中匈高等教育财政拨款模式改革比较研究

许衍艺

（北京外国语大学 欧洲语言文化学院，北京100089）

引言

20世纪中叶，匈牙利和中国都建立起了计划经济体制，以及与之相适应的高等教育财政拨款模式。匈牙利在1989年政治经济制度转轨后，对财政制度进行了改革，高等教育财政拨款机制也被重新审视。此时恰逢高等教育大众化即将在包括匈牙利在内的中东欧国家展开，在国内外诸多因素共同作用下，匈牙利开始改革原有的高等教育财政拨款模式。我国改革开放后，随着政治经济体制的调整，国家财政管理体制和高等教育管理体制也发生了改变，亟需对建国以来实行的“基数加发展”的拨款模式进行改革。中国和匈牙利如何脱离简单的基数拨款，走向更为复杂、更为“智慧”的拨款模式？在相似的改革目标下，两国的改革路径和改革成效有何异同？对中国和匈牙利两国高等教育财政拨款模式进行比较研究，有利于我们更深刻地理解高等教育财政拨款体制的特征和发展趋势，思考两国改革中遇到的普遍性问题，考察他国解决问题的特色方案，对于我们总结经验，进一步深化我国高等教育财政改革具有积极的意义。

一、中匈高等教育财政拨款模式改革的演进

（一）匈牙利高等教育财政拨款模式改革历程

1．“基数拨款”模式（1996年之前）

1989年制度变革之前，匈牙利基本没有私立大学，高校统一由政府举办。高等教育的经费来源主要是政府所提供的公共财政资金。大学实行精英教育。学生免学费，还能享受生活补贴。国家对于高校沿用传统的“基数拨款”模式，依据各大学历史支出情况，在院校上年度预算的基础上，由政府与院校协商谈判，核定拨款份额。这种拨款方式是对于院校的资助，不能体现学校的事业发展情况和招生规模。其优点是可操作性强，因而对于匈牙利高等教育财政的影响延续至今。其缺点也很明显：高校的绩效、服务质量与资金投入没有关联，同时，拨款份额的核定过程也不够透明公平。［1］

2．“标准定额”模式（1997-1999年）

上个世纪80年代末90年代初，匈牙利高等教育财政体制面临着重大的改革机遇。

在世界范围内，美国和西欧国家于上个世纪60-70年代已经完成了高等教育的大众化。在包括匈牙利在内的多数中东欧国家，这一进程开始于上个世纪的最后10年。［2］［3］匈牙利政府意识到，高等教育大众化已是大势所趋。原有的“基数拨款”实际上是对于院校的直接拨款，拨款额度基于学校的历史支出，与学生人数不直接挂钩，因此匈牙利国内各高校扩招的意愿并不强烈。在这种形势下，政府酝酿进行高等教育财政制度改革，拟对高校实行“标准定额”拨款。根据政府的设想，这项改革举措一方面能够刺激大学扩大招生，另一方面还可以调整专业结构，可谓一举多得。

这一时期，匈牙利高等教育财政拨款模式改革的诸多外部条件也已具备。

1989年政治经济制度转轨后，匈牙利政府改革了财政体制，并组织专家对于高校的日常运营及财政收支状况进行了摸底调查，核算出了各大学科门类的生均投入数据。此数据为日后实行“标准定额”拨款提供了依据。

从1990年起，匈牙利大学生补贴（包括奖学金及各项生活补贴）率先实现了“标准定额”拨款。具体计算方式是，用生均补助标准乘以学生人数，得到的金额即为国家拨付给高校的补助总额。

1990年，匈牙利对于教育法做了修订，允许创办教会大学和私立大学。从1991年起，政府对于这些新成立的教会大学及私立大学中的国家公费生实行“标准定额”拨款。具体做法是，国会每年制定生均教育拨款标准，文教部根据数据库的在校生人数，计算出拨款数额，无需与院校谈判协商，实现自动拨款。

还有一个外界因素推动匈牙利改革原有的基数拨款模式。1991年，匈牙利与世界银行签订了一份旨在开发人力资源的贷款协议。根据协议，匈牙利高等教育的改革目标之一是实现管理及财政的合理化。为此，匈牙利需制定高等教育法，以及实现高等教育财政的规范化、公式化拨款。

