镇人大主席和16名省市县人大代表参加座谈，就相关工作进行了深入研讨。同时，通过网上查阅、电话交流等形式，对河北省其他市和广东、湖南等省讨论决定重大事项工作进行了深层次调研。

一、人大讨论决定重大事项工作的基本情况

（一）列入重要日程，制订工作计划。经过实地调研发现，石家庄、唐山等地市人大常委会制定了相关制度。其中，唐山市人大于2009年9月制定了讨论决定重大事项的规定。为增强讨论决定重大事项工作的计划性，注重早着手、早谋划、早酝酿，每年年初制订讨论决定重大事项工作年度计划，并通过人大网站向社会公布。在确定议题和制订计划的过程中，坚持突出重点、量力而行，把握“少而精”的原则，除讨论决定计划、预算执行情况、预算调整等法律有明确规定的事项外，对每年纳入专门年度计划讨论决定的重大事项严格控制数量。

（二）建立协调机制，精准选好议题。为了选准、选好讨论决定重大事项议题，建立健全了确定重大事项议题沟通协调机制，通过机关各部门提出议题建议、征询党委的意见、“一府一委两院”拟提请人大常委会讨论决定的议题建议三个途径征集下一年度讨论决定重大事项议题建议。这些建议都是通过人大专委会之间、政府各职能部门之间、常委会与政府之间进行反复协商，而后综合各方面因素提出来的重大事项议题意见建议。同时，结合通过媒体向社会各界及市民群众征集的重大事项议题建议，确保重大事项议题科学合理，既突出重点，又切实可行。

（三）搞好审议活动，提高决定质量。坚持高质量、高标准，突出抓好会前准备、会议审议和决定质量三个关键环节。在会议准备上，对每年确定的议题，机关各承办部门注重在调研上下功夫，采用明察和随机查看相结合的方式，不预先打招呼，不走既定路线，掌握真实的第一手资料，尽可能全面了解有关情况，找准存在问题，围绕政府提出的决策方案，提出改进完善的意见建议，并将调研报告或者收集的意见提前印发常务会委员参阅。在会议审议中，充分发挥常委会组成人员的专业优势、经验优势和工作优势，从不同方面提出具有可行性、可操作性的意见建议，力求提高常委会会议的审议质量。如有重大问题需要进一步了解民意的，或者存在较大争议的，将听证程序纳入人大常委会行使重大事项决定权的程序中，比如，广州市人大决定办法就对此作出明确规定。在决定质量上，自决定草案起草开始，就注重其客观实际需要和事项的具体可操作，尽可能地减少事项条款，最大程度地体现时效性和可行性，确保作出的决议决定能够得到贯彻落实。

（四）实行跟踪监督，确保执行到位。坚持行使决定权和监督权的有机结合，充分发挥监督效力，确保决议决定落到实处。一是对每年作出决定的重大事项能够抓好连续督办、跟踪落实，有力推进了重大决策部署一以贯之的实施。比如，广州市人大常委会对每项重大决定一般情况下连续抓五年，前三年由人大常委会听取落实情况汇报，后两年由专门委员会听取落实情况汇报，效果良好，深受赞誉。二是积极探索决议决定执行情况的监督方式，通过组织代表视察、执法检查、专题调研、听取汇报等形式，对“一府一委两院”贯彻决定情况进行跟踪监督，定期检查督办，防止作出的决定在执行过程中走样。比如，长沙市人大常委会在督办落实过程中，明确规定督察室为直接督办部门，对每项重大决议、决定实时监督。三是对责任追究措施进行了统一规范，从制度上完善了各项监督措施。比如广州市人大规定，根据具体情况可依法撤销有关机关越权作出的决定。

