英国福利思想与制度变化的再思考*

刘晓梅 闫天宇

(东北财经大学公共管理学院，辽宁大连，116000)

一、问题的提出

(一)研究背景

在人类社会的历史发展演进中，对同类或社会成员的悲惨遭遇会产生怜悯之心，这种感同身受的“移情”主要是由人作为高智商动物所具有的感性认知所形成的。同时，由于在人类心理发展过程中存在着“移情”情况和受到宗教等因素的影响，人类社会很早便存在对他人进行一定程度的帮助的行为。因此，人类社会历史发展状态下的诸多因素使人类在结成聚集的社群关系的同时，也催生了人类文明社会成员之间的相互帮助。其中，慈善和捐助作为依靠个人或者社会团体等少部分人的力量帮助处于困难中同类的习俗，一直延续至今。随着这项习俗的发展演变，依靠国家全体公民共同承担责任应对风险的国家体制形成，这就是基于国家层面的社会保障制度。现代国家的社会保障制度是现今影响世界各国政治的重要体制之一，从相关思想萌发到制度全面建立，其在各个历史阶段都对现今世界各国的发展起到重要的推动作用。

社会保障是社会经济与国家制度高度发展的产物，特别是工业化和城市化发展不仅在一定程度上强化了劳动分工，带来大规模的工业化生产，也带来了更大的劳动风险，并形成了新的社会风险，冲击现有的社会体制结构。这种新风险削弱了以往由家庭、聚落、宗族等承担的自保功能，客观要求国家通过民主集权的方式，制定政策方针，并建立相应的制度，这就是通常所说的社会保障制度。在第二次世界大战后半个多世纪里，伴随着全球经济、政治进入稳定发展的黄金期，社会保障制度已被大部分发达国家和发展中国家接受并承认。现代社会保障制度诞生至今已有100多年的历史，世界上几乎所有国家以法律明文的形式承认社会保障权益为一种最基本的权利。因此，社会保障制度作为现代文明社会的重要标志和国家民主政治的重要表现形式之一，其政策策略发挥着保障人民生活、促进经济发展、缓和社会矛盾等重要作用。尤其是在经济环境不断变化的过程中，社会保障制度本身的逐步发展和完善，对维护国家稳定的作用日益明显。社会保障制度作为一项正式的国家制度，是工业发达的产物，涉及国家对国民生产和财富的分配，体现了国家共同体中每一个公民的权利与义务。

1990年，艾斯平-安德森的《福利资本主义的三个世界》问世，该著作首次提出了“福利体制”的概念，在分析中引入了“商品化”和“阶层化”的衡量标准，对当时西方资本主义国家所采纳的福利体制进行分类[1]。各国社会情况不同，因而对社会保障及其相关内容的称呼也有所不同，由此形成了不同的福利体制。但追求社会发展最大化、社会矛盾最小化、社会工作高效化的核心理念及所构造的社会福祉最优化的核心概念却基本相同。因此，现行的社会保障体制依照典型特征被艾斯平-安德森分为三类：自由主义福利国家体制、保守主义福利体制和社会民主主义体制[2]。尽管他在社会保障的国家体制研究层面具有高屋建瓴、开宗明义的贡献，但随着新兴国家(后发现代性国家)的高速发展，其提出的分类方式显现出历史局限性，依据现今视角审视略显粗糙，涵盖不全，存在纰漏。尤其是进入21世纪以来，全球许多国均面临低生育率、人口高龄化等社会问题。对此，欧洲和亚洲的国家和地区的社会保障制度亟待调整，以应对新风险、新问题的冲击及适应社会环境的变化。因此，在新的时代背景下各国政府如何扩宽制度制定视角，并利用新的维度和分析方法来重新审视现有的社会保障制度显得尤为重要。

