化制度优势为治理效能：新时代高等教育治理的转向

朱猷武

（潍坊学院，山东 潍坊261061）

党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》指出：把我国国家制度和国家治理体系具有的多方面显著制度优势转化为国家治理效能，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。落实在高等教育治理领域，把中国特色现代大学制度的显著优势转化为新时代高等教育的治理效能显然意味着对高等教育高质量发展的进一步明确，也是高等教育治理体系和治理能力现代化的具体与完善。以此，对高等教育治理体系以及治理能力现代化的治理效能开展深入的理论研究，判断我国现代大学追求治理效能的显著优势，探索可供高等学校借鉴和参考的建设路径，具有非常重要的学术价值和实践需求。

一、治理效能：新时代高等教育的发展要求

聚焦我国高等教育治理体系和高等学校治理能力现代化的建设实践，把高等教育的显著制度优势转化为高等教育的治理效能不但是中国特色社会主义制度的建设要求，而且是人民群众对优质高等教育资源诉求的客观表达，还是治理现代化对高等教育治理能力、治理效率和治理效益的内在要求。

（一）中国特色社会主义制度的建设要求

十八大以来，国家治理体系和治理能力现代化被确定为党和国家全面深化改革的总目标和新发展，同时，成为完善和发展中国特色社会主义制度的新思路和新路径。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”就内容而言，国家治理体系和治理能力现代化是完善和发展中国特色社会主义制度的明确化、具体化、清晰化，具备极强的指导意义和引导价值。党的十九届四中全会进一步明确：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”意思是说，中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力是紧密连在一起的，不能只讲中国特色社会主义制度不讲国家治理体系和治理能力，也不能撇开中国特色社会主义制度只强调国家治理体系和治理能力。［1］

《决定》强调：“坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证。”毫无疑问，党的十九届四中全会将国家治理体系和治理能力现代化提升至更高的战略位置并要求全党全国追求国家治理的实际效益，提出在治理效能层面展现中国特色社会主义的制度优势。

（二）人民群众对优质高等教育资源的诉求表达

党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。”作为关乎人民群众生命成长和职业发展的教育系统，优质教育资源是人民美好生活需要不可或缺的组成部分，而优质的高等教育资源自然也成为人民群众对高等教育发展的客观表达。在治理话语全面进入高等教育领域的时代，治理话语社会化一方面是人们对多元参与和协商治理的希冀，另一方面则是治理话语体现着人民群众对进一步解放高等学校生产力的迫切要求。换句话说，高等教育从管理到治理需要回应人民群众对高等教育治理效能的客观诉求。

人民群众对优质高等教育资源的诉求是对高等教育治理效率与效益的双重要求，也是对高等教育系统和高等学校的共同表达。在治理效率与治理效益的双重要求上，人民群众的要求指向高等教育的办学效益和办学效率。人民群众对高等教育办学效益的要求是高等教育的发展必须要适应国家政治经济的发展需要和国家社会文化的发展需求，满足人民群众职业发展的教育需要，在办学过程中践行人民群众对公正和法治的要求。人民群众对高等教育办学效率的要求是高等教育办学要实现单位资源消耗内的更加优质高等教育服务或同等高等教育服务下的更少的资源消耗，简单而言，就是以更少的资源创造更高的效益。在对高等教育系统和高等学校的共同表达上，人民群众对高等教育系统的要求是建成在科类、层次、结构和形式等层面更加多样而全面、科学而合理且可持续的高等教育系统，满足人民群众不断发展高等教育需求。人民群众对高等学校的要求则指向丰富化的图书资源、高素养的师资队伍、高超的课堂教学能力和高质量的实践教学活动等，对大学生生命成长和职业发展具有直接影响的内容。

（三）新时代高等教育治理现代化的内在要求

治理体系和治理能力现代化是新时代高等教育发展的必然趋势和内在要求，推动我国高等教育的制度优势转化为高等教育的治理效能，逐步缓解，乃至彻底解决人民对优质高等教育资源的需求与高等教育不充分不平衡的发展之间矛盾，从而办成人民满意的高等教育。高等学校的治理效能是指高等学校旨在推动学校持续健康发展的内部治理行为对达成治理目标的有效性程度，［2］而对高等教育治理的有效性程度进行评判则需要引入治理能力、治理效率和治理效益三个基本内容面。在质量话语意味着产品与消费者相互适切的时代，高质量的高等教育意味着高等学校治理的能力、效率和效益与高等教育治理主体的要求达成内在的适切。毫无疑问，高等教育为追求治理效能而努力在治理能力、治理效率和治理效益三个基本内容达成高等教育办学主体、管理主体、治学主体和其他参与主体四个维度的主体要求是符合高等教育高质量发展内涵的，体现着新时代高等教育发展的内在要求。