二、人大讨论决定重大事项工作中存在的主要问题

（一）认识不够到位。有的地方党政领导干部依法执政理念不够强，对人民代表大会制度的性质、地位和作用认识不够清醒，对人大及其常委会依法行使重大事项决定权的重要性、必要性和不可替代性缺乏全面深刻的理解，不习惯、不善于运用国家形式实施对地方事务的领导，在支持和配合人大行使重大事项决定权方面存在忽视和不够重视的现象。有的人大干部对人大及其常委会的性质、地位和重大事项决定权的意义认识不足，担心行使重大事项决定权被误认为是向党委要权、与政府争权，担心得不到党委、政府的理解和支持，工作中存有畏难情绪。有的片面强调客观因素，对依法行使重大事项决定权不够主动和积极，在实际工作中认为多一事不如少一事，不愿充分行使重大事项决定权。还有的认为依法行使重大事项决定权面广线长、耗时费力，只要把法定议题审议决定好即可，其他自主性议题少搞为好。这些问题的存在一定程度上禁锢了头脑、束缚了手脚，是人大的重大事项决定权被弱化和虚化的重要原因。

（二）界定不够具体。就国家层面而言，虽然宪法和地方组织法对地方人大及其常委会讨论决定重大事项作了相关规定，但过于笼统、原则，在实践中难以把握。突出体现在：一是对重大事项的范围、内容和界定标准没有统一的具体的规定，哪些属于人大及其常委会讨论决定的重大事项难以科学界定;二是对人大常委会决定权与政府行政决策权没有设定具体的范围、程序和量化标准，存在职责界限不清的问题;三是对讨论决定重大事项的法定原则、法定程序、法律责任等缺乏规范，难以保证重大事项决定权行使的权威性和严肃性。就地方层面而言，由于重大事项本身具有地域性、时间性和层次性等特征，在不同的時间、地点、层级等背景条件下，重大事项是不断变化的，一定程度上也导致重大事项难以界定。

（三）探索不够积极。近年来，地方各级人大及其常委会的履职积极性普遍提高，但相对于逐步加强的立法、监督工作，重大事项决定工作分量明显不足。安排议题较少。特别是通过审议有关议案或报告，主动作出决议决定的事项少之又少。从河北省人大履职情况看，2018—2019年8月，作出决议决定90项，属于程序性的占90%，属于自主性的仅占10%。从石家庄市人大履职情况看，2018—2019年8月，市人大及其常委会作出的26项决议决定中，属于程序性的占95%。督办落实乏力。“重决定、轻执行”的现象依然存在，对决议决定的执行落实监督制约机制不健全，刚性监督手段运用不充分，决议、决定的执行效果还不够理想。理论研究不深。对人大重大事项决定权的理论研究和智力支持依然欠缺，研究的层次、深度、成果等有待进一步提升和加强。实践和理论的欠缺，成为制约各级人大行使重大事项决定权的重要因素。

（四）制度不够健全。就目前而言，尽管近年来地方人大常委会对依法行使重大事项决定权的制度建设进行了一些探索，但从总体上看，尚没有形成成熟权威的制度和理论来指导实践工作，导致在具体操作中，对讨论决定重大事项的原则、范围、程序、方式方法及督办落实等，缺少必要的制度规范。有的地方人大常委会虽然制定了关于讨论、决定重大事项的规定，但是制度仍较原则，规定不够具体，不便于具体实施和操作。讨论、决定重大事项工作的年度计划在地方人大普遍欠缺，多数决议、决定的审议工作都是临时动议，时间比较紧，准备不充分，导致人大行使决定权较为被动，缺乏深入和科学的调研论证，在一定程度上影响了决议、决定的质量。

（五）素质有待提高。当前，地方各级人大及其常委会组成人员结构和综合素质还不完全适应行使决定权的工作需要。一是专业结构不尽合理。在各级人大代表和常委会组成人员中，普遍存在专家学者较少，特别是懂法律、经济、城市建设、生态保护的专家更少，致使在听取和审议“一府一委两院”工作报告时，提不出高质量的议案和建议。二是专职委员比例偏低。一般情况下，地方人大常委会组成人员的专职比例均在三分之一左右。许多兼职委员由于本职工作繁忙，参加人大的视察、检查、调研活动少，研究重大问题不深，影响了常委会会议的质量和效果。三是年龄老化现象普遍。在地方人大常委会组成人员中，50岁以上的都在一半以上，大多是从党群机关、行政机关、司法机关退下来的，主观上有退居“二线”的心理，做人大工作缺乏积极性和主动性。

