地方立法中的“地方特色”研究

赖芸池

全面依法治国是建设中国特色社会主义的本质要求和重要保障，而加强地方法治建设正是实现依法治国的必经之路。2015年《立法法》修改，明确规定设区的市可以在“城乡建设与管理”“环境保护”“历史文化保护”三项范围内制定地方性法规。2018年3月11日，《宪法修正案》审议通过，基于《立法法》明确赋予设区的市地方立法权限，首次在宪法中明确了设区的市的人民代表大会及其常务委员会可以在不抵触宪法、法律、行政法规的前提下，制定地方性法规。地方立法的存在归根于两点：一是在中央的统一领导下，发挥中央和地方双层的积极性;二是涉及全国普遍性事务由中央立法，但是在实践中要靠地方予以具体化。这就要求地方在立法中要体现“地方特色”，在法律授权的范围内充分结合地方实际情况，发挥地方特色。而实践中，“地方特色”是否在地方立法中充分体现，如果没有，其背后的诱因又是什么，这是在设区的市行使立法权四年后的当下需要考察和研究的重要问题。

一、地方立法“地方特色”的缘起与内涵

我国的立法体制，在横向上属于立法机关至上模式，纵向上属于“集权—分权”模式，并具有自己的鲜明特色，可以概括为“一元、两级、多层次”[1]。这种立法体制，源自1949年以来宪法的不断修改以及我国政治经济形势的变化，也影响着地方立法的发展以及其中“地方特色”的形成。地方立法中的“地方特色”，是指地方立法主体对某一事项进行立法时就如何结合当地进行立法所考虑的因素，以促使该法在当地更有效地施行。“地方特色”在地方立法中提出之初，只是囿于当地的具体情况和实际需要①，对“地方特色”的探讨仅限于理论上的逻辑演绎，而缺乏丰富的实践经验。但随着立法的逐渐完善和实践运用的深入，“地方特色”得到立法者更多的重视，在《立法法》中有了更明确的规定。

（一）地方立法的历史沿革

新中国成立以来，我国地方立法经历了曲折的发展历程，从《宪法》《地方组织法》到《立法法》的颁布与修订，从“文化大革命”到改革开放，在多重因素影响下的地方立法经历了确立、低潮、发展的时期。地方立法权逐渐从省、个别“较大的市”扩大到所有设区的市，涵盖了地方政府、地方人大及其常委会，立法权从中央走向地方的几十年见证了我国法制建设的进步。而《立法法》中对地方立法“地方特色”的强调，进一步体现了立法者对于地方立法的重视。

新中国成立后的地方立法权可以分为四个阶段。第一阶段是1949年建国至1954年《宪法》颁布。这一时期，地方各级人民政府分别行使地方立法权，即大行政区、省、市和县人民政府分别有权拟定与地方政务有关的暂行法令、条例以及单行法规报上级人民政府批准或备案。这一时期，地方立法权受到中央的较大限制，还不是如今的地方立法，仅是地方立法的萌芽。

第二阶段是1954年《宪法》颁布至1986年《地方组织法》修订。这个阶段立法权在中央高度集中，只有全国人民代表大会才有权修改宪法、制定法律，全国人大常委会和国务院都不是立法主体，地方立法的数量大幅下降并逐渐消失。1982年12月，较大的市的人大常委会有了拟定地方性法规草案的权力，但没有地方性法规制定权。这一时期地方立法权受到了较多的限制，但也为之后地方立法权限的下放埋下了伏笔。

第三阶段是1986年《地方组织法》修订至2015年《立法法》修订。1986年12月《地方组织法》的修改，在很大程度上赋予了“较大的市”的地方性法规制定权②， 并将“较大的市”的人大也纳入地方立法主体。同时，为了保障法制统一，規定较大的市的地方性法规必须报经省、自治区人大常委会批准后施行。2000年3月15日，《立法法》的颁布，标志着“较大的市”立法权的体系化，通过科学的条款规范了对应的权限、程序与法律效力，还授予“较大的市”“先行立法”权，即在国家尚未制定法律法规并坚持法律保留情形下先行制定地方性法规的权力。

