浅谈人大的表决和计票

谢家森 邱丽名

表决，是人大及其常委会行使职权不可或缺的手段，是民主的必要程序和坚实保障。表决计票方式的演进见证了民主法治的进程。1954年以来，全国人大经历了由鼓掌、举手表决，到无记名投票，再到以电子表决为主要方式的表决计票。从一届全国人大一次会议到1966年“文革”前，全国人代会的表决方式基本是鼓掌、举手与无记名投票并用。“文革”期间，鼓掌成为主要的表决方式。1979年，无记名投票再次启动。1986年，全国人大常委会会议首次使用电子表决器，1990年，全国人代会也开始使用电子表决器。自此，全国人民代表大会议事规则修改后规定“全国人民代表大会表决议案采用投票方式、举手方式或者其他方式，由主席团决定。宪法的修改，采用投票方式表决”。全国人大常委会议事规则规定“常务委员会表决议案，采用无记名方式、举手方式或者其他方式”。监督法明确规定撤职案的表决采用无记名投票的方式。

近年来，四川省巴中市人大的表决方式也在不断完善。2000年，巴中市第一届人民代表大会及其常委會，通过议事规则规定，主要采用投票、举手等表决方式，在实践中除了人事任免采用无记名投票表决外，其他都采用举手表决。2004年3月，市人大常委会会议首次启用电子表决系统，2011年，修订后的市人大常委会议事规则规定“常务委员会表决议案，采取电子表决方式、举手方式或者其他方式。任免案采取电子表决方式”。2015年1月，市三届人大七次会议首次引进了电子系统进行表决计票。2019年，市四届人大三次会议修订《巴中市人民代表大会议事规则》，规定大会全体会议表决采用无记名投票、电子表决、举手表决或者其他方式。近几年，巴中市人大信息化建设快速推进，人代会全体会议均使用电子表决计票，但是预备会议、主席团会议、各代表团会议仍采用举手或者鼓掌方式进行表决。

随着民主法治进程不断加快，各级人大表决计票程序也越来越规范、科学、高效。但是，无论技术层面还是制度层面都还有一些值得思考的地方。

一是表决计票基数和规则单一。目前人大及其常委会表决事项的表决基数主要为应到人数的过半数。以应到人数为基数，不利于准确、全面表达民意，把缺席人员、弃权票和未按键都等同于反对票，没有反映其真实意图。按照简单多数通过的规则，对于重要议案、人事任免和重要事项进行表决，未免过于简单。在举手表决的情况下，不举手被认为是反对，在电子表决的情况下，不按键被认为是反对。这在某种程度上会影响表决结果的准确性，甚至造成表决结果失真，可能出现在反对票很少甚至没有反对票的情况下表决事项被否决。在七届全国人大常委会第二次会议和九届全国人大常委会第九次会议上分别出现了只有4票和6票反对票的情况下否决了一个人事任免案和一个法律案。同时，“过半数赞成”通过的表决规则对其他表决意向关注不够，这些表决人的主张不能得到及时而有效地满足和回应。

二是表决无效的规定过于简单。目前，全国各级人大及其常委会的议事规则，都对表决事项单独进行了规定，但是一般都未对“表决无效”进行规定。不同的表决方式和表决事项可能产生不同的无效表决情况，无记名投票表决的情况很好界定，每一张表决票都可以分辨出有效还是无效，就以电子表决器表决来说，无效的原因主要是表决器故障。一般表决器发生故障，改用举手表决，这是对表决器系统出现故障的补救措施。但是具体是指一个、部分或者全部表决器出现故障，实践中往往侧重“整体无效”的情形，对其他情况没有明确规范。

三是对表决未通过的情况没有规定。规则应对表决事项的正反双方结果如何处理作出规定，各级人大及其常委会基本没有明确规定如何处理未通过的表决事项，使人大表决失去了表决权应具备的法律后果。监督法的产生有这样的历程，1990年完成的“监督法草案征求意见稿”，在“听取”工作报告方面，曾规定两次不被通过，“一府两院”领导人就应向人大常委会提出辞职。2002年8月底，首次提交审议的“监督法草案”曾规定，“县级以上各级人大未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定，但在现实中确有工作报告未通过的情况，法律空白只能使地方人大“灵活处理”，缺乏严肃性。

四是对电子表决器的疑虑始终存在。尽管电子表决器可以更真实的体现表决人意图，更快捷计算表决结果，提高会议效率，但不少人大代表、常委会组成人员对电子表决器表决存在着疑虑。担心服务器会记录每个表决器的表决指令，工作人员可以在后台查看、修改表决结果，摄像镜头会记录自己的按键表决情况……近年来，有人大代表建议电子表决器的三个表决键间距不要太宽，不然很容易看到是按的哪个键，有人建议给表决器加一个盖子，这些都体现了代表的担心。

人大表决计票方式看似简单，但它的每一个细节都体现了法治、民主、权利的实现和进步。因此，我们必须牢固树立民主、法治、人本的理念，与时俱进不断完善人大表决制度和表决机制。

第一，确保参会率提升表决严肃性。人大代表和常委会组成人员代表人民行使管理国家事务的权利，参加法定会议是法定义务，应该认真负责的表决各项议案。因此代表和组成人员不履行法定义务应该受到惩戒，不能代表人民管理国家事务应当终止其资格。代表法规定代表“两次未经批准不出席本级人民代表大会会议的应当终止其代表资格”。一些地方的常务委员会议事规则也规定，常委会组成人员一个年度内，未经批准缺席三次会议的，应当辞去组成人员职务。这些法律和议事规则等规定可确保代表和组成人员的参会率，提高会议表决的严肃性。

第二，灵活表决计票形式提高议事效率。一方面根据表决事项的不同，适用不同的表决方式和程序。重要的人事任免决定、罢免案表决和重大决定事项的表决应采用无记名投票方式，以最大限度保证表决者能独立作出决定。法律草案、决议草案表决可采用按表决器方式，以提高议事效率。其他表决事项的表决方式可根据实际具体、灵活地规定。另一方面不同的会议可以使用不同的表决方式和程序。人民代表大会全体会议和常委会全体会议的表决应采取按表决器方式或无记名投票方式，而主席团会议和代表团会议可以灵活选择其他表决方式。

第三，完善表决计票规则让表决更加准确。人事任免和法律案草案表决因其本身重要而宜采用应到代表或常委会组成人员的过半数通过。决议草案、满意度测评和其他程序性事项表决可以“出席代

表”或“参加表决者”的半数通过即可。巴中市人大常委会在对专题询问重要事项整改落实情况的满意度测评中，提出应到人数60%的满意率为通过，确保测评结果真正代表大多数组成人员的意愿。完善法律草案表决程序，对重要条款和分组审议过程中的“争议条款”可以单独表决，如果得以通过，仍然将其列入整部法规中予以表决，如果不能通过，则应根据审议意见修改或删除该条款，然后再将其列入整部法规中予以表决。

总之，表决既是一种程序，又是实体权力的体现，它见证了民主法治的进程，也体现了民主法治的要求。虽然在实践中各级人大不断探索完善，但未来发展对它的期待也会更加精准，因此，我们必须认真落实推进人民代表大会制度与时俱进的要求，不断实践好、完善好、发展好人大表决制度。

（作者单位：四川省巴中市人大常委会）