公立大学校园开放的法理、学理与治理

张 强

（陕西学前师范学院 教育系，陕西 西安710100）

大学校园的开放与教学秩序的维护作为当前大学管理的基本内容，始终成为大学与社会关注的焦点。高等学府以其优美的校园环境和良好的文化氛围，吸引社会人士参观访问，有助于充分发挥大学校园的文化作用，加强学府与民众之间的互动。然而，蜂拥而至的游客存在的行为失范与罔顾规则等情况，破坏了校园的良好环境，干扰了学校的正常秩序，甚至出现危害师生财产与生命安全的刑事案件。以2017年4月中山大学南校区及东校区发布“限外令”为例，学校原则上要求除教师、学生以及校友、工作人员外其他人士不得入内，以此应对此前频发的校外人士严重干扰学校正常教学秩序的行为，保障广大师生教学及生活安全。这项举措，再次将大学的开放，尤其是著名公立大学的校园开放问题置于风口浪尖。良好愿望与现实困境之间的鸿沟，即是本文研究和思考的现实起点。

依照法律规定，我国高等教育分为“国家举办”与“社会力量举办”两种类型，即公办院校与民办院校。基于公立大学在我国高等教育系统中的主导地位，以及校产所有权及处置权的相关规定，本文主要以为满足公共目的，由政府资金创立维持的大学即公立大学作为考察对象，通过法理、学理与治理的分析，进而在公共空间有序、有节开放的基础上，思考大学与社会的互动，分析社会主义情境中大学校园的开放问题。

一、大学校园开放的法理依据

公立大学是由国家主办，承担人才培养和知识创造的高等教育机构。依据《中华人民共和国宪法》（2018年修订版）第19条规定：“国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才”。大学作为开展知识传播和文化创造的重要机构，其提升科学技术和公民素质的作用尤为显著。当前我国公共文化资源的数量依然不足，而大学校园以其优美环境和文化资源，吸引了公众的广泛关注。大学在其公共教育的职能以外，适当满足民众生活休闲与自我提升的精神诉求，有助于弥补公共文教资源的匮乏。

基于理想状态的设计，大学为公众开放，一方面最大程度上利用了公共资源，发挥了积极效果；另一方面加强了大学与民众的关系，呈现了大学与社会的良性互动，而“当代汉语对于学校所在地的一般称呼‘校园’，字面上即暗示着一个封闭的、与社会绝对分离的象牙塔的存在。”［1］207理想与现实之间的困境，导致校园开放过程中不可避免地产生了许多问题，导致在校师生产生不满与困扰。即以中山大学“限外令”为例，主要源于社会人士以行为艺术的方式闯入课堂表达观点，干扰了教学活动的正常进行。另外，市民校园遛狗、组织广场舞等行为，都对校园环境造成不良影响。学校的教学秩序与民众的出格行为之间的矛盾，导致双方在校园开放问题方面始终难以达成共识。《中华人民共和国高等教育法》第38条规定：“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作他用。”此项规定，明确了公立大学对于校产的管理和处置权力，也成为大学设定“限外令”的依据。但是，此项条文并未明确规定其“自主管理和使用”的范围和限度，造成了具体操作过程中的困境，由此也引出了公物利用关系的法律问题。

我国生产资料社会主义公有制的社会性质，造成发端于18世纪法国的现代公物制度观念在我国发展有限。在公物与私产之间、全民所有和代理管辖之间，缺乏有效的法律界定和法律支持，造成了公物使用的模糊性和随意性。公共生活层面的“公物”，可以界定为“行政主体为了公共目的而直接提供公众使用、受行政法规范的物。它包括提供公众使用的公共用物和供行政主体自己使用的公务用物两种”。［2］25按照公物的分类原则，公立大学作为国家出资举办的高等教育机构，亦归属其中。“我国公立大学的国有性以及国有资产管理的行政化色彩，决定了在对其财产管理时必须严格服从现行国有资产管理的财务制度”。［3］作为特殊的公物类型，由于公立大学的职能主要是开展教书育人和进行科学研究，因此主要服务于校内师生，其使用也区别于道路和公园等一般公物，而需要遵循“特别使用”的原则，即“公物的使用须经特许可程序，方可由人民使用”。［4］46由此，产生了校园开放过程中公物利用双方即大学与民众的关系问题。