(二)研究路径的再思考

本文从国家与公民关系层面出发，重新分析社会保障制度的发展历史。基于民主国家背景下产生的社会保障理论及其制度，与历史演进中从被绑缚在土地上的农民转化为城市市民和国家公民的身份变革密切相关。在政治制度层面，生产关系变化推动了国家政治体制变革，这在欧洲近现代的民主革命过程中体现得尤为明显。生产关系变化不但催生出现代国家(现代民族国家)的概念，而且在现代国家内部，对约束甚至废除君权(或王权)起到关键作用，其促成民主制度的建立，让国家从想象中的集团转变为具有公约及身份认同的共同体。这一共同体便是由社会契约所构成的主权者[3]，即主权者是所有公民依照契约精神，牺牲部分权利，凝聚成为具有最至高无上权力的权威者。主权者的形成过程体现了每一个国家公民对于未来生活的美好期冀以及国家中每一个公民力图实现保障现有安定生活的目标。为了实现这一目标，需要国家制度和执行人员为主权者服务，行使行政权处理国家、公民具体事务，即建立政府组织。政府作为主权者的代表，是承接公民和主权者的直接机构，也是维护国家共同体的权威。为了国家整体的稳定与发展，政府必须对国家全体公民的安定团结负责，尤其在保障民生、保持稳定、促进全社会的发展繁荣等方面。政府要组织公民合法且有序地参与公权力的行使，以保障公民自身所处生活环境的稳定。为实现这一国家整体构想，让公民能完全参与到国家事务中来，需要对国家公民的保障体制或福祉体制进行分析，其中对关乎公民权益、增强集体抗风险能力的国家体制的分析尤为重要。一方面，这体现出公众积极参与社会保障体制建设过程对国家发展产生的正向作用；另一方面，由此可以判断出公民作为国家最基本的构成单位在体制运行中的利弊得失，为社会保障体制的比较分析提供新的分析维度。由此，通过梳理世界上最具代表性的福利国家的发展变革历程，从全新的视角对社会保障制度进行再分析，对研究保障体制和福利体制具有理论和现实意义。

从新的角度出发，研究社会保障制度的构成与运行离不开对“社会保障制度内部”运行机理的考量。从制度内部探索社会保障制度运行机制，聚焦内部逻辑机理，建构理论分析框架，需要在研究历史理念的基础上，从时间维度上进行纵向研究，即以时间为坐标衡量制度历史沿革，并开展以人类生命周期下的多种相关保障内容协同运作的空间维度为坐标的横向研究。将时间或时代视为基础的考察维度，是遵从唯物史观的辩证唯物主义观点。本研究不仅分析了国家制度的变革，还分析了客观历史条件改变引发的社会变革，即以国家视角分析制度从产生到建立健全的全面发展过程，再结合人的生命周期视角，探讨国家和公民是如何相互扶持的，进而解析社会保障制度作为现代社会土壤中植入的一颗种子，是如何在不同时代条件下生根发芽并茁壮成长的。

(三)研究对象选择

英国是福利制度的诞生地，凭借吸收普鲁士政府所创立的社会保险制度，最早完成从简单救济到全面依托社会保险的跨越，进而彻底转变成福利制度国家。从救济制度到福利制度的转变体现了英国社会保障制度改革兼具继承性与创新性的特征，将原本的救济囊括于现今实行的福利制度之中。20世纪70年代，福利制度经历了一段蓬勃发展的时期，福利思想在全球不断传播扩散，深入民心，同时，其内涵不断充实，内容不断拓展。但受社会、经济、政治等多重因素的共同影响，福利制度的发展开始在英国面临窘境，从巅峰走向衰落。虽历经多次改革，但英国福利制度在社会弊端丛生的压迫下左支右绌，徘徊于崩溃的边缘。

分析英国福利思想的历史发展过程，应聚焦在社会保障建立初期，生产关系所导致的福利制度变化，尤其是面对新风险——普遍老龄化、女性解放运动等对原有男性为主的劳动力市场的冲击导致的激增的社会矛盾[4]，原有的福利体制能否驾轻就熟。因此，需要通过分析原有体制内部的运行逻辑，评判该社会保障制度的变革特点，尤其是对其中“除旧布新”的具体改革措施和相应而生的新制度特色进行评判，进而考察改革后的制度对于全体公民的公平性和效率性的影响及其嬗变，探究社会保障制度对维护国家稳定、调和社会矛盾的作用。