第四阶段是2015年《立法法》修订至今。根据《立法法》的规定，立法权限仅限于“较大的市”，而我国城镇化的规模不断扩大，面对众多城市对立法权的迫切诉求，我国地方立法体制改革已迫在眉睫。2015年8月，《立法法》进行了修改，对设区的市地方立法权作了相应的规定。考虑到几个特殊的不设区的地级市的实际需要，《立法法》在赋予所有设区的市地方立法权的同时，也赋予了这些市地方立法权③。至此，我国设区的市的地方立法权有了明确的法律依据。

（二）“地方特色”的规范内涵

我国在立法上对于地方立法权的扩容，也表明了中央在与地方关系的处理上的不断进步。正如毛泽东所言，在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束，必须发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊[2]。“地方特色”在《立法法》中的体现应当是给予地方人大及其常委会、地方政府更多的立法空间，以便结合当地实际情况进行立法。但对于新的重大问题、重大突破，正是需要地方立法的探索、试验，需要对《立法法》中“地方特色”的内涵进行深入研究。

1.“地方特色”与本地实际

《立法法》关于“地方特色”的立法与“本地实际”相关的包括两项内容。第一是将“较大的市”扩容为“设区的市”，这一变化考虑了越来越多的地级市需要自主立法，因此将原有的49个较大的市扩大范围至所有的设区的市。第二是明确了“本地实际”的范围，规定地方限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个范围进行立法，为地方立法提供了可结合的本地实际内容。同样的限制在于，《立法法》明确“设区的市制定的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行”，批准制立法也对地方立法进行了权力的限制。结合“本地实际”，如《立法法》中强调，是“地方特色”的重要内涵，也是各地实际立法中必不可少的内容，但在立法中需要体现其针对性。换言之，在《立法法》体现“地方特色”的基础上，要探索真正的“本地实际”，切实为“地方”立法，立有“地方特色”的法。

2.“地方特色”与不重复上位法

“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”④贯彻上位法的立法体系甚至立法框架是遵循中国特色法制的表现，但照抄上位法的法条，就违背了《立法法》结合“地方特色”进行立法的本意。对于地方立法不重复上位法的研究可以追溯到20世纪80年代后期[3]，在很长一段时间中规制立法重复的问题依然未解决，“地方特色”在地方立法中也就难以有效落实。具体而言，地方立法对上位法的重复主要表现在立法目的、法律原则以及法律规则的前提条件包括适用范围、主管机关、名词含义、但书条款以及除外条款中。诸如此类，地方立法对上位法重复过多，不仅浪费地方立法资源，削弱了地方立法的效力与应有功能，也为公民以及行政机关在遵守法律时带来诸多不便。基于此，可以认识到“地方特色”强调的是地方立法与上位法的区别，是地方立法者在立法时不重复上位法的表现。

3.“地方特色”与可执行性

体现地方特色，是衡量地方立法质量和价值的一个基本标准，设区的市立法不是对中央立法的实施性立法，其核心应该是创新性立法、自主性立法，旨在制定富有地方特色、富有针对性和可执行性的地方性法规[4]。理论界和立法实务界对地方立法特色的理解，通常认为地方法规越具有地方特色就越具有执行性，将地方立法特色与地方法规的可执行性视为一对外在的变量。但对于可执行性是否是地方特色的内在变量，学界和理论界并没有深入的研究[5]。从立法情况来看，立法者为了兼顾地方特色，将可执行性作为了考量因素。《立法法》第六条规定，“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，明确法条要用于社会实际发展。实际上，地方立法的可执行性反映的是“地方特色”与不抵触原则之间的张力，有效融解执行性问题，则有利于避免“地方特色”因为不抵触原则而流于平庸。

地方立法发展至今，“地方特色”的内涵和重要性也逐渐明晰。“地方特色”为地方立法在纵向上对现实社会和构建社会秩序的回应，在横向上对个性论和共性论的表现。换言之，“地方特色”是地方立法在结合地方实际，在不抵触上位法的原则下，充分体现地方立法的可执行性的内容，是立法者通过地方立法治理地方时不可或缺的考量要素。

二、地方立法“地方特色”的现状与困境

“地方特色”是法律对地方立法的要求，体现了地方立法的生命力，正如奥斯特罗姆在论述公共资源规则本地化的重要性时指出，资源随着时间和地点而改变，资源使用者的特点也在改变，因而没有适合所有环境的单一规则[6]。“地方特色”赋予地方立法以灵魂，也更全面地诠释了法律对地方政府、地方人大及其常委会赋予立法权限的缘由。由于缺乏违宪审查机构作为宪法守护者来裁判双方的权限争议，致使双方的严重分歧有时不得不借助政治化手段来处理[7]。由此可见，“地方特色”与“不抵触”原则之间的张力使得地方立法在实践中出现了不同模式的“失衡”。