二、中国特色：新时代高等教育治理的制度优势

制度优势是指一个组织在生产关系制度安排上所展现出的明显优于其他组织的制度安排，我国高等教育治理的显著优势就是中国特色现代大学制度。中国特色现代大学制度是在新中国成立70年，特别是改革开放40多年的高等教育实践中创造出来的，是为满足人民需求，在党的全面领导下，通过不断的改革创新，推动高等学校人才培养、发展科学和社会服务的高等学校关系体系。［3］中国特色现代大学制度有效地回答了我国高等教育“为谁办学”“谁来领导”“怎么治理”等一系列高等教育重大理论问题，体现了我国高等教育发展政治性和专业性的内在统一。坚持以人民为中心、以党的领导为核心、以改革创新为重心系统推动人才培养、发展科学和直接服务社会是我国高等教育快速发展的根本动力，也是我们建设高等教育强国的显著优势。

（一）以人民为中心是新时代高等教育治理的政治优势

自新中国成立以来，高等教育的发展始终是始于人民、经由人民、为了人民的，“人民”始终是中国共产党政党精神和执政理念的核心话语。新中国70年来，高等教育话语体系中的人民立场和人民观点既一脉相承也不断发展创新，高等教育为人民服务，是历次高等教育话语体系转换的永恒主题。［4］改革开放以来，邓小平同志主导的四个现代化建设的重要方面就是人民立场，其核心要义是要将现代化成果转化为人民的实惠和需要。在第三次全国教育工作会议上，江泽民同志提出“教育要为人民服务”的政策方针。而由胡锦涛同志提出的科学发展观，其核心内容就是“以人为本”。党的十六大报告中正式提出：“教育是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面”。

党的十八大以来，习近平总书记反复强调“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”。在第五次全国教育大会上，习近平总书记发表重要讲话，他明确提出“坚持以人民为中心发展教育”的指导思想。高等教育服务人民，就是在高等学校的办学、管理、治学和服务中，坚持以人民为中心。坚持以人民为中心是对高等教育发展质的规定性。高等教育服务人民是指高等教育的发展恪守以人民为本的发展理念，致力于服务人民的全面发展，核心是坚持培养高级专门人才的工作重心，提高人民的劳动能力，促进人民的全面发展。从“人民”的范围来讲，属于人民的群体在不断地扩大，人民的对立面在不断地缩小，高等教育服务人民的对象从特定的工农群体转变为普遍意义上的人民，即中国特色社会主义制度的拥护者。从高等教育供给而言，在四十年来的发展中，我国高等教育系统逐渐从能够提供满足少数人的高等教育需求到能够满足大多数人的高等教育需求，从能够满足多数人的高等教育需求到建成系统且公正、多样且全面、高质且广泛的高等教育系统，为人民群众提供优质的高等教育资源。

（二）以党的领导为核心是新时代高等教育治理的组织优势

1980年8月，邓小平同志在总结“文化大革命”的教训时就指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”党的十九届四中全会强调：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大的制度优势，也是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化最根本的政治保证。是中国共产党的领导造就了中国高等教育的发展和中国高等教育系统的完善，党的领导是我国高等教育制度优势转化为治理效能的最大政治保障。共产党代表着最广大人民群众对公正、优质高等教育资源的美好向往和现实需求，党的领导体现着广大人民群众对高等学校发展的政治要求，如招生对象的绝对普遍性，保证每一个学子都有权利参与高等学校入学考试，保证每一个学子都有能力支付高等学校的学费。在我国高等教育发展中，正是在党的领导下，我国的高等学校遵循着高等教育发展的内外部关系规律，通过院校调整、办学体制、管理制度和发展模式等方面的改革创新，有序而高效地推动我国高等学校的不断发展。时至今日，我国的高等教育，在体量上，成就世界最大；在系统上，建成层次合理、科类齐全、形式多样、分布广泛的高等教育系统。在绝大程度上，我国高等教育的发展是以党的领导为核心组织优势展现的建设成果。党对高等教育工作的全面领导是党在中国特色社会主义建设中的领导作用在高等学校发展中的能动复刻，意味着高等教育治理要接受党的全面领导，要坚持党的科学理论，要有序的推动改革创新，要选贤任能适材适用，充分保障中国特色现代大学建设的制度优势转化为治理效能。