上述国内、国际因素成为了匈牙利高等教育财政改革的催化剂。匈牙利1991年开始起草高等教育法，旨在发展高等教育，实施包括财政拨款制度在内的改革举措。政府欲将传统的“基数拨款”一步到位地改为标准化的拨款模式，遭到了来自院校和财政部门的抵触和反对。一些老牌大学担心新的拨款模式将减少对院校的资助，使学校丧失传统的优势地位。而政府部门内部，也难以在短期内改变传统的官僚式行政管理方式。此外，财政部门则担心，在高校大规模扩招的情况下，“标准定额”拨款方式将加大财政负担。由于各方就法律内容争议较大，难以达成利益的统一，匈牙利首部高等教育法迟迟未能出台。

上个世纪90年代初，匈牙利高等教育财政中出现了一些改革元素。政府为了鼓励高校扩招，设置了专门的预算，这部分资金的份额与学生人数成比例，采取“标准定额”法进行划拨。此外，政府还设立专项资金，鼓励高校开设新专业。上述两类专项资金数额都比较小，没有给匈牙利高等教育财政制度带来根本改变，但却首次引入了规范、透明的拨款方式，也收获了一些积极的效果：大学在校生人数显著增长，同时，高校新开设了一批现代化的专业。

1993年，匈牙利高等教育法终于获得通过。这部法律允许高校多渠道筹措资金，但酝酿已久的产出导向型“标准定额”拨款模式由于反对的意见比较大，仍未得到落实。

1994年大选后，新上台的匈牙利社会党政府再次启动高等教育财政改革。匈牙利借鉴荷兰的“标准拨款”模式，①荷兰高等教育拨款向产出型过渡时期所采用的模式。加以简化。制订了本国的“标准定额”拨款办法。“标准定额”拨款遭到匈牙利大学校长会议的强烈反对。1997年末，匈牙利与世界银行签署了新的发展高等教育贷款协议，根据协议，匈牙利将在1998年实行“标准定额”拨款。在匈牙利政府的强力推动下，“标准定额”拨款被写入1997年修订的高等教育法中。1998年第一季度面世的新拨款模式综合了教学经费和修缮费，按照不同的学科大类，确定了7个定额标准。这是一个以学生人数为主要参数、市场模式的拨款方式。

3．“公式拨款”模式（2000年之后）

1998年青民盟①匈牙利政党，全称为“青年民主主义者联盟”。赢得大选后，对高等教育财政拨款模式做了修改。政府根据一些院校的要求，调高了医学、农业等学科门类的定额标准，以保护这些传统优势学科。这一时期还有一个重要的改变，即将学生人数作为参数时，需要折合一定的淘汰比例。这意味着匈牙利高等教育财政开始采用真正意义上的“公式拨款”模式。

接下来的几届匈牙利政府对于定额标准进行过数度调整，顺应了高校提出的要求，不断增加定额种类和变量。这意味着越来越多的附加因素开始发挥作用。在实际操作中，不是按照严格意义上的公式计算拨款额度，而是由政府和院校协商谈判，确定资助金额。财政拨款模式逐渐与市场发生背离，产出导向型拨款模式并未在匈牙利高等教育财政体制中得到真正落实。

2010年，匈牙利深陷经济危机之中。重新上台的青民盟政府为了应对危机，减少国债和财政赤字，决定削减对教育的财政支出。2011年底，匈牙利通过了新的高等教育法。在随后颁布的政府令指导下，国家取消了公立大学免学费制度，实行交费上大学。将财政拨款方式改为以国家奖学金名义资助学生，并且大量减少了经济、法律等学科的政府资助名额。重点资助科技、IT和自然科学等“对国家战略具有重大意义的学科”。［4］在投入高校的财政经费中，人才培养占70%，科学研究占30%。［5］此外，国家专设“卓越项目”资金，目的是增强科研的吸引力，激励大学提高科研产出；同时鼓励教学、科研方面的卓越人才留在匈牙利。［6］

通过以上改革措施我们可以看出，政府强化了使用定额标准计算的“公式拨款”模式，同时使国家资助的学生名额变为浮动的配额。政府在减少高等教育财政投入的同时，根据国家战略、市场需求调整了专业结构，并在拨款机制中加大了绩效拨款力度，加强了政策工具对于高等教育的管理和调控作用。政府希望通过改革，减少院校对于公共财政的依赖，使大学主动适应教育市场、人才市场的需求，学会“自给自足”。但高等教育经费的大幅缩减造成匈牙利高校报考人数、录取人数大幅下降。改革遭到了学生、高校的强烈反对。迫于压力，2013年之后，政府恢复了一些专业的国家奖学金生名额，逐渐增加了对于高等教育的财政投入。