（一）纵向的地方特色缺乏

地方特色的缺失在纵向的上位法与下位法之间尤为明显，地方立法虽然有了明确的权力授予，但还是受到上位法的制约，突破还是袭承，不同的侧重会影响“地方特色”的存在。本文使用了规范分析法，从立法的纵向角度分析浙江省设区的市关于市容环卫的地方立法，探讨地方立法因过于遵循上位法而缺少“地方特色”的“失衡”模式。选择市容环卫立法的原因在于：一是自2015年地方立法权限扩容至所有设区的市以来，市容环卫是浙江省各设区的市最热衷探讨的立法内容，目前已出台9个相关条例，具有较好的研究价值;二是市容环卫是《立法法》规定的地方立法范围，受到中央干预较少，地方可以有更多切合地方实际的立法空间[8]。迄今为止浙江省已有9个设区的市制定了地方性法规，包括杭州、宁波、温州、绍兴、金华、台州、湖州、衢州、麗水。]

表1基于《城市市容和环境卫生管理条例》《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》两部上位法，和浙江省制定了《市容环卫条例》的9个设区的市的9部地方性法规，在比对时以条为基本单位，若同一条文下设若干款，每款内容指向性不同，则该款重复计算。内容无论是行为模式，还是法律后果，只要不同，都需计算。同时，将以上地方性法规的条款分成重复性条款、实施性条款、创新性条款、抵触性条款四大类。

1.相同情形分析

在地方性法规制定过程中，对于上位法明确规定的立法目的、法律原则以及法律规则中的前提条件，具有当然的规范效力，无需重复表决审议、强调。因此对“重复”的判断以规范内容为准，通过比对法律条文的文字表述和文义加以判断：文字表述完全一致，则为重复;文字表述不一致，而规范内容没有变化，直接适用其上位法规定等同于适用该地方性法规规定的效果，亦为重复;文字表述不一致，规范内容发生改变，则不是重复。通过对样本的分析，各设区的市与上位法存在法条相同情形主要集中在立法目的、立法原则、法律责任以及具体管理内容等方面。

对于重复性条款，即行为模式未变，新增法律后果或改变法律后果，抑或行为模式改变，而法律后果未变，产生了新的规范内容，但在立法技术上，可用“某法或某行政法规某条款”替代重复表述，其只是重复规定了上位法已有的行为模式或法律后果。这一情况主要体现在地方立法对上位法作出具体规定或者补充时，仍然大量引用或者直接重复上位法的规定，具体可以理解为“地方立法简单重复中央立法的形式要么是更换概念，要么是移花接木，抑或是条文合并，更有甚者是原文照抄等，影响了地方立法质量的提高，降低了地方立法的权威性，侵蚀了公民尊法守法的心理基础，损害了我国法律体系的完整和统一”[9]。如图1所示，各个设区的市制定的地方性法规中重复性条款的平均数量接近于条款总数的50%。

主要类型包括：（1）对上位法某一条款的重复。如《宁波市市容和环境卫生管理条例》第十九条关于主要街道和重点区域临街建筑物就是对《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十二条的重复。（2）对上位法某几个条款的合并。如《绍兴市市容和环境卫生管理规定》第十七条关于吊挂有碍市容的物品的规定，就是对《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第十二条第一款和第十五条第二款的合并。（3）对上位法某个条款的拆分。如《台州市城市市容和环境卫生管理条例》第十八条关于设置隔离设施的规定和第四十条第一款关于废弃物清除的规定就是对《城市市容和环境卫生管理条例》第十三条第一款和第二款的拆分。

2.不同情形分析

除了存在相同情形的重复性条款外，其余三类条款都与上位法存在区别。实施性条款是在上位法的基础上，结合本地区的实际情况作出的具体规定，可以细分为细化条款和特色条款。创新性条款是指不与上位法重复，也不与上位法抵触，亦不是简单的对上位法的细化规定，而是在法定的范围内结合当地实际对上位法未予包括的内容进行规定。抵触性条款是指地方立法规定的与上位法相抵触的条款。