公物利用关系的形成，在公立大学校园开放的议题之中，集中表现为大学的“防御权”与大众的“请求权”。进退之间，针对部分高校采取“非本校师生禁止入内”的简化举措，需要引入“容忍义务”这一公物利用的条款对其合法性加以分析。面对公众进入大学造成的影响和冲击，在危害有限的情况下，大学需要承担容忍的义务，而不能以管理的名义粗暴驱离或者禁入。这种“容忍义务”的核心，“也就是承认即使侵犯了合法权益，但是尚可容忍，而由法律直接规定‘豁免’”。［5］115立足法律层面，由公立大学在公物利用过程中的地位规定以及公物利用关系中的相应要求，需要立足合法性原则分析大学与民众的关系。“行政主体和作为利用人的不特定的公众，是公物利用关系的最主要主体。他们围绕着公物利用而直接或间接发生关系，即形成权力和权利间的冲突。行政主体与利用人之间的良性互动，是和谐利用公物的关键”。［6］109大学为了保证正常秩序，需要疏导公众的涌入；民众为了获得更好的公共资源，要求进入大学使用校园设施。因此二者之间的良性互动成为化解矛盾的关键。从当前的运作现状考察，普通高校一般采取放任的姿态；著名学府则由于其特殊地位发生的影响，在放任与限制之间进行调和。不论何种方式，校园开放引起的秩序问题及其背后的价值理念冲突，尚未得到高校明确的指导意见，也缺乏切实可行的举措加以引导落实。以上基于法律角度的基本梳理，试图为公立大学的校园开放问题确立一个法理基础，明确大学校园开放的合法性与必然性，也为大学开放的制度操作提供依据和原则。

二、大学校园开放的学理基础

“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”，中国社会对于传统高等教育的道德期望，强调“内圣”与“外王”，“亲民”介乎于中。南宋朱熹以“亲”当“新”，强调“新者，革其旧之谓也。言既自明其明德，又当推以及人，使之亦有以去其旧染之污也。”［7］3这样的诠释，自是出于传统社会的价值取向，强调有识“君子”对于民众的引导与更新。现代大学作为一个公共文化机构，在教学与科研之外，亦当具有文化更新和社会引导的作用。一所大学只有更为有效地融入社会环境，才能在互动过程中产生积极的影响。“如果学校确实是国家的一个职能机构，与其内部人为创造的教学气氛相比，它更多依赖于它所处的民族文化氛围，这种内在和外在的平衡是造就一所好学校的一个基本条件”。［8］48随着时代的变动，大学无法以象牙塔的方式独立存在，进而需要成为公共领域的关键参与者，校园开放则是塑造区域文化氛围、传播知识文化的主要手段。这既包括物理空间层面的校园开放，同时意味着大学在思想层面对社会冲击的应对和容忍。民国时期的北京大学，以开放包容的态度面向师生与公众，产生了极为深远的影响。“学校对于校外群众也是公开的。学校四门大开，上课铃一响，谁愿意来听课，都可以到教室门口要一份讲义，进去坐下就听。发讲义的人，也不管你是谁，只要向他要，他就发，发完为止。”［9］335旁听生与偷听生，成为北大校园的别样风景，加强了北大与社会的互动。这一范例也为今天思考大学与公众的关系提供了有益的借鉴。

校园开放的现实性问题背后，关涉大学在知识经济与民主社会中的职责与定位。自中世纪以来，大学对知识的垄断的局面逐渐被打破，“理性自治”的自我标榜逐渐让位于“走出象牙塔”的时代呼声。1862年美国《赠地法案》的颁布，为公立赠地大学的发展提供支持，由此形成的“威斯康辛观念”指出：“大学的边界就是州的边界，州立大学有责任不仅用它的传统教育，而且用应用研究为全州的人民服务，促进工业和农业的发展。”［10］82这种大学服务于社会的观念，为高等教育发展提供了服务社会的理念，与英国式的文科传统、德国式的科研观念，一并为高等教育发展确立了基本范式。

随着信息化时代的来临，知识传播的多样与文化模式的变革，对于大学提出了新的挑战与要求。一方面，大学不再是知识传播与技术生产的唯一组织；另一方面，公民社会要求大学更大程度地开放并与民众保持对话。“假设大学不再是社会中工具性知识／技术知识的再生产的至关重要的组织，也不再是那些支离破碎的民族文化的组织者，它就可以自己与公民社会结盟。”［11］7这种趋势，集中体现为大学在办学理念方面的改弦更张，并以更加开放包容的姿态出现在世人面前。但是在我国，办学理念方面的改革步伐相对有限，即使有形的校园围墙的开放与关闭，亦未能制定明确的制度规范与有效举措。究其根源，主要集中于两个方面。首先，随着二十世纪九十年代以来的大学扩招，造成了高等教育资源的紧缺，“当教学职业和大学不得不应付越来越大的升学需求和被削减了的财政资助等各种压力时，最终是学生要面对拥挤的教室和日趋恶化的教学条件”。［12］7公众的进入，进一步造成资源紧张局面的恶化。校园绿地、学校食堂、体育场馆，校内师生与校外人员之间的矛盾时有发生；其次，民众在参观校园过程中缺乏素质的表现，引起了校内师生的反感与排斥。2017年8月7日，网络媒体发表《参观清华游客乱扔垃圾 环卫工：每天能装七八车》的文章，关注暑假期间游客涌入校园导致饭盒、空水瓶、纸巾等垃圾遍地的问题。［13］倡导大学与社会良性互动的时代，受制于资源有限和人文素质问题，校园开放过程中遭遇的尴尬局面，依然是当前我国公立大学开放过程中无法妥善化解的痼疾。