古人云：“以铜为镜，可以正衣冠；以古为镜，可以知兴替；以人为镜，可以明得失”[5]。现今世界经济整体呈下行趋势，“霸权主义”和“种族主义”等观念盛行，一定程度上导致各国矛盾和冲突不断加剧。在此背景下，急需通过不断调整社会保障思想及相关制度来充分发挥社会调节作用。因此，重新审视英国的福利国家思想以及制度的历史变迁，有助于在新时代背景下寻求促进世界共同发展的道路，从而在缓和国内外矛盾的同时，促进人类社会的文明进步。

二、英国社会保障的福利思想与制度变化

(一)以《济贫法》为核心的政府救济体制的确立

世界上最早的以国家形式确立并执行的社会保障与社会救济的法案是英国于1601年通过的《伊丽莎白济贫法》(以下简称《济贫法》)。《济贫法》被视为世界历史上最早的社会保障法案，是社会保障制度的发端，为后续相关法律与制度确立了基本原则。诚然，依现今的眼光去审视会发现其存在诸多不公，但作为开山之作，该法案在历史发展上的重要意义依然熠熠生辉。

都铎王朝后期在经济上是从以传统农业为基础的封建王朝转变为以工业为主的资本主义的过渡时期，在制度上是从封建王权国家向资本主义民族国家的过渡时期。资本主义的原始积累主要是为了解决当时生产方式变革对传统农业经济生产方式的冲击所引发的诸多问题，例如工业革命、农业革命、宗教改革、商业扩张、对外战争、饥荒和流民等。国家为解决这些错综复杂的社会矛盾及维系国家和社会的稳定，将原本由教会承担的责任转由政府承担，从国家层面开始对处于底层的、失去土地的、成为社会不安因素的农民进行救助。

1.修道院为主体的救济体制的崩坏

地理大发现带动了世界各大洲的商贸互动，工业革命促进了工业生产效率的进步，生产力的发展推动了生产关系的变革，更在一定程度上促使社会结构发生变化，这些时代特征在蓬勃发展的英国尤为明显。圈地运动，亦被后世记为“羊吃人运动”，使封建时期原本从事农耕、强烈依附于土地的农民无以为继、流离失所，尚在发展初期的资本主义工业将流民转变成工人的能力极其有限，由此引发贫困人口剧增、犯罪率上升等诸多社会问题，威胁统治稳定。

受15世纪初至20世纪初期 “小冰期”(1)大约在15世纪初，全球气候进入一个寒冷时期，这个时期通称为“小冰期”(Little Ice Age)。的影响，英国粮食歉收；地理大发现过程中，英国殖民者从南美洲掠夺回大量黄金白银，加速了国内的通货膨胀；受利益驱使的雇主进一步增加劳动时间、压低工资，劳动力愈发廉价，生活难以为继，占人口绝大多数的普通人生活每况愈下。在此背景下，文艺复兴、宗教改革等运动相继展开，掌权者极力脱离天主教罗马教廷的掌控，采取解散修道院、没收教会财产等诸多举措，原本分区域的以教会、修道院等为承担主体的救济贫民形式消失。此外，英国社会在精神上抛弃了原有神权下的清贫观念，出于资本主义的思想偏见将贫穷认定为懒惰的结果。底层贫民求救无门，难以度日，进而造成社会动荡。在这种社会现实情况下福利救助从由教会承担逐步转向由政府承担。

2.国家以“济贫税”的方式统筹救济

1601年，伊丽莎白女王将英国前几个世纪救助贫民的法令以法律明文的形式确定下来，从此形成了由一系列相关法案组成的一整套系统化的法律体系，其中最典型的法案就是《伊丽莎白济贫法》。《济贫法》包括如下内容：救济或赡养没有工作能力的人，如孤儿、无子女的老人和身体残疾者；设法使有劳动能力的人就业等[6]。其规定，救济无力谋生的贫民所需要的费用由国家以“济贫税”的方式征收，社会全体成员共同负担该税费。此外，由官方划分贫困救济人口，为失业者提供工作，对贫困人家的小孩进行就业训练，对老年人、患病者和孤儿进行收容，对懒惰不工作的穷人采取严酷的惩罚措施[7]。