（1）实施性条款

在样本中，实施性条款共196条，占所有条款的45%。各市的实施性条款基本占到总条款的50%，相对于数量较大的重复性条款，还是存在较大的增加空间。实施性条款主要可以分为细化条款和特色条款。细化条款就是单纯细化的条款，对上位法的相关规定进行了常规性的解读。如《湖州市市容和环境卫生管理条例》第十七条第三款、第四款⑤就是对《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》的执行性细化，并未体现特色。特色条款就是在上位法的基础上就当地的某一实际情况进行了特色化规定。同样是湖州市的条例，从第十八条到第二十条对农贸市场的布设、卫生管理、经营规范结合当地实际发展需求，对省级市容环卫条例规定的经营场所进行了特色化规定。

（2）创新性条款

创新性条款是地方立法较为先进的立法内容，因此在《市容环卫条例》的条款总数中占比也比较少，从图2中可以看出仅个位数数量。如《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条⑥，规定了歌舞、体育锻炼时对公共场所的要求，这在较早制定的上位法中并没有提出，因此视为创新性条款。当然也存在对上位法的条款作出细化的创新规定，对于这一情形，归于实施性条款的特色条款一并讨论，不再作区分。

（3）抵触性条款

抵触性条款在地方性法规中存在往往很少，根据拉伦茨的说法，上位法和下位法可能对同一个事实进行规范，如果两者结果相同，则不产生问题，但是如果两者赋予不同的效果，那么就需要区分，如果两个法律效果并不排斥，则可以并行适用;如果两个法律效果相互排斥，那么只能适用其一，即适用上位法[10]。可以将抵触性条款的判断分为两步，第一步是地方性法规作出了创新性的规定，没有超越立法权限则不视为抵触性条款。第二步是对于上位法的相关规定，如果地方性法规对上位法有明显的违反，则视为抵触性条款，如果地方性法规只是在个别词语上对上位法进行了替换或者增减，则不视为抵触性条款。据此判断方法对浙江省各设区的市的《市容环卫条例》进行了查找，抵触性条款的数量为0，由此也可以发现各市的这一立法心理一定程度上也影响了重复性条款的數量。

（二）横向的地方特色缺乏

地方立法的横向对比可以见于各个设区的市，浙江省各设区的市所呈现的重复性规定较多的情况，反映了地方立法保守的一面，但亦可视为对法律规范文本完整性的追求。除此之外，根据特色条款分析地方立法中的“地方特色”，还需要结合不同地方进行相互比对，不可否认，后立法的地方会将先行立法的地方性法规作为参考。因此，从法条的框架结构、立法时间先后去分析地方立法的特色条款是有必要的，有助于探究“地方特色”缺位背后的不同诱因。

特色条款是指实施性条款中的特色条款和创新性条款，是各个城市对上位法规定的内容作出的特色化处理以及在法律允许的范围内规定了上位法未规定的内容。分析发现，不同的城市也根据当地的特色规定了相应的实施性条款、创新性条款，但是受到法规制定时间、城市发展情况等客观原因的限制，特色条款数量还是相对较少。

在表2中，从时间上来看，宁波市的《宁波市市容环境卫生管理条例》于2013年废止，同时施行《宁波市市容和环境卫生管理条例》，杭州市的《杭州市城市环境卫生管理条例》于1997年废止，同时施行《杭州市城市市容和环境卫生管理条例》。这两个城市制定的关于市容环卫的法规较早，这不仅关乎城市的经济发展，也囿于立法规定只有“较大的市”才有地方立法权限，而此时浙江省只有杭州和宁波两个较大的市。在《立法法》将地方立法权赋予所有设区的市时，大多数设区的市也及时开始尝试使用地方立法权。但不可否认的是，制定得越晚，在立法技术上也会更多地考量“地方特色”，更多地结合当下的社会情况、城市特点。