（三）以改革创新为重心是新时代高等教育治理的路径优势

改革创新是我国高等教育治理的核心理念，是中国特色现代大学制度的建设路径，也是我们高等教育治理的显著优势。在高等教育领域，不断改革创新就是高等教育在推动治理体系和治理能力现代化的过程中，通过调整当前高等学校中的生产关系和创造新的生产形式，从而实现解放高等学校教师教学生产力和科研生产力，进而实现促进高等教育发展目的的调整过程。自我国高等学校恢复招生至今日高等教育的高质量时代，我国在高等教育领域不断调整政府与高校和高校内部间的相互关系，适时的引入市场化资源和适当的引入竞争机制，结构性地推动高等教育的改革创新。

三、能动转化：高等教育治理效能生成的路径完善

任一时代任一行业的大发展都是行业内部和行业外部相互协作能动作用的结果，显然，高等教育治理效能的生成离不开行业外部，如，政府、企业以及其他多元主体能动作用的协同发挥。内因在事物的发展过程中往往具有绝对性作用，以此，高等教育治理效能生成的关键还在高等学校。发挥高等学校的能动作用，化制度优势为治理效能，高等学校应落实党对高校的全面领导、贯彻立德树人的根本任务，坚持党委领导下的校长负责制、提高校长治校的运行效率，完善以教授治学为主的学术治理体系、保障教授治学的运行效能，探索多元主体协商治理模式、生成现代大学治理的社会效益。

（一）落实党对高校的全面领导、贯彻立德树人的根本任务

在党和国家作为高等教育主要办学主体的高等教育系统内，落实党对高校工作的全面领导，贯彻立德树人根本任务是治理效能生成的原则性要求和方向性举措。落实党对高校工作的全面领导，核心是坚持社会主义方向、根本是贯彻立德树人的教育任务。坚持社会主义办学方向的根本是牢固确立党对高校的领导权。［6］习近平总书记在全国高校思想政治工作会议上强调：“办好我国高等教育，必须坚持党的领导，牢牢掌握党对高校工作的领导权，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”高等学校要坚守社会主义办学方向，始终坚持服务国家重大战略需求的办学特色，始终坚定牢牢扎根中国大地的办学自信，始终坚守培养又红又专人才的教育底色。按照十九届四中全会精神，贯彻立德树人的教育根本任务的关键是完善立德树人的体制机制，培养社会主义德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，为实现中华民族复兴的伟大战略目标提供智力和人才支持。而完善立德树人机制体制的核心内容是建立全员、全程、全方位育人的体制机制。建立全员、全程、全方位育人的体制机制一方面要以马克思主义为指导，全面推动立德树人思想理论和教育教学等各方面的理论研究工作，建立立德树人的理论指导体系。

另一方面要统筹校内外各方资源，建立全员、全程、全方位育人体制的协同创新机制。［7］发挥高校内部学科齐全的优势，不断优化学校综合育人环境，要打通校内和校外育人的壁垒，构建学校、社会、家庭一体化的育人机制。