面对秩序的混乱，校园的自我封闭无法满足知识经济的社会期望，而要从现实的困境出发，思考有效的解决途径，加以疏导。从法律的角度，公立校园开放自有其公物利用的法理依据，而在具体的操作过程中，尤其需要从大学与公众的积极关系角度加以分析和操作。“大学的任务就是在社会中开放交往的场所，而不是像最近那种危险的行为：使自己成为一个高傲自大的官僚机构。”［14］9面对当前校园开放过程中遭遇的问题和困难，公立大学不应该消极对待，而是立足于社会需要和民众引导，制定有效的管理举措，提升民众的参与素质，在社会公共议题中表现出足够的社会责任感和文化向心力，而不至于陷于自我封闭或人云亦云的窠臼。“大学必须介入，就像大学在时事中所发挥的作用那样，从自己的观点——文化的、专业的和科学的观点——出发对待和处理当今时代的伟大主题。……在生活最紧张激烈的阶段，大学必须坚持自己作为一种主要的、高于新闻舆论的‘精神力量’的权利，在狂热中保持平静，面对轻浮无聊和恬不知耻的愚蠢行为保持严肃性，把握理智。”［15］101虽然校园参观并非当今时代的“伟大主题”，但是从整体文化提升与改造的角度，大学内在的文化价值与历史传统，从物理空间到精神文化，理应作为促进社会文化进步和民众素质提升的有力工具，而不是将责任推诿于政府或者个人。

三、大学校园开放的治理手段

公立大学的校园开放，在当前公共资源有限和民众素质参差的现实情境下，必然需要合理有序的治理手段加以调整，维护校园的良好秩序，满足民众的合理诉求。“面对‘游客素质’这一难题，担负着社会智库角色的高校，就不妨拿自身困境当做试验田，把注意力从怨声载道中转移到实际的规则制定与执行中，在展示校舍、花草、历史的同时，展示出顶尖学府该有的管理水平。这不仅是象牙塔智慧的外化与实践，更是在垃圾裹挟下的自我保护、自我净化。”［16］法理的依据和学理的基础，为校园开放提供了理论基石，而现实的操作则需要政府、大学、公众的多方治理。

（一）教育行政部门的积极引导

公立校园的开放，由于不同院校的学术声誉和社会影响，呈现出两极化的趋势，即北大、清华等名校门庭若市；而地方普通院校则门可罗雀。一方面是公众涌入校园造成的资源紧张、秩序混乱；另一方面则是学校放任自流、无人问津。两种状况，皆为缺乏有效引导而导致的结果。大学的当代职能，“本质上是交往的职能、一种很大程度上由日渐重要的文化公民身份和技术公民身份所决定的职能。”［17］14校园的开放，包含着知识的开放和对话的关系，不论是在压力面前的消极应对，或是在无人问津下的积极引导，都需要大学积极参与到大学与社会的互动过程，从而实现与公民社会的结盟。为了达成这一目的，需要教育主管机关在进行办学评估与经费投入时，充分考虑到大学开放的社会效益及相关费用，将其看做大学办理过程中的重要一环予以特殊的关注。立足科教兴国的发展战略，充分利用既有的文教资源，提升全民科学文化素质，公立大学的作用不可或缺。2017年11月4日颁布的《中华人民共和国公共图书馆法》第48条规定：国家支持学校图书馆、科研机构图书馆以及其他类型图书馆向社会公众开放。这一条文，为公立大学的校园开放扩展到图书资料层面提供了法律支持，但是在具体实施过程中，仍然需要教育行政机关从政策和经费方面都提供相应的支持。