根据统计，特色条款占到条款总数的19.82%，图3显示了各设区的市特色条款百分比的对比，不难发现占到较大比例的是新制定条例的城市如台州、衢州、湖州等，或是经济发展较快的城市如杭州、宁波等，由此可以论证，社会与经济发展水平是立法者在立法过程中首要的考量因素。在各市的特色条款中，包括了不同城市相同的对上位法的特色化处理，若是各个设区的市结合自身的特色制定的条款，数量将更少。经过筛选可见，台州市在村留用地停车场、乞讨卖艺殡仪祭祀、废品收购等方面作出了特色化的立法;衢州市在城市地下综合管廊、饲养犬只规定、露天烧烤等方面作了立法上的突破;宁波市对户外广告作了详细的特色规定。但大多数设区的市立法角度稍有不同的条文屈指可数。

这一分析反映的问题就是“地方特色”在地方立法中的缺乏，一方面各设区的市在制定市容环卫条例时相当遵守不与上位法抵触的原则，不管是在结构还是内容上都与上位法保持高度一致。另一方面，每个设区的市的经济发展水平、城市建设速度差异较大，历史渊源、传统文化也有所不同，这些因素并未全面地考量在立法中。

三、“地方特色”缺位的诱因

“地方特色”在地方立法中提出的时间并不早，相比于地方立法自新中国成立以来几十年的曲折历程，“地方特色”在地方立法中尚未发展成熟。但是实践中“地方特色”的发展空间却受到较多的限制。究其原因，“政绩式立法”的追求与“不抵触上位法”的机械执行是地方立法缺少“地方特色”的症结所在。而导致“地方特色”缺位的直接原因，首先是随意的立法程序，无法为“地方特色”的形成提供良好的条件。其次是有限的立法技术，缺失科学性和规范性，使得地方立法在内容和结构上都无法凸显“地方特色”。最后是缺位的立法监督，立法后评估是地方立法实施的有效监督手段，评估不力是造成“地方特色”缺位的重要原因。

（一）症结所在

地方立法权限的扩容使得地方立法的权力大大增加，不可避免地就会产生利益化倾向，地方立法者会将地方立法作为任务而行政化地完成，再加上片面理解《立法法》提出的“不抵触上位法”的限制，“地方特色”鲜少有机会出现在地方立法中。

1.“政绩式立法”的追求

所谓“政绩式立法”，就是地方立法者将地方立法任务作为展示执政期间成果的方式之一。为了更好地“完成”这一成果，地方立法者在地方立法过程中，不仅在法条的体系上完全重复上位法，在内容上也与上位法少有偏差。一方面，根据《立法法》确定的地方立法内容，在实践中大都涉及社会管理与行政管理方面，人大及其常委会只负责一些综合性或者涉及人大自身职权行使的法规草案，这让本就处于行政管理第一线的地方政府部门有了权力膨胀、利益追求的空间。另一方面，地方之所以为地方，除了作为行政区划而人为划分的范围不同之外，更多的是每一个地方都有不同于其他地方的特色，所谓“十里不同风，百里不同俗”[11]，不同地方的经济发展不同、社会环境不同，所造成的立法环境就不同。但地方立法者如果忽视经济发展、自然环境、历史文化等重要因素，那么地方立法就会失去最重要的一项内容，也将失去“地方特色”，最终形成与上位法大同小异的内容。

2.“不抵触上位法”的约束

“不抵触上位法”指的是地方立法所规定的条文内容或者法律后果不与上位法相抵触。在一元多层的立法体制下，不抵触原则是地方立法的本质要求，也是维护社会主义法律体系的统一、完善的必然要求，尤其是在现有的立法体制下，这是防止和纠正地方立法违背上位法的有效措施。但是再好的制度都有失灵的时候，对不抵触原则的片面理解和机械执行，会使得“地方特色”“地方性事务”的建立与发展受到约束。正如前文分析，在浙江省各设区的市的《市容环卫条例》中，所谓遵循“不抵触原则”，造成了地方立法重复性的提高。因此，实践中的不抵触原则应是表现在法律的精神或原则性层面，坚持不抵触原则并不意味着因循守旧、墨守成规，影响地方立法的主动性和积极性[12]。

（二）具体原因

在“地方特色”缺位于地方立法症结的背后，有诸多原因。没有明确的立法目的，对立法项目没有完善的安排计划，这些随意而无意义的立法程序直接影响了“地方特色”的存在。而对于地方性法规制定技术的缺失是地方立法中不可忽视的问题，不仅是立法人才的匮乏，更包括立法视野的狭隘。于一部法规而言，立法后的评估可以弥补、纠正立法过程中的不足与错误，但是地方立法主体囿于条件的限制，并不能完全保障立法监督体系的落实，使得“地方特色”缺失的问题难以得到解决。