三、关于人大正确行使重大事项决定权的对策建议

鉴于地方人大常委会工作中存在的困难和问题， 进一步做好讨论决定重大事项工作，应该从以下几个方面着手。

（一）抓思想提升，增强行动自觉。重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权。支持和保证人大及其常委会依法行使重大事项决定权，有利于充分发挥人大制度的优势，推进决策的科学化、民主化和法治化，更好地促进经济社会全面协调可持续发展。一是将习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想作为统领，将民主法治和人大制度知识培训纳入各级领导干部培训计划，通过任职培训、专题培训和党校培训等多种形式，进一步增强各级领导干部的依法执政理念，使其习惯于并善于通过国家形式和法定程序实施对地方事务的领导，重视并支持各级人大及其常委会依法行使重大事项决定权。二是将重大事项决定权理论内容列入各级人大常委会专题培训计划，利用集体学习、专家讲座等形式，对常委会组成人员、人大代表和机关工作人员进行相关知识培训，进一步提高依法行使重大事项决定权的主动性和自觉性。三是充分利用报纸、杂志、网络、微信等现代媒体，加强对人大行使重大事项决定权和各级人大先进经验的宣传，提高全社会对人大依法行使重大事项决定权的认识，为各级人大依法有效行使重大事项决定权创造良好的社会环境。

（二）抓范围界定，健全制度规范。科学界定重大事项范围是人大依法行使重大事项决定权的前提。对重大事项的界定，应在遵循合法性、全局性、长远性、根本性、可行性原则的前提下，紧密结合地方实际，科学界定讨论决定范围，适时制定出台相关意见。第一类是议而必决的重大事项，除宪法和地方组织法明确规定的以外，建议将党委的重大决策建议、加强民主政治建设的重大举措、规划计划预算的调整方案、确定或调整永久性节庆日、授予或撤销荣誉称号以及“一府一委两院”提请人大审议决定的其他议案等列入。第二类是可决的重大事项，建议将国民经济建设布局和产业结构调整、本级预算外资金使用管理、城乡总体规划及其调整变更、国有资产监督管理、社会保险基金和住房公积金及环境保护资金收支、土地利用总体规划的修编及年度计划的执行情况、环境状况和环境保护目标完成情况、特大自然灾害特大疫情和重特大事故及处理情况、“一府一委两院”执行人大及其常委会决议决定、研究处理人大常委会审议意见、办理人大代表建议情况等列入。第三类是备案的重大事项，建议将行政区域调整、行政区域界线变更、人民政府驻地迁移、政府内设机构设置变更、同外国地方政府建立友好城市关系、人民政府发布的决定命令规章、下级人大及其常委会的决议决定、人大及其常委会选举和任命的“一府一委两院”组成人员违法违纪的处理情况、来信来访发现的重大违法案件的处理情况等列入。

（三）抓议题实施，提高决策质量。提高决议决定文本质量，是行使重大事项决定权的重要一环。一是科学确定议题。健全重大事项年度议题协商确定机制，通过争取党委点题、鼓励政府提议、征求常委会委员、人大代表、人民群众和机关各部门意见等多种渠道征集重大事项议题建议。按照“突出重点、少而精”的原则，每年确定2～3件事关经济社会发展全局和民生改善的重大事项，其中，可以探索通过人代会作出1项重大事项决议决定，并在制订工作计划的基础上，增列讨论决定重大事项工作计划，明确相关议题的完成时限和责任部门。二是精心组织审议。把认真听取和吸纳民意作为重要前提，深入开展调查研究，找准抓住问题及症结所在，依法提出解决问题的对策建议。对于涉及群众切身利益或各方面意见存在较大分歧的重大事项，应适时组织召开听证会或专家论证会。对于在审议中出现重大意见分歧时，经主任会议决定，可以组织会议辩论，以形成共识，对于难以形成共识的，暂不交付表决，待条件成熟后再行审议。三是确保决议质量。切实提高决议决定文本质量，起草制定的每个条款，都要切合实际，具体可行，具有较强的针对性、实用性和可操作性，确保决议决定能够得到执行和落实。同时，通过公告、新闻发布会、重点内容解读等多种形式，在電台、电视台、报纸、网站和微信微博等媒体加以宣传，为决议决定的执行和落实营造良好社会氛围。