《济贫法》作为社会保障制度的起始，在国家层面承担化解由国家经济体制导致的社会矛盾的责任，具体而言，就是力图通过为流民提供可以使其自食其力的工作的方式，从国家内部成员互帮互助、互救的角度出发，着手解决诸多矛盾。此法案是人类社会文明进步的重要表现形式，并随着历史条件的改变逐步发生变化。

3.国家救济的改革与崩坏

英国在扩张及掠夺海外殖民地的同时，其社会结构也在逐渐发生改变。新兴资产阶级逐渐成为英国社会的主流，他们一边利用多种手段试图掌握国家政权，另一边则不断压榨劳动力的剩余价值，从上层建筑和生产力出发，不断扩大自身的影响力。

1688年历史上著名的“光荣革命”使英国资产阶级掌握了国家权力，出于自身利益需要以及在多方因素影响下，英国政府着手对原有《济贫法》进行修订，改变原有的救济方式。此外，战争、气候等外部因素还迫使当时的英国政府另立法案，例如1796年的《斯品汉姆莱法》。这项法案确立了此后相当长时间内英国社会保障中的最低收入原则，这也是解决就业状态下低收入贫困的根本性原则，即每一个贫穷而又勤劳的人除自身收入外也有满足家庭成员生活所需的最低收入，其实现办法是在工资收入的基础上加上来自济贫税分配的收入[8]。此后，基于1834年8月的《济贫法》(简称《新济贫法》)，英国政府采取相关措施，削减了原本由沉重的“济贫税”所导致的国家层面的巨额财政负担，同时缩小了救助范围，满足了资产阶级维护自身利益的需求。

法案增补和新立法案从本质上讲，依旧是对原济贫制度做出的调整，是英国原有济贫理念的延续。然而，当时社会保障的相关理念处于萌芽时期，受历史条件的局限，济贫制度存在缺乏中央统筹管理和监督机制、工作运行混乱、开支沉重、机构冗余等诸多问题。随着英国的工业革命进入高潮，机器生产开始逐步取代手工劳动，大量手工从业者失业。新增的巨量失业者依旧难以从济贫体系中获取基本生活保障，济贫制度的局限使单纯救济贫困的方式无法维系。

4.对国家救济体制的评述

依照资本主义的观念，正是地理大发现、圈地运动等一系列扩张举措，才让原本被禁锢在土地上的农民获得了解放和民主权利。具体而言，原本强烈依附于土地上的农民获得可以自由流动的权利，其进入城市的工场(或工厂)，以劳动时间计算报酬，依靠出卖劳动力参与工业革命带来的生产力发展和更高级的生产关系。资产阶级标榜此类“自由解放”为积极的民主运动。然而，其在鼓吹这一“伟大成果”时，却对产生的恶果视而不见。实际上，农民失去了土地这一生产资本，也就失去了自身抵御风险、安稳度日的最稳固的生活来源。原本只担心气候会对收成造成影响，现今却激增了多重风险因素。农民日渐成为居无定所、难以度日的流民。即便有幸进入城市，成为受雇主雇佣的劳动力，寻求生计之路也是风险重重。无论是在手工工场还是在机械化生产的工厂，因公受伤、积劳成疾(类似于现在的工伤和职业病)的概率远远大于农耕环境，长期加班、无休止地延长劳动时间榨取剩余价值的工作方式使劳动力身体状况堪忧。此外，工作场所人口聚集密度过大，工人长期处于有限的活动范围，导致环境拥挤、居住条件恶劣、卫生质量差、交叉感染疫病等问题的出现。以上种种危险使以出卖劳动力谋生的平民笼罩在重重危机之下。也正是在此背景下，英国诞生的顾及平民利益的制度显得熠熠生辉。