1.随意的立法程序

地方立法的成败在一定程度上由立法的啟动和制定决定，立法目的影响地方性法规的整体结构，立法计划影响条文内容的最终取舍，每一个步骤的到位才能有一部具有“地方特色”的地方性法规，而随意的立法程序将导致地方立法出现问题。

（1）立法目的不明确

中央赋予地方立法权的目的就是让“地方特色”融入立法，通过地方立法解决中央不能解决的问题，以立法促进当地经济、社会的发展。因此有了《立法法》对地方立法权的扩容，有了《宪法修正案》对地方立法权的基本保障。但仍有相当数量的设区的市，将地方立法作为上级布置的任务，简单照抄、照搬上位法的规定，表面上条文内容遵循宪法、法律、行政法规，实际上毫无地方特色，背离了中央赋予地方立法权的初衷和本意。这在浙江省设区的市关于市容环卫的立法中并不少见，尤其是关于城市市容和环境卫生的管理方面，地方立法的目的就是让不同城市的市容环卫得到针对性的整治，但立法却紧紧围绕上位法而不作特色性展开，只是合格地完成了《立法法》修订后给予设区的市的地方立法任务。

（2）立法计划不精准

与中央立法的体系化、完整性相比，地方立法在计划上应当更精准，坚持以“问题”为导向立法。但在实践中，地方立法往往缺少问题意识，不能针对性地解决当地的实际问题，对地方立法所需要解决的问题没有明确的认识。同时，缺少地方性法规立项论证环节⑦，作为立法计划的组成部分，这是提高地方立法质量的重要环节。根据《立法法》以及《浙江省地方立法条例》，地方性法规立项论证并非法定环节。因此在实践中，立项论证往往流于形式，带来的后果就是对地方实际情况的不了解，对地方立法资源的滥用。“巧妇难为无米之炊”，可以说，没有多样的地方治理资源，没有精准的立法计划，就没有特色的地方立法。

2.有限的立法技术

立法技术是立法中必不可少的要素，立法技术的科学性和规范性影响着立法的质量。对于地方立法而言，立法技术的独到更能体现立法的“地方特色”。立法技术上的宜粗不宜细传统，习惯了采用授权制定具体办法，导致地方立法的操作性明显下降[13]。 随着《立法法》对地方立法主体的扩张，立法质量并没有如立法数量般增长，如浙江省各设区的市关于市容环卫的立法，其中立法技术所造成的“地方特色”缺失有以下两个原因。一是内容上的技术问题，包括原则性条款过多。分析宁波市和杭州市的《市容环卫条例》，其中条款数量较多的一部分原因就是原则性条款的存在。经过数据统计分析，各设区的市的重复条款接近于条款总数的50%，其中暴露出立法技术的不完善问题。二是结构上的技术问题。有的条款规定了行为规范但是没有法律责任，存在明显的法律漏洞。当然，除以上两个原因之外，地方立法人员的“不成熟”也是立法技术不完善的体现，相对于省级立法机关的立法人员组成，地方立法人员的完善仍存在较大的空间，说明对于“地方特色”的缺失，立法人员也负有一定责任。

3.缺位的立法监督

立法后评估是监督立法实施情况的有效手段，由于部分法律文件不能适应时代发展的要求，已经在现实生活中产生了非常严重的负面影响，这就是“立法后评估”产生的客观需求[14]。如今对于立法后评估的应用更多的是为检测立法的实施效果，旨在寻找立法与实践应用的冲突并及时解决。但是根据我国立法后评估的实际考察情况，这一工作仍存在较多问题，尤其是规范制度化的缺失致使立法后评估鲜少有效进行，也由此引发了“地方特色”在地方立法中的缺失。主要表现在以下几个方面：一是评估主体不够广泛、专业性欠缺;二是没有建立统一的立法后评估标准;三是缺乏规范的评估流程;四是评估方法的运用不具科学性。诸多原因导致地方立法后评估工作的滞慢，使得“地方特色”缺失的问题难以被检测并有效解决。