4．新的改革尝试——基金会办大学

2018年大选后，连任的青民盟政府开始新的改革尝试。根据政府的规划，将在少数院校引入基金会办大学模式。布达佩斯的考文纽斯大学被选为改革先行试点院校。考文纽斯大学是匈牙利最知名的大学之一，在校生人数达12000人，其经济类学科尤具优势。

根据政府的设想，公立的考文纽斯大学将被改制为一个由国家创立的基金会所运营的大学。具体的做法是，政府成立一个资产运营基金会，②麦凯纳斯考文尼大学基金。将国家在Mol③匈牙利油气集团。和Richter④吉瑞医药匈牙利有限公司。两家大企业分别持有的10%的股份交由基金会运营，考文纽斯大学获得分红收益，替代之前的政府财政拨款（这笔分红收益将不低于此前的政府财政拨款）。考文纽斯大学部分不动产的产权属于一家私营企业，政府将从私营企业手中收购包括教学楼等在内的不动产，免费赠送给大学使用，并且提供一定的资金支持，用于教学楼的改造及留学生公寓的扩建。

从2020学年起，考文纽斯大学将没有公费生名额，学生可以申请考文纽斯奖学金，以取代目前的国家奖学金。大学教职员工的身份也将从国家公务员转变为职员。改革后，政府将大学的“供养权”移交给基金会，同时放弃对大学的指令权。大学在行政管理、人事、财务方面可获得充分的自由。

匈牙利进行公立大学转制基金会大学改革目的是，使大学摆脱对国家财政的依赖，改变大学长期以来形成的落后的管理文化，强化大学绩效意识和市场意识，降低师生比，全面提高教学、科研水平和国际化程度，从而提升大学的国际竞争力。

考文纽斯大学改革的目标是到2030年跻身世界排名前200、欧洲排名前100的大学行列。根据政府的规划，如果改革试点成功，匈牙利今后将在更多的高校推广“考文纽斯模式”。

（二）中国财政拨款体制改革历程

新中国成立以来，我国对高等教育实行以政府财政投入和管理为主的财政制度。随着国家财政管理体制的发展变化，高等教育财政拨款体制也发生了相应变化，相继经历了两次变迁的三个阶段。

1．“基数加发展”模式（1955-1985年）

从新中国成立之初到1985年，我国高等教育财政拨款采用的是“基数加发展”的模式。政府根据各所高校规模大小以及相关业务活动的日常开支，核定一个经费拨款基准，以后的经费核拨在上一年度财政拨款份额基础上，考虑当年情况和高校的需求，在国家财力允许的情况下，适当增加发展经费。这是一种渐进式的经费划拨模式。其优点是能够保证高校经费的持续增长，且操作简便，这种模式与我国建国初期的财政管理体制以及高等教育的发展状况相适应。但由于拨款的核定以历史支出为基础，而非基于合理的成本分析之上，因而容易造成高校追求成本最大化，不利于提高经费使用效率。此外，这种拨款模式人为因素较多。在基数确定过程中，一些院校对于拨款决策部门具有较大的影响。造成财政资源分配不够公平和透明。

2．“综合定额加专项补助”模式（1986-2002年）

1986年10月，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，实行“综合定额加专项补助”的拨款模式。根据该办法，国家对于院校的拨款分为“综合定额”和“专项补助”两部分。主管部门制定出不同科类、不同层次、不同地区的生均定额标准，根据各院校的学科设置及学生规模核定下达“综合定额”经费。“综合定额”包括教职工工资、补助工资、职工福利费、学生奖学金（人民助学金）、公务费、业务费、设备购置费、修缮费，其他费用和差额补助等。“专项补助”是“综合定额”的补充，由主管部门根据各高校的实际情况核定下达，主要包括专业设备补助费、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世界银行贷款设备维护费和特殊项目补助费等。［7］

20世纪50年代初期，苏联提出了托卡马克的概念，并建成了世界范围内第一个托卡马克装置。由于磁场强度技术上的限制，所能约束的高温等离子体只能是非常稀薄的.其密度比惯性约束中的小很多。因此要实现点火，就要大大增加约束时间。