英国在秉持其传统的救济思想总体不变的前提下，结合实际国情与发展需要，首次将国家政府作为救济主体，着力解决由社会发展造成的矛盾。英国政府直面矛盾的核心问题——由国家体制问题所导致的贫困，明确了国家责任与政府职责，提出通过税收与救济调和社会矛盾的方式。相关一系列举措的落实，使英国国内的社会矛盾趋于缓和、资产阶级统治得以稳固，极大程度地推动整个英国社会在工业化浪潮下高速发展。

但受制于历史的局限，单一粗放的济贫措施依旧无法彻底解决诸多社会问题，无法应对时代变化所带来的冲击，新的社会问题与日俱增。新时期迎来的新变化迫使英国政府在济贫制度上另辟蹊径。

(二)以社会保险为核心的全面福利体制的确立

19世纪至20世纪上半叶是欧洲国家蓬勃发展的时期。在工业革命以及随后的技术革命(或称为“第一次工业革命和第二次工业革命”)中，科学技术在工业生产领域的应用进一步解放了生产力，提高了生产效率，进而使社会财富增加，经济高速增长。原本相互孤立、抵触的欧洲各国也随着贸易往来加深相互联系。社会的整体进步也为新的理念和制度的诞生提供了沃土。此时，在铁血宰相俾斯麦的领导下，德国为维护刚诞生的帝国的内部稳定，以强硬的手段镇压工人运动的同时，又以怀柔的方式安抚民众，并由此创建世界上第一个国家层面上的面向社会全体成员的保险制度。很快这种维系统治稳定的方式被英国借鉴。20世纪初，在继承本国传统救济理念的前提下，英国脱离单一救济制度，开始以保险为主要项目，建立全面覆盖、全民参与的社会保险制度。

1.继承与借鉴中的转变——由救济到社会保险

19世纪末至20世纪初，科学技术的进步带动生产力的发展，人类从“蒸汽时代”过渡到了“电气时代”，历史上称这一时期为“第二次工业革命”。伴随工业的发展，积累下来的社会矛盾日益发酵，贫富差距进一步扩大。在此时期，日渐沦为社会底层的工人和平民形成了新的社会阶层——工人阶级，随之产生的新的社会矛盾。由于资本主义本身的发展缺陷，社会冲突与日俱增，集中表现为工人阶级与资本家之间的矛盾。在《共产党宣言》的统一号召下，欧洲社会的共产主义者团结起来，组成了影响社会的重要力量。工人不再以罢工的形式单纯追求工资的提高，而是组建了工人阶级的政党，参与到欧洲的政治生活中来，并在一定程度上左右着国家的发展方向。从此工人阶级成为各国社会不可忽视的力量。

这一时期英国和海外殖民地的贸易不断增加，进一步推动本土工业的发展。英国社会内部成员贫富差距扩大的势头增强，享受奢靡生活的资本家与居住在贫民窟简陋环境下的工厂工人形成了鲜明的对比。此时，日渐成熟的民主体制为这些工人提供了以选票谋取权益的方式。工人既可通过罢工等工人运动表达不满，又可以通过选举获取议会席位，影响国家决策。为了解决此起彼伏的工人运动，英国政府借鉴当时普鲁士政府的经验，通过颁布各种社会保险法律来平息工人运动浪潮。1897—1934年，英国政府相继颁布了《劳工伤害赔偿法》(1897年)、《养老金法》(1908年)、《国民保险法》(1911年)、《伤残保险法》(1911年)和《失业保险法》(1934年)，英国逐步由以教会为主的贫民施舍变为由政府主导的社会保障体系[9]。

2.凝聚成果中的开拓——“福利国家”的诞生

在第二次世界大战胜利的前夕，战时艰苦生产、共同抵御入侵的工人开始谋求更广泛的权益。在第二次世界大战胜利后的英国大选中，工党上台，为响应工人阶级对当时社会保障相关改革的呼声，工党政府着手规划战后英国社会保障体制。1942年12月，贝弗里奇爵士提交了名为《社会保险和相关服务》(Social Insurance and Allied Service)的研究报告，即著名的《贝弗里奇报告》。该报告在彻底调查具体国情的基础上，较为全面地分析了英国当时社会保险体制的利弊，提出了战后新型社会保障制度建设的全套方案，包括改革的基本原则与方法、社会保障制度发展的基础、社会保障制度的目标以及社会保障制度管理方面的有关问题[10]，描绘了战后英国社会保障制度“从摇篮到坟墓”的发展蓝图，首次提出了“福利国家”的概念，并由此成为战后英国社会保障相关制度改革与发展的纲领性文件。第二次世界大战后的英国工党政府采纳了《贝弗里奇报告》的总体原则、设计原则和其中的大部分建议，在此基础上，建成了“福利国家”[11]。