四、结语

“地方特色”在地方立法中具有重要的价值，其根本任务就是实现地方立法真正融入地方、解决地方问题。地方立法能否行得通、站得住、管上用，关键就在于“地方特色”。从《立法法》修改到党的十九大报告提出的“良法善治”，“地方特色”日益得到立法者的重视，也是中国特色社会主义法治体系日渐完善，国家治理能力现代化的表现。追本溯源，如何在地方立法中体现“地方特色”，还需要放在《宪法》所规定的中央与地方关系的大背景下予以观察，中央立法顾全大局但有所保守，地方立法针对性强且特色鲜明，在两者之间寻找平衡是解决“地方特色”缺位的有效出路。而从浙江省各设区的市关于市容环卫的立法来看，地方立法中的“地方特色”仍有较大的增加空间，这不仅需要立法者对立法目的更精确的认知，对立法技术更娴熟的应用，对各地实际情况更深入的考虑，对立法后评估手段更多元的使用，更需要每一位地方性法规的受众共同的努力，为地方法治社会实现真正的“特色”。

注释：

①1979年7月五届全国人大二次会议审议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第一次以法律的形式规定省级人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制订和颁布地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。

②《地方组织法》（1986年修订版）第七条第二款：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要、在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

③在全国人大关于修改《立法法》的决定中，专门规定“广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市，比照适用本决定有关赋予设区的市地方立法权的规定”。

④《立法法》第七十三条第二款第三项。

⑤《湖州市市容和环境卫生管理条例》第十七条第三款、第四款规定：“采取覆盖、替换方式清除的，应当与原材质色彩保持一致。违反第一款规定，刻画、涂写、张贴的内容違法且公布通信工具号码的，城市管理行政执法部门发现后应当通知电信业务经营者;电信业务经营者应当依照电信管理法律、法规的规定和电信服务合同的约定及时处理。”

⑥《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》第三十一条规定：“在公园、广场、街道、住宅小区等公共场所进行歌舞、体育锻炼等活动，应当遵守公共场所管理相关规定，不得违反噪声管理规定，不得妨碍周边的单位或者居民正常工作、学习和生活。”

⑦地方性法规立项论证，是指地方立法机关的工作机构根据法规建议项目提交人、专家、学者和社会公众的意见，就法规建议项目的必要性、可行性等问题进行研究、分析，从而为科学、规范地编制立法计划提供依据的活动。

参考文献：

[1][12]阮荣祥：《地方立法的理论与实践》，社会科学文献出版社2008年版，第23、79～80页。

[2]毛泽东：《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第32页。

[3]最早提及地方立法重复上位法的弊病问题，可以追溯到王灿发：《地方立法将国家环保法具体化的技术方法》，载《中国环境管理》1989年第5期。此后，具有代表性的著作有唐孝葵等主编：《地方立法比较研究》，中国民主法制出版社1992年版;周旺生：《立法论》，北京大学出版社1994年版;李林：《走向宪政的立法》，法律出版社2003年版;朱力宇主编：《地方立法的民主化与科学化问题研究——以北京市为主要例证》，中国人民大学出版社2011年版等等。转引自汤善鹏、严海良：《地方立法不必要重复的认定与应对——以七个地方固废法规文本为例》，载《法制与社会发展》2014年第4期。

[4]田成有：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社2004年版，第59页。

[5]武钦殿：《地方立法专题研究——以我国设区的市地方立法为视角》，中国法制出版社2018年版，第91页。

[6]参见【美】埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共资源的未来：超越市场失灵和政府管制》，郭冠清译，中国人民大学出版社2015年版，第5页。

[7]秦前红：《走出书斋看法》，上海三联书店2015年版，第10页。

[8]黄锴：《地方立法“不重复上位法”原则及其限度——以浙江省设区的市市容环卫立法为例》，载《浙江社会科学》2017年第12期。

[9]曹胜亮：《论地方立法的科学化》，载《法学论坛》2009年第3期。

[10]【德】拉伦茨：《法学方法论》，陈爱娥译，商务印书馆2003年版，第146页。

[11]刘高勇：《论地方立法中的“突出地方特色”原则及其实现》，载《韩山师范学院学报》2017年第2期。

[13]黄昭作、黄良林：《设区的市地方立法的困境与突围——以温州地方立法实践为视角》，载《人大研究》2018年第10期。

[14]史建三：《地方立法后评估的理论与实践》，法律出版社2012年版，第6页。

（作者系华东政法大学经济法学院硕士研究生）