（二）坚持党委领导下的校长负责制，提高校长治校的治理效率

党委领导下的校长负责制是中国特色现代大学制度的核心执行制度，是经过历史实践证明的、符合我国高等教育发展国情、契合未来高等教育发展要求的高等学校领导体制。落实十九届四中全会会议精神，高等学校治理效能生成的关键是坚持和完善党委领导下的校长负责制。在新时代的高等教育治理中，高等学校要充分发挥党委领导下的校长负责制在集体领导、民主管理和科学分工等方面显著优势，切实强化党委领导下的校长负责制的制度执行力，提高党委领导下的校长治校的运行效率。发挥党委领导下的校长责任制的显著优势，首先，合理配备高校领导班子，提升党政主要领导同志的能力和素质，提高他们执行制度的自觉性。在制度优势向治理效能转化的要求下，高校党委书记和校长的选配上首先要坚持“德才兼备、以德为先”的选人标准，在此基础上，基于党委把握方向的需要，配备党委书记更加关注政治思想方向；基于治理效能的需要，配备校长更加关注高等学校管理的专业管理能力，其着力点在于选配的党委书记和校长能够互补支持，形成和谐向上的集体领导力。［8］其次，形成党政协调的高效运行机制。要正确理解党委领导下的校长负责制的本质内涵，合理确定领导分工，明确领导成员职责，充分发挥党委领导下校长负责制集体决策与科学分工的制度优势；［9］建立健全党委全面领导下的党政分工协调运行机制，处理好书记和校长的相互关系，在党政分工与协作的制度安排中，发挥“1＋1大于2”的制度运行效率。最后，提高校内组织机构解决问题的能力和效率。明确职能部门分工，强化职能部门与教学单位的责任意识，加强校内组织机构的交流、协作、甚至有序流动，针对性地提高校内组织解决问题的能力和效率。按照学校发展需求，适时推动校内组织的机构改革和调整，精简机构，简化程序，提高组织效率。

（三）完善教授治学的学术治理体系，保障教授治学的治理能力

学术自由是现代大学制度建设的基础内容，教授治学则是中国特色现代大学制度对学术自由的能动转化，充分彰显中国现代大学制度的特色之处。完善“教授治学”的学术治理体系，提高教授学术治理的能力和效能，是实现高等教育治理效能能动转化的基础内容。完善教授治学的学术治理体系需要明晰教授治“学”的学术性事务内容，形成教授治学的组织和运行机制，实施教授治学机制运行的监督与问责。教授治学即以教授为代表的教师群体对学术性事务的管理与决策，学术性事务是教授治理的总体对象，可以分解为教学学术、科研学术、学科学术、转化学术。［10］建立以学术委员会为中心的高校教学、科研事务的组织机构和运行机制。明确学术委员会对教学、科研等事务的治理权限，健全学术委员会常务会议机制、秘书机构和下属机构，完善高等学校学术委员会规章制度，保障学术委员会对高校教学和科研的实质治理，切实发挥学术委员会的专业权威作用，高质量高效益完成高等学校教学、科研、学科发展等工作。建立健全教授治学的监督机制。加强教授治学权的监督机制，建立上级主管部门、党政系统和全体教职工三位一体的监督机制，防止教授治学权的虚置和滥用。［11］相信通过合法地治学权赋予，切实的运行保障，严格的监督机制，定能高效生成高等学校的治理效能。

（四）探索多元主体协商治理模式，生成现代大学治理的社会效益

现代大学是牵动多重利益相关者诉求的社会组织。在利益相关者的理论视野中，现代大学治理效能的生成需要利益相关者对大学治理活动的有效参与；对于利益相关者而言，参与大学治理，不但能满足自身对于大学的利益诉求，同时，能够实现自身与大学的协同发展。探索多元主体协商治理模式要强调多元主体协商治理模式是在党委对高等学校全面领导下的共治模式，多元主体和协商治理旨在引入利益相关方，提升大学事务决策的科学性和合理性，志在提高大学治理工作开展的效率和质量。探索多元主体协商治理模式要明确现代大学治理中不同主体的权责内容与边界，建立健全多元主体协商共治模式的组织系统和运行机制。多元主体协商治理模式的建设前提是以法律条文、规章制度的形式明确现代大学参与主体，如政府、大学管理人员、教师、企业、校友等的权责内容与边界。［12］其中，在大学外部关系中，要按照高等教育领域“放管服”的改革要求，确立政府监督、指导和服务的职能，支持和推动高等学校依法落实办学自主权；要明确社会企业和大学校友参与相关大学治理的具体形式与内容，如引入企业参与大学服务地方工作的办法制定。在大学内部关系中，要在党委的全面领导下，形成党政协调、学政协作、校内外协同的长效机制。以学政协作为例，学政协作是高等学校的行政事务和学术事务的相互协作，协作的前提是行政事务和学术事务的互相分离，学政的分离是为更好实现的行政和学术相互协作，致力于高等学校的人才培养、科学研究和社会服务工作。在学政协作中，应警惕行政权力对学术权力的无端与过度干涉，要尽量避免学术权力自身运行的行政化。