为构建社会保障制度，《贝弗里奇报告》刻画出一个激进且广受欢迎的计划。该计划由国家统筹，力图全面解决诸多社会弊病，是一个“抵制收入能力中断和被破坏的社会保险计划”[12]。《家庭补助法》《国民保险法》《工业伤害保险法》《国民医疗保健法》《国民救济法》等法律法规的颁布，标志着英国福利国家制度的诞生。

《贝弗里奇报告》所提及的设计原则依旧是当今英国在社会保障领域完善体制的重要标准。第一，统一费率、统一待遇原则。以社会保险作为福利国家体制建设的核心，全民参与并享受同等待遇。第二，专设机构、统一管理原则。福利体制的日常运营工作交给社会保障部统一协调管理。第三，适度、适量原则。只为国民提供可维持生存的最低标准的保障。第四，普遍性、分类性原则。根据人口和保障需求进行项目设计，以不同社会保障项目来应对国民生活中的各种风险。

3.对以《贝弗里奇报告》为核心的福利制度的评述

《贝弗里奇报告》明确了福利思想，并强调国家和个人的责任分工。政府建立制度的本质是为了消除贫困，因此，需要全力推行和改进社会保险，为永久或暂时失去谋生手段的社会公民提供帮助，并根据其需求、物价波动等多方因素调整收入水平。这既能帮助失去谋生手段的公民，又可以保证正在工作的人员的利益。设立最低收入标准等措施，将暂时失业的人员转化为其他领域的劳动力，促进了社会成员充分就业目标的实现，并在一定程度上消除了社会不安定因素。

在普遍保障、国家与公民合作的双重思想观念的影响下，英国的福利制度秉承全体社会成员共济互助的理念，明确个人责任与国家责任，并形成国家体制中社会保险、国民救助和自愿保险三大保障项目。英国确立社会全体公民共同参与、共同奋斗的目标，彻底落实 “从摇篮到坟墓”覆盖公民整个人生的福利体制。其福利项目顾及英国国民生活中可能遭遇的诸多社会风险：从公民的生命周期上看，包含儿童津贴、退休之后的养老金；从公民身份上看，包括医疗保险、工伤保险、失业保险、住房补助、社会救助等的公民福利。由此，一个层次多样、覆盖广泛的福利体系建立起来。

基于具有划时代意义的《贝弗里奇报告》，英国建立的福利体系开创了“福利国家”制度模式，这一社会保障模式在第二次世界大战之后的经济重建中蓬勃发展，逐步走向发展的巅峰。“福利国家”制度顺应了战后英国建设社会保障制度的需要，成为英国重要的国家制度，并促进社会保障制度逐渐在世界各国生根发芽。

(三)徘徊于崩溃边缘的踌躇探索——“福利国家”的相关改革

福利观念不但深入英国国民思想，同时也传播至世界各地，根植于各国人民内心。“水满则溢，月盈则亏”，第二次世界大战之后英国高水平、全民覆盖的福利制度在逐步走向发展巅峰的同时，也存在严重隐患，并最终出现严重的福利危机，“福利国家”制度走向崩溃的边缘。至20世纪70年代，该制度在英国已历经30年左右的发展，但在西方资本主义国家普遍遭遇“滞涨危机”的恶劣经济环境下，面临严峻挑战，英国政府开始对福利措施进行改进。进入21世纪，2008年 “金融危机”的影响尚未消散，新的衰退风险又在逐步逼近，欧洲债务危机再加上日渐严重的人口老龄化、少子化问题，带来与日俱增的福利支出和巨额的财政赤字，这迫使英国政府对福利体制做出调整。