（二）公立大学的有效应对

公立大学，尤其是著名学府，面对公众参观的现实压力，需要建立一整套的规章体系及安保、后勤、志愿服务系统加以应对。梅贻琦在《大学一解》中指出：“学府之机构，自身亦正复有其新民之功用。就其所在地言之，大学俨然为一方教化之重镇”，［18］理应自觉承担引领风气之作用。面对扰攘的参观人群，清华大学规定校园参观时间为双休日、法定节假日及学校寒暑假期间的每日8：30-11：30，13：30-16：30。正常工作日不对外开放参观；学校内有重要活动时则暂停开放参观。其他如北京大学、厦门大学亦有明确规定。以上举措，明确规定了公众参观的时间，实现了校园开放的有据可依。相形之下，国外高校立足扩大社会影响与提升生源质量而采取的校园开放举措有着更为深远的考量。许多大学在校内建立专门的参观中心，为家长与学生提供全方位的引导和学校特色的介绍。2011年，美国罗德岛大学招生咨询委员会在广泛调研美国大学接待中心现状的基础上，专门发布了《校园参观体验：提升罗德岛大学招生》报告书，从接待中心的位置与组织方面提出建议，要求校方足够认识其重要性：“我们敦促学校应将接待中心／招生机关作为学校发展的优先考虑事项”，［19］从而提升招生水平，获得社会认可。虽然我国高校在该方面尚未充分实践，但是通过对公众入校以后的疏导与管理，可以有助于维持校园秩序，提升公众的公共素质；同时也能够在家长和学生心目中获得良好的印象。具体操作方面，“对于一所大学而言，选择‘开门迎客’，不单单意味着登记入校一个孤立的环节，还意味着游客管理、秩序维护、违规处置等一整套完备的制度设计，必要时，应该寻求市容执法部门的配合。”［20］消极方面的手段，主要以安保、环卫工作人员的制止与约束为主；积极方面的操作，则以师生志愿服务人员的导览和指引，加深公众对于学校的了解。“大学的影响力是大学生命力强弱的标志。一所学校的影响力越大，知名度越高，其发展空间就越大，辐射力也就越强。”［21］通过大学校园内部的约束和导引，有助于形成游客的规则意识；同时，民众进入大学有助于传播学校的历史文化，扩大学校的社会影响力。

（三）公众的配合参与

作为呼吁校园开放的主体，公众在校园开放过程中既是政策的受益者，同时也是行动的发起人。由于长期以来公共规则教育的缺失，导致其行为缺乏必要的自我约束，尤其是公众进入校园后不能遵守学校的规章制度，干扰了学校的正常教学秩序。因此，对于部分大学的“限外令”，在批评大学处理方式简单粗暴的同时，同时应该反思公众在校园公共资源使用过程中的行为失范。学校可以通过规章制度来约束游客行为，但更为重要的是公众能够尊重大学的办学权益，自觉维护大学内部的校园环境与正常秩序，实现大学与公众在校园开放问题上的互动共赢。这就要求公众在进入校园后，能够遵守学校的规章制度，服从导览要求，不干扰正常的教学活动。这种个人行为的自觉，侧重规则意识的形成与公民观念的塑造，具有重要的个体意义与社会价值，也是大学校园开放在公民教育方面产生的影响和价值。

结语

公立大学的校园开放问题，并非参观过程中的私人困扰，而是超越个人和校园的公共议题。“它们涉及不同的环境重合并相互渗透（以形成更宏观的社会和历史生活的结构）的方式。……一个论题往往包含了制度安排中的某个危机，或是马克思主义者所说的‘矛盾’或‘对立’。”［22］9公立大学校园的开放问题，尤其是著名大学，受制于公共资源的投入有限与公众的素质参差，始终徘徊于封闭与开放的两难境地。大学章程的出台、大学理念的凝炼，以及中国本土高等教育制度建设的落实和“双一流”大学建设的推进，无不需要立足于现实的问题加以考量。2014年美国一流公立大学加州大学伯克利分校启动全球校园的建设，“与内向型传统校园的隐居空间不同，这个新校区是思想、信息、资金、技术和人——最重要的是人——流动的场所，这种流动不仅发生在伯克利和外国大学之间，也在私营部门和公共部门之间进行，并将随着时间的推移流动得越来越快。”［23］这样一种开放的趋势，对于尚未充分完成物理空间开放、缺乏多元思想空间的中国大学，尤其值得思考。

胡适曾在《问题与主义》一文中指出：“我因为深觉得高谈主义的危险，……更进一步说：‘请你们多多研究这个问题如何解决，那个问题如何解决，不要高谈这种主义如何新奇，那种主义如何奥妙。’”［24］251当前我国大学建设的制度困局下，需要在“问题”情境下加以推进。公立大学的校园开放，自是题中之义。走出象牙塔，“只要不与大学自身的教育活动冲突，学校的博物馆、图书馆、体育运动设施可全部对外开放。这种形式是说明社区服务不会给大学本身造成很大压力的一个最好的例子，即使公众得益，也不会招来非议。”［25］269从这种立场出发，法理的确认、学理的分析，结合治理的手段，有助于这一举措的落实，从而在制度层面，思考可以操作的具体方案，实现大学与民众的有效互动。