（四）抓跟踪督办，促进执行落实。为确保“决而有行，行必有果”，各级人大常委会应把行使决定权和监督权结合起来，将决议决定的执行和落实纳入综合督查范围，充分运用各种监督手段，推动决议、决定得以落实、取得实效。一是明确责任主体。督促“一府一委两院”建立人大及其常委会决议决定办理落实责任制，明确责任部门和完成时限，严格办理标准和执行要求，确保每项决议决定有人抓、有人管、能落实。二是实行连续监督。建立健全落实情况台账制度，前两年由人大常委会听取和审议办理落实情况专项报告，后三年由人大专门委员会听取和审议相关工作报告，持之以恒抓好执行和落实。三是建立追责机制。探索建立决议决定落实责任追究制度，对“一府一委两院”应报请人大及其常委会审议决定的重大事项未提请的、报告内容严重失实的、执行不力或拒不执行的、不按规定报告的等情形，人大常委会可依法提出质询，必要时组织特定问题调查委员会以及通过撤职、罢免等多种形式，加大監督查处力度，保证决议决定的有效行使，维护决议决定的法律权威。

（五）抓综合协调，实现运转顺畅。依法有效行使重大事项决定权，抓好综合协调至关重要。一方面要坚持依靠党委开展工作。认真落实党委决策要求，及时将党委提出的议题建议列入工作计划，并建立健全讨论决定重大事项向党委请示报告制度，积极争取党委的领导和支持。另一方面健全国家机关协调机制。根据一个时期的工作重点和议题需要，认真组织开好人大常委会主任、秘书长、工作部门与“一府一委两院”主要领导、秘书长（办公室主任）、承办部门之间的层级联席会议，加强面对面的沟通交流，及时协商解决议题安排、组织实施、执行落实、检查督办、公开公示等各环节工作中存在的困难和问题，增强综合协调的针对性和时效性。建立完善各层级联席会议细则，明确联席会议的召开时间、频次、内容，规范程序性运行机制，使人大与“一府一委两院”之间的对口协调工作有章可循。通过综合协调，切实把各级人大及其常委会审议决定重大事项的各环节工作研究好、谋划好、安排好、落实好，努力形成党委决策、人大决定、“一府一委两院”执行、人民群众监督的地方国家权力运行机制。

（六）抓自身素质，夯实工作基础。行使好重大事项决定权，对地方人大及其常委会和机关工作人员提出了新的挑战。要结合新形势新任务的要求，进一步加强自身建设，着力提升自身素质。一是提升议政能力。进一步加强对党的重大方针政策以及经济、科技、法律、社会知识的学习，加深对与人大行使职权密切相关法律知识的学习，加强对国家、省经济社会发展形势的研究，切实增强政治意识、大局意识、法律意识和责任意识，不断提高参与行使重大事项决定权的能力水平。二是优化组织结构。进一步优化人大及其常委会组成人员结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济、社会等方面知识的专门人才充实到各级人大及其常委会组成人员中，并适当增加常委会和专委会专职委员比例，以结构优化促进决策者素质提升。三是健全决策机制。进一步加强与人大代表和人民群众的密切联系，“坚持问政于民、问需于民、问计于民”，深入基层、深入实际开展调查研究，充分发挥“常委会委员联系代表”“人大代表之家”“直选代表述职评议”等制度和平台优势，健全完善议事决策机制，提高讨论决定重大事项的民主化和科学化水平。四是加强干部队伍建设。建立健全基层人大及其常委会工作机构，创造条件增加机关人员编制，配齐配强机关工作人员，加强业务培训和实践锻炼，努力建设政治合格、业务精湛、作风优良的人大干部队伍，为人大及其常委会行使好法定职权提供组织保证。

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