1.高水平福利下的危机丛生

英国确立了“福利国家”制度，设置了统一的管理机构，形成了以社会保险税费征收与公共财政支持为特征的福利征收与发放体系。从表象上看，高水平、全覆盖的福利为他人羡慕，但深入分析，不难看出其中的严重缺陷。在维系制度日常运行过程中，广泛福利体制出现了办理流程烦琐、人员冗余等诸多问题。与此同时，在满足人们基本生活需求的成本不断上涨的情况下，政府财政支付保险给付的费用大幅度增加，财政出现难以为继的福利危机[13]。第二次世界大战后的英国失去了往昔“日不落帝国”的景象，经济发展水平降低，百业凋敝。尽管在战前积累的财富可以勉强支持“福利国家”制度的基本运行，然而还是无法克服20世纪70 年代出现的“滞胀”危机。一方面，世界经济呈现下行趋势，人口老龄化、劳动力不足等问题导致纳税人总量减少；另一方面，高龄人口所需要的福利开支却在进一步增加。民主选举的选票压力和执政收益迫使工党政府在国家财政收入并无提高的前提下，通过持续给选民更高的福利待遇来维持其政治地位。公共财政无法有效开源，支出却依旧扩大，最终英国陷入入不敷出的境地。由于底层公民对于高水平福利的依赖以及整体经济下行导致的失业率不断增高，作为社会福利制度实施基础的充分就业不复存在。同时，持续的高水平福利滋生了部分社会成员的“福利病”，助长了懒惰习气，造成了“养懒汉和养闲人”的局面，进一步阻碍了经济的发展。“从摇篮到坟墓”的国家包办举措严重削弱了在职劳动者的工作积极性，“福利制度削弱了个人的进取和自立精神，它制造出来的问题比它解决的问题要多”[14]。

2.英国的福利削减式改革

在英国整体运行陷入低谷的情况下，持续提供高水平福利的工党于1979年彻底失势，取而代之的是以撒切尔夫人为领袖的英国保守党。为解决高失业、高通胀、低经济增长的糟糕局面，在保持原有“国家福利”制度不动摇的基础上，保守党政府开始削减公共支出，强调个人责任，大刀阔斧进行改革。在养老领域，减少国家给付责任，着力发展职业养老金制度和私人养老金制度；在医疗领域，削减医疗费用预算，减少公立医院数量；在失业领域，严格控制失业津贴的发放，降低失业津贴金额，严厉制裁具有劳动能力却不从事劳动的人员；在住房领域，削减政府投入以减少开支；在教育领域，削减高等教育部门公共开支，改革助学金制度，同时减少教育领域的预算及对大学和研究机构的拨款，取消针对全日制大学生的收入支持、失业福利和社会福利等[15]。英国此次在多领域进行的改革，通过极力削减政府公共财政支出预算，减轻了政府在福利领域所承担的责任，缓解了福利支出压力，将社会保障福利支出尽可能地转嫁给普通公民，暂时维持住“福利国家”制度，使之没有出现“崩溃”的局面。

面对福利制度危机，20世纪70年代以撒切尔夫人为首相的保守党政府与从2010年开始执政的以戴维·卡梅伦为代表的英国保守党政府，在应对的决策、颁布的政策及采纳的措施方面具有明显的相似之处。2010年，保守党政府在英国实施财政紧缩措施，并对福利制度进行一系列改革，以控制社会支出、减少财政赤字、降低公共债务。该届政府把低收入补贴、失业救济、就业收入补助、住房补贴、儿童税收抵免等多种福利金等合并为单一项，即统一福利(Universal Credit)[16]，以此来缩小福利削减波及的范围，降低其影响程度；同时，还实施了鼓励领取福利待遇者提早就业或者延长就业时间、下调福利水平、限制福利金最高限额等多项改革措施[17]。