与“基数加发展”相比，“综合定额加专项补助”明确和量化了拨款依据，减少了拨款的随意性。提高了拨款的科学性、公正性和透明度，有利于鼓励学校扩大办学规模。此外，专项补助项目的设立使高校拨款与政府的高等教育政策目标更紧密地结合起来。［8］但该模式也存在一定的缺陷。“综合定额”将在校生人数作为唯一的政策参数，这在客观上刺激了学校盲目扩招，而盲目扩招又导致高校债务急剧增加。另外，“专项补助”的拨付由于缺乏统一标准，资源多集中于一些重点院校，对于公共资源配置的公平性、均衡性也带来了不利影响。

3．“基本支出预算加项目支出预算”模式（2002年至今）

随着财政部对中央部门预算核定方式的改革，从2002年开始，我国高等教育经费拨款开始实行“基本支出预算加项目支出预算”模式。其中，“基本支出预算”的制定基于定员定额管理原理，主要用于维持学校的日常教学和科研活动的正常运转，包括人员经费和日常公用经费两部分。本科教育按照12个大类学科，分别设定有不同的生均公用经费定额标准，这部分定额与人员经费生均定额相加，形成各学科生均综合定额。“项目支出预算”是为支持学校完成特定工作任务或事业发展目标拨付的经费。目前，我国的教育类项目支出预算拨款主要包括重点引导类、改善办学条件类、绩效引导类、学生资助类、国际交流类以及其他等六大类。［9］“项目支出预算”对于学校开展提高性项目提供了有力支持。

“基本支出预算加项目支出预算”拨款模式抓住了招生规模这一高校办学的核心成本来拨付办学经费，突出生均拨款的重要地位，在一定程度上解决了资金使用效率的问题；专项拨款在一定程度上解决了建设一流大学、化解财务风险等高等教育发展过程所出现的问题，加强了高校拨款与政府高等教育政策目标的联系，同时扩大了高校经费使用的自主权。［10］

我国从上个世纪80年代以来，逐步实施了一系列旨在提高绩效的财政改革措施。目前的高等教育绩效拨款主要包括项目类和人材类的竞争性经费，以及绩效专项经费，如“211工程”、“985工程”等专项建设经费。绩效拨款有利于集中有限的财政资源，在公平公正的前提下，重点扶优扶强。绩效拨款对于促进我国高等教育办学和科研水平的发展起到了显著效果。但总体来说，我国的绩效拨款还有待进一步研究和发展。

王莉华认为，我国目前高等教育事业费拨款的本质仍然是基于教学工作量的投入因素公式拨款，而普通高校科研经费中的科研事业费则根据专职科研人员的规模确定。因此中国普通高校的财政经常性经费仍然以传统的投入因素公式分配。［11］

从1999年起，我国高等教育连年大幅扩招，对于教育经费的需求急速增长。高等教育经费来源结构发生了重大变化，多元化筹资机制逐渐形成，学费成为高等教育经费的第二重要来源。逐渐上涨的学费对于经济困难家庭造成了较大的压力。政府实行重点针对贫困生群体的资助政策。近年来，国家财政逐渐加大了对于大学生奖学金的投放力度，受助学生比例显著增长，资助水平不断提高。现行的“奖、助、贷、勤、补、免＋绿色通道”的多元混合学生资助体系，针对不同的对象有不同的资助方式。学生资助政策促进了教育公平，推动了高等教育的成本分担，为我国高等教育大众化的顺利实现提供了保障。

二、中匈高等教育财政拨款模式改革比较

20世纪80年代以来，伴随本国的政治制度、经济体制以及财政管理机制的变革，顺应高等教育大众化的国际趋势，中国和匈牙利均进行了高等教育财政拨款模式改革，以建立更为公平和高效的高等教育财政拨款机制。两国在具体改革成效方面，体现出以下共同点及差异性：

（一）中匈高等教育财政拨款模式改革的共同点

2．改革区分了经常性经费与完成特定工作任务的经费，分别采取不同的拨款规则，对于前者实行基本拨款，保障大学的稳定运营。对于后者，采取绩效拨款的方式，奖励成果，刺激产出，扶优扶强，引导学校主动适应社会变化以及国家战略发展的需求。

3．拨款由传统的资助院校向资助教育市场的消费者方向移动。经过改革，目前匈牙利实行上大学交学费政策。由政府确定国家资助的学生名额，并在此基础上核定划拨给各个院校的经费额度，以奖学金的名义将人才培养经费拨付给学校。国家通过这种方式实现对于学生的学费资助。近年来，我国家逐渐完善了学生资助体系，形成了多元混合学生资助模式，政府加大了对于大学生奖学金的投放力度，受助学生比例显著扩大。财政拨款向消费者倾斜，一方面有助于实现就学机会的相对均等、保证高等教育的入学率，推动高等教育的成本分担；另一方面，学生以高等教育的消费者身份出现，可以督促大学提升教育服务质量、更好地适应社会和经济发展的需要。

4．财政拨款对于高等教育的政策导向作用得到加强。中国和匈牙利政府有效地利用了财政拨款这一管理手段，通过一系列的改革措施，在一定程度上实现了对于本国高等教育发展方向的调整和对于大学办学行为的约束。

（二）中匈高等教育财政拨款模式改革的差异性

1．改革的路径不同。与我国总体的经济体制改革相一致，我国高等教育财政拨款模式改革采取了渐进式路径。从“基数加发展”，到“综合定额加专项补助”，再到“基本支出预算加项目支出预算”的改革，与我国财政政策的改革同步，都是在政府法规、政策的大力推动下稳步进行。［12］1989年以来，在苏联东欧巨变的大背景下，匈牙利政治、经济制度急剧转轨，政府利用转型的契机，抛弃传统的资助院校的基数拨款模式，借鉴西欧的模式，在各方阻力较大，改革条件不够充分的条件下，试图一步到位，将传统的协商式拨款改为标准公式化拨款，采取的是激进式改革路径。

2．改革的成效存在差异性。我国高等教育财政拨款模式改革由于采取了渐进式路径，步步推进，在很大程度上避免了政策偏差可能带来的负面影响，因此改革遭遇的阻力较小，实施的较为顺利，改革的成果较为稳定。匈牙利采用激进方式推行改革，由于院校财政收入减少，相应的成本补偿机制尚未建立起来，导致高等教育受到较大冲击。尽管有政府和国际组织的双重推动，改革进行得仍较为艰难。院校、甚至相关政府部门均对改革有抵触情绪。历届政府最终都迫于国内压力，不得不对利益相关方妥协，对改革内容进行调整、修正，改革的成效发生扭曲。

3．匈牙利通过国立的考文纽斯大学转制基金会大学，在基金会办大学的改革中取得了突破。由于社会经济发展状况、文化传统等因素的影响，在匈牙利和中国，高等教育的社会捐资规模小、比例低，难以成为高校的主要收入来源。我国的公立大学高等教育发展基金，尚无政府的重大财政支持。基金会的管理也没有实现专业化和市场化。匈牙利的基金会制大学，政府提供启动资金，由市场化、专业化的基金会进行资金的投资管理，能够保障学校获得充足稳定的办学经费。基金会可以协调政府控制和高校自治之间的矛盾，起到拨款中介机构的作用。通过改革，院校可获得更大程度的财务自主、学术自由和大学自治。改革将促进大学提高责任意识，培养生存能力，追求卓越，最终实现提升国际竞争力的目标。

三、结语

中国和匈牙利通过高等教育财政拨款机制改革，脱离了基数拨款模式，探索、实践了更为科学合理的拨款模式。改革提高了两国高等教育财政资金的使用效益与效率，实现了财政拨款对于院校办学行为的引导、约束作用。改革促进了大学提升教学、科研质量，主动适应社会和经济发展的需要，使高等教育事业朝着政府制定的政策目标前进。高等教育的财政政策导向作用在改革中得到了加强。中国和匈牙利的高等教育财政拨款机制改革为两国实现高等教育大众化提供了重要的保障。两国的改革特点与国际趋势相一致。但中国和匈牙利目前的高等教育财政拨款模式都还不是真正意义上的产出导向型拨款，两国仍需进一步探索激励高校内涵式发展的有效财政拨款机制。

相对于我国的渐进式改革，匈牙利的改革较为激进。两国不同的改革特征符合各自不同的政治、经济发展状况以及社会、文化特点。两国分别选择了适合本国国情的改革道路。我国的渐进式改革总体推进较为平稳顺利，匈牙利则在国立大学转制基金会大学等方面取得了实质性突破，其成果值得期待，这种改革模式也值得我们借鉴和思考。