上述两次福利制度改革均是以大幅削减公共支出为主要手段，通过向公共财政开刀，转移了民众的不满情绪。但造成危机的实质原因是资本主义存在根深蒂固的弊端，财富过度集中，工人工资增长缓慢，普通公众日渐贫困，社会贫富差距的进一步拉大。当普通公众对上层的资本家群情激愤的时候，保守党政府却在着力削减财政开支[18]，力图把公众的注意力从阶级矛盾转移到“国家福利”制度层面，把斗争的焦点转移到巨额的福利支出上。虽然巨额且广泛的福利支出可能会导致政府财政破产，但这却是普通民众解决基本生存的唯一的“救命稻草”。平民依靠社会福利勉强维持温饱，生活日渐拮据，稍有不慎便会万劫不复。英国呈现出高福利支出和再贫困化同时存在的矛盾现象。

3.对英国削减福利的改革的评述

随着时代的发展，社会条件不断变化，英国的福利制度也历经多次调整性改革。削减支出在一定程度上减轻了积压在公民身上日趋沉重的缴税负担，也极大程度上剔除了那些较少承担责任却享受高福利的“蠹虫”，表面上维系了那些积极奋斗者的权利，促进了社会公平运转。改革在削减公共支出的同时，提倡个人利己主义，尊重个体差异及自由之权，将国家在养老、失业、医疗上的统筹规划责任压缩至最低，减轻了政府责任，降低了财政支出[19]。

然而，20世纪70年代的福利危机问题却一直延续至今。面对危机，保守党政府只着眼于削减公共财政支出，以达到转移矛盾的目的，尚无根本解决问题之法。由资本主义的逐利本质形成的社会达尔文主义就是抛弃和淘汰社会底层，以达到效率最优。原本普通公民依赖长期持续增长的高水平福利才得以勉强维持在不被淘汰的边缘，福利的削减最终导致的结果就是精英与富豪的日常生活并不会受到丝毫影响，而那些徘徊于社会底层的无助的平民最终会在社会不公、国家发展畸形、福利支出削减等合力持续高压下化为“齑粉”。诚然，削减支出的效果立竿见影，但如此避重就轻的调整无法解决资本主义制度的根本矛盾。

三、结语

英国是世界上最早将救济方式转化为系统的、全方位的、国家总体统筹运营的社会保障的福利国家。开创性的制度建设秉承英国原有深入民心的救济体系，使该体系成为社会福利中的一部分。在此基础上进行的制度创新、统筹规划，为解决社会矛盾提供了“万能钥匙”，实现了“继承中发展”。福利制度通过明确国家与个人的权责分配，增强了国家凝聚力，在当时的历史条件下促进了英国社会经济的高速发展。

然而，事与愿违的环境变迁使福利制度逐渐成为阻碍国家发展的“绊脚石”。英国政府不再通过追求适应社会发展潮流的体制创新来解决福利体制的弊端。面对福利体制的僵化、社会矛盾的日益尖锐，其解决问题的方式只是在日渐僵化的体制上不断小修小补，力图通过简单的政府支出调节来达到其乐融融、和谐发展的假象，体制内部核心弊端依旧被选择性忽略。英国政府通过转移激昂的公众情绪，对福利体制进行表面改革，没有深入问题实质，可谓是“拆了东墙补西墙”，只能在福利危机的“泥沼”中徘徊。

诚然，任何制度都无法用一成不变的方式顺应所有历史潮流，因此也并没有亘古不变可以解决一切问题的绝对真理。英国从国家政府开始担负一定责任到最终以福利国家的形式包揽公民一生所面对的所有风险，的确可以在短时间内引导公众情绪，获得公众支持和认可。但是，只为获得执政收益的政府无法真正彻底顾及广大平民的利益。风烛残年的资本主义制度更不会有壮士断腕的决心和勇气根除社会问题，尤其是为获得支持率所描绘的“美好蓝图”更不可能通过临时性调整来实现。即便暂时通过转嫁矛盾以平复公众情绪，但根植于制度本身中的弊病，恰如附骨之疽，随着时间流逝在制度运转过程中埋下祸根。与其抱残守缺，终至积重难返，不如重拾原有“在继承中发展”的精神，推行具有全面创新性的体制，以重现通过诚实劳动便可实现美好生活的公平、公正、和谐的社